也談?wù)顿Y項(xiàng)目審計(jì)在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審中的重要作用

■黃廉傳 吳克安

也談?wù)顿Y項(xiàng)目審計(jì)在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審中的重要作用

■黃廉傳 吳克安

政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)一直以來都是審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)，也是基層審計(jì)機(jī)關(guān)的難點(diǎn)。在縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審中做好政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，這不僅直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的質(zhì)量，更是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)履職中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也是防范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。筆者結(jié)合近幾年的審計(jì)實(shí)踐，從其重要性、如何發(fā)揮其重要作用談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、為什么審

政府投資項(xiàng)目建設(shè)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重點(diǎn)工作之一，在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)必然涉及到政府投資項(xiàng)目建設(shè)情況的審計(jì)。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）將“政府投資和政府投資為主的重要項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況”列入黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（簡稱《實(shí)施細(xì)則》）中對(duì)該項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容為“政府投資和以政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究決策情況”，重點(diǎn)側(cè)重于項(xiàng)目的研究決策情況；政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容為“政府投資和以政府投資為主的重大項(xiàng)目的研究、決策及建設(shè)管理等情況”，重點(diǎn)不僅限于項(xiàng)目的研究決策，還需關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)管理情況。《規(guī)定》及其《實(shí)施細(xì)則》從法理上要求在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)必須做好政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作。

二、審什么

縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)不在項(xiàng)目的決算審計(jì)，而是項(xiàng)目的研究決策、建設(shè)管理過程的合法性、合規(guī)性、科學(xué)性等。因此，在審計(jì)中應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：

1.黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府領(lǐng)導(dǎo)之間審計(jì)內(nèi)容的區(qū)別。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》的要求，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)是項(xiàng)目的研究決策方面，關(guān)注研究決策的合法性、合規(guī)性、科學(xué)性等；政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容除研究決策方面外，還有建設(shè)管理方面，即政府在項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)過程的有關(guān)管理活動(dòng)的合法性、合規(guī)性等。

2.項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任單位的具體操作過程的合法性、合規(guī)性。每一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施必須由某個(gè)具體的單位來負(fù)責(zé)實(shí)施，審計(jì)需重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)單位是否按照黨委政府研究決策負(fù)責(zé)實(shí)施建設(shè)，建設(shè)過程中有無隨意更改建設(shè)內(nèi)容或者先斬后湊（即先擅自調(diào)整建設(shè)方案或更改建設(shè)內(nèi)容，形成既定事實(shí)后再向黨委政府匯報(bào)）情況，項(xiàng)目是否進(jìn)行立項(xiàng)審批，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等事項(xiàng)的招投標(biāo)程序過程中有無違規(guī)行為，在項(xiàng)目工程款的籌集與支付方面是否合規(guī)。

3.設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中是否合法、合規(guī)。一是重點(diǎn)關(guān)注設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位在項(xiàng)目的投標(biāo)過程是否合法、合規(guī)，現(xiàn)在很多項(xiàng)目的施工單位是通過圍標(biāo)、串標(biāo)等違法行為而中標(biāo)。二是施工單位在施工過程中是否存在違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包等。

三、怎么審

（一）做好審前調(diào)查工作

對(duì)縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施審前調(diào)查是必不可少的，只有進(jìn)行充分的審前調(diào)查，了解相關(guān)情況，才能制定出具體的可操作的審計(jì)實(shí)施方案，用于指導(dǎo)審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)施過程中有的放矢、突出重點(diǎn)，審出實(shí)效。關(guān)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審前調(diào)查，需做好以下幾點(diǎn)：

1.全面總體了解審計(jì)時(shí)間范圍內(nèi)該區(qū)域所實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目情況。審前調(diào)查時(shí)可以制定相關(guān)的調(diào)查表發(fā)放給發(fā)改、建設(shè)、水利、房管、交通、公路等涉及項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)部門，也可以向公共資源交易中心取得審計(jì)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)臺(tái)賬數(shù)據(jù)。通過對(duì)這些部門提供的資料匯總，掌握審計(jì)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的總體情況。

2.對(duì)審前調(diào)查相關(guān)資料進(jìn)行歸類分析。重點(diǎn)分析項(xiàng)目有無屬于樓堂館所類別；批復(fù)投資概算及實(shí)際完成投資情況，有無超批復(fù)概算建設(shè)，尤其是高比率超概算情況；項(xiàng)目招投標(biāo)情況，掌握項(xiàng)目是屬于公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或未進(jìn)行招標(biāo)情況，有無大額投資項(xiàng)目人為分拆為多個(gè)小項(xiàng)目（即化整為零）進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)等；是否存在項(xiàng)目建設(shè)遲緩、爛尾等情況。

3.確定審計(jì)重點(diǎn)并編制實(shí)施方案。根據(jù)審前調(diào)查分析結(jié)果，將樓堂館所類、超批復(fù)概算、邀請(qǐng)招標(biāo)、化整為零、未進(jìn)行招標(biāo)、建設(shè)遲緩爛尾等項(xiàng)目列入重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，并寫入審計(jì)實(shí)施方案，在審計(jì)實(shí)施過程中應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)。

（二）常見問題的現(xiàn)場審計(jì)方法及責(zé)任界定

近幾年，筆者在參與審計(jì)的縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)主要從以下幾個(gè)方面著手。

1.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部在項(xiàng)目研究決策過程中是否違法、違規(guī)問題。在審計(jì)項(xiàng)目研究決策過程是否違法、違規(guī)時(shí)主要是調(diào)閱黨委政府相關(guān)文件及會(huì)議記錄，通過查看與項(xiàng)目相關(guān)的文件、會(huì)議記錄中明確的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、工程款籌集支付等有關(guān)事項(xiàng)是否合法、合規(guī)。審計(jì)中常見的主要問題有：一是以其他名義建設(shè)樓堂館所。部分項(xiàng)目經(jīng)黨委政府研究決定以某種名義建設(shè)辦公樓，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)多以縣級(jí)審批建設(shè)公共資源交易站為名建設(shè)辦公樓。二是項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等按規(guī)定應(yīng)公開招標(biāo)的卻經(jīng)黨委、政府相關(guān)會(huì)議研究或政府相關(guān)文件明確采取邀請(qǐng)招標(biāo)或指定相關(guān)中標(biāo)單位；部分公開招標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)黨委或政府研究決定設(shè)定相關(guān)條件排斥潛在投標(biāo)人或變相指定中標(biāo)單位。該行為屬于違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其《實(shí)施條例》行為，根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第二十五條的規(guī)定，黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)責(zé)任應(yīng)界定為直接責(zé)任。三是工程款籌集、支付方面經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽批挪用其他專項(xiàng)資金或未按合同約定支付等問題，該類問題視具體情況不同依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定一般定為主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程是否違法、違規(guī)問題。該類問題主要是審查建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等程序是否規(guī)范，工程款的籌集管理使用是否規(guī)范等。主要方法就是通過詳細(xì)審查立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等各階段程序資料是否完整，是否符合時(shí)間邏輯， 相關(guān)合同要素是否齊全，工程款的籌集支付管理是否合規(guī)，項(xiàng)目是否辦理環(huán)評(píng)及施工許可證等“三證一書”，有無擅自更改規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行違規(guī)建設(shè)。在上述事項(xiàng)中發(fā)現(xiàn)的問題，如果有黨委或政府相關(guān)會(huì)議研究決定或有關(guān)文件明確且違反某項(xiàng)法律則定責(zé)為直接責(zé)任，或項(xiàng)目實(shí)施如有造成重大損失一般定為主管責(zé)任，否則一般情況下定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但具體建設(shè)單位負(fù)有直接責(zé)任的，應(yīng)責(zé)成當(dāng)?shù)攸h委或政府對(duì)相關(guān)建設(shè)單位進(jìn)行問責(zé)。

3.設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題。作為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，項(xiàng)目的決算審計(jì)不作為重點(diǎn)，因此對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的審計(jì)重點(diǎn)放在相關(guān)單位進(jìn)行投標(biāo)過程中是否合規(guī)，著重審查其投標(biāo)文件與其他投標(biāo)人文件是否大部分相同或由同一人編制；對(duì)施工單位的審查需調(diào)查其是否存在違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包行為，審計(jì)人員可以對(duì)在建工程可以對(duì)現(xiàn)場進(jìn)行突出檢查，檢查其五大員是否與投標(biāo)書承諾一致且有考勤記錄等相關(guān)資料，如無相關(guān)考勤記錄且長期未見與投標(biāo)書承諾的五大員或五大員不一致，且部分工程款的支付是直接支付到某個(gè)人賬戶而不是中標(biāo)單位賬戶，這種情形極有可能是進(jìn)行了分包、轉(zhuǎn)包。該類問題屬于建設(shè)管理方面的問題，黨委主要領(lǐng)導(dǎo)一般不負(fù)責(zé)任，政府主要領(lǐng)導(dǎo)一般界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（三）怎么處理問題

1.審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的反映方式。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是綜合的、全方位的審計(jì)，政府投資項(xiàng)目審計(jì)僅是其中一個(gè)方面，在審計(jì)報(bào)告中不可能將所有審計(jì)的項(xiàng)目一一羅列，必須進(jìn)行歸類進(jìn)行綜合表述。一是按項(xiàng)目類別進(jìn)行分類，如樓堂館所、公路交通、保障房、水利等進(jìn)行分類表述。二是按問題進(jìn)行分類，如未立項(xiàng)審批、違規(guī)審批建設(shè)樓堂館所、設(shè)計(jì)監(jiān)理等服務(wù)未進(jìn)行公開招投標(biāo)、施工未進(jìn)行公開招投標(biāo)、工程款支付不合規(guī)、擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。不論是按項(xiàng)目還是按問題分類，均應(yīng)制作附表，在附表中詳細(xì)列明每個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任單位、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間、投資額、具體問題，適用法規(guī)，責(zé)任界定等。

2.審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的處理方式。根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題涉及人員不同分別提出處理意見建議，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)相關(guān)責(zé)任的，向市委組織部、市紀(jì)委出具審計(jì)結(jié)果報(bào)告反映相關(guān)問題，由干部監(jiān)督管理部門運(yùn)用審計(jì)結(jié)果進(jìn)行處理；涉及其他黨委、政府組成部門相關(guān)人員的，責(zé)成當(dāng)?shù)攸h委、政府進(jìn)行處理。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法、違紀(jì)問題移送相關(guān)單位處理。

（作者單位：吉安市審計(jì)局）