關(guān)于政府公信力問(wèn)題研究

熊璇

摘 要：政府公信力是政府通過(guò)自己的所作所為得到社會(huì)公眾信任和認(rèn)可的力量與能力，反應(yīng)了人民群眾對(duì)政府的信任度和滿(mǎn)意度。政府公信力也是政府職能向服務(wù)社會(huì)方向發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志，凸顯了人民的主體地位。政府公信力最重要的就是其引導(dǎo)作用，體現(xiàn)在引導(dǎo)政府自身和引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣兩個(gè)方面。應(yīng)當(dāng)完善信息公開(kāi)制度以及各種辦事程序，提升政府工作人員素質(zhì)，全面提升我國(guó)政府公信力。

關(guān)鍵詞：公信力現(xiàn)狀；政府權(quán)威；政府能力；政府誠(chéng)信；提升公信力

對(duì)政府公信力的研究由來(lái)已久。20世紀(jì)后半葉以來(lái)，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，其政府都遭遇著不同程度的信任危機(jī)。從20世紀(jì)60年代起，美國(guó)國(guó)內(nèi)的數(shù)次民調(diào)顯示美國(guó)民眾對(duì)美國(guó)政府的信任率逐年下降。此后，政府公信力就引起了美國(guó)國(guó)內(nèi)及歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的專(zhuān)家學(xué)者們的廣泛關(guān)注。在反思的過(guò)程中[8]，中國(guó)政府也越來(lái)越關(guān)注自身的信用問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告指出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。”明確了提升政府公信力的目標(biāo)。所謂政府公信力，就是政府通過(guò)自己的所作所為得到社會(huì)公眾信任和認(rèn)可的力量與能力，體現(xiàn)著政府在處理自身與社會(huì)關(guān)系中取信于民的基本價(jià)值取向，反應(yīng)了人民群眾對(duì)政府的信任度和滿(mǎn)意度。

中國(guó)政府公信力在當(dāng)前階段受到廣泛關(guān)注，有其必然性。筆者認(rèn)為這是民主意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)的體現(xiàn)。表明政府已越來(lái)越認(rèn)識(shí)到人民的主體地位。根據(jù)盧梭的契約理論可知，人民最初為了避免動(dòng)蕩與混亂，將自己的個(gè)人權(quán)利讓渡給了政府，建立契約，于是政府的合法權(quán)威就建立在這種契約關(guān)系之上。然而一旦政府從人民中產(chǎn)生并成為一個(gè)外化的機(jī)構(gòu)，他就不是每個(gè)個(gè)體意志的簡(jiǎn)單集合。除了代表公共意志之外，他也有自己的利益訴求。于是就變成了這樣的一個(gè)過(guò)程：政府在出現(xiàn)之初，還能緊緊依照公共意志的要求行事，但在其發(fā)展的過(guò)程中，其自身利益訴求不斷變多。于是政府慢慢失去了公共意志代表者的身份，也忽視了對(duì)自身行為的反思。也就是說(shuō)，政府會(huì)有這么一段失去自我的時(shí)間。隨著物質(zhì)與文化的不斷發(fā)展，人民對(duì)于自身所追求的目標(biāo)更加明確，政府也越來(lái)越意識(shí)到自己的職責(zé)所在，那么政府就會(huì)向著服務(wù)人民的方向回歸。而政府公信力的提出就是回歸的一個(gè)重要標(biāo)志。

一、相關(guān)概念辨析

政府公信力與許多概念有著或多或少的相似性。為了更好地理解政府公信力，我們需要將其與這些概念區(qū)別開(kāi)來(lái)。

（一）政府權(quán)威

政府權(quán)威是政府的權(quán)利威望，即政府自身?yè)碛械臋?quán)利及其權(quán)利的行使獲得民眾的認(rèn)可與擁護(hù)的程度。政府權(quán)威來(lái)源于兩個(gè)方面：一方面，來(lái)源于其合法性，即其地位是否獲得法律上的認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，政府的一切行動(dòng)都必須有法律依據(jù)，受法律監(jiān)督。另一方面，來(lái)源于公民的認(rèn)可，即社會(huì)成員對(duì)政府自身及其行為表現(xiàn)出的主觀(guān)認(rèn)同。

由此可見(jiàn)，政府公信力與政府權(quán)威都是政府自身素質(zhì)的體現(xiàn)。政府公信力是衡量政府權(quán)威的眾多指標(biāo)中的一個(gè)，也是政府權(quán)威的來(lái)源。一個(gè)政府具有權(quán)威的重要表現(xiàn)就是該政府得到大多數(shù)人的信任。

（二）政府誠(chéng)信

誠(chéng)信是一個(gè)政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)具備的最基本的品質(zhì)。所謂誠(chéng)信，就是誠(chéng)實(shí)守信。誠(chéng)實(shí)必然能獲得他人的信任，但同時(shí)也要守得住這份信任。不能因?yàn)榈玫搅怂说男湃尉陀X(jué)得偶爾欺騙一下他人也沒(méi)有關(guān)系，或者將誠(chéng)實(shí)拋棄。要將誠(chéng)實(shí)一以貫之下去，才能守住信任，形成良性循環(huán)。

政府誠(chéng)信也就是政府要具有誠(chéng)信品質(zhì)，具體表現(xiàn)為政府能忠于自己的職責(zé)，確保公開(kāi)數(shù)據(jù)的真實(shí)性以及在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力等等。由此可見(jiàn)，政府誠(chéng)信是政府公信力的最重要來(lái)源和保障，即一個(gè)必要條件。當(dāng)然，政府要擁有公信力僅僅做到誠(chéng)信是不夠的，還需要有過(guò)硬的能力。

（三）政府能力

政府能力其實(shí)是政府能力系統(tǒng)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是一個(gè)相對(duì)而言比較宏觀(guān)的概念。政府能力系統(tǒng)是由財(cái)力、權(quán)力、人力、物力等等構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)。政府能力的高低決定了政府任務(wù)的完成情況，從而決定了其獲得人們信任的程度的高低。因此，政府能力是政府公信力的基礎(chǔ)和來(lái)源，而政府公信力是政府能力的一個(gè)考評(píng)指標(biāo)。有能力的政府必然會(huì)有較高的公信力，較高的政府公信力又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)政府能力。從動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，二者是相輔相成的。

二、提升政府公信力的必要性

自人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生之時(shí)起，信任問(wèn)題就已存在。無(wú)論是心理學(xué)家、哲學(xué)家、社會(huì)學(xué)家，還是歷史學(xué)家，他們都對(duì)信任有過(guò)各自的闡述。人的本性中有一種對(duì)安全感的追求，這種本能使他們?nèi)ヅ?gòu)建一種可以相互信任的社會(huì)環(huán)境。所謂信任，也就是人對(duì)某件事物的期待和信心。對(duì)政府的信任也屬于信任的一種，但這種信任具有自身的特殊性，表現(xiàn)在信任方與被信任方力量的懸殊以及影響面廣等方面。政府自身應(yīng)當(dāng)明白人民對(duì)政府的信任是在長(zhǎng)期互動(dòng)的過(guò)程中逐漸形成的，失去信任很容易，維持信任卻不易。政府應(yīng)當(dāng)珍惜并合理利用這種信任資源，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。政府的完整性也在這一過(guò)程中得以體現(xiàn)。

政府公信力的提升是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，并且影響政府公信力的因素很多很雜，也就是說(shuō)，很難找到一個(gè)切入點(diǎn)。盡管如此，政府仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定地致力于自身公信力的提升。原因有以下三點(diǎn)：

第一，提升政府公信力有利于政府對(duì)社會(huì)示范作用的發(fā)揮。政府是一個(gè)社會(huì)中相較于其他組織而言具有更高權(quán)威性的組織，這也就決定了政府對(duì)社會(huì)成員有很強(qiáng)的引領(lǐng)和示范作用。政府失信不僅會(huì)使民眾喪失對(duì)政府的信心，形成防御心理，造成人們對(duì)政治的冷漠與鄙視，也會(huì)潛移默化地影響社會(huì)風(fēng)氣，增添負(fù)能量，造成整個(gè)社會(huì)的信任危機(jī)。因此，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于律己，完善自身的同時(shí)也為社會(huì)樹(shù)立榜樣。

第二，政府公信力與政府的行政成本息息相關(guān)。當(dāng)政府公信力較低時(shí)，其政策的落實(shí)就會(huì)遭遇重重阻礙，這無(wú)形中就增加了行政成本。政府應(yīng)當(dāng)盡量減少這類(lèi)行政成本，將其更多地用到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上去。

第三，政府公信力的提升對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展有促進(jìn)作用。政府公信力的提高也就意味著政府自身行為能力的提高，這不僅對(duì)政府自身有利，對(duì)社會(huì)的發(fā)展也有著極其重要的影響。當(dāng)政府與社會(huì)進(jìn)入這種良性互動(dòng)時(shí)，社會(huì)的不穩(wěn)定和不和諧因素將會(huì)極大減少。

三、全面提升政府公信力

我國(guó)目前處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，政府自身也面臨著職能轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問(wèn)題。筆者認(rèn)為這一時(shí)期的調(diào)整將會(huì)對(duì)政府自身以及社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因此政府應(yīng)當(dāng)做出戰(zhàn)略性規(guī)劃，而非只是應(yīng)對(duì)性策略。政府公信力就是一個(gè)全局性概念，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其納入到政府轉(zhuǎn)變職能和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的總設(shè)計(jì)中。

既然我們已經(jīng)明確了提升政府公信力的必要性以及當(dāng)前我國(guó)的政府公信力現(xiàn)狀，就需要積極采取措施，提升政府自身能力，贏(yíng)得公信力。從分析政府公信力缺失的具體表現(xiàn)可知，政府公信力缺失有兩個(gè)最主要原因：一是法律和制度不夠完善，給了政府行為不當(dāng)?shù)慕杩冢欢钦ぷ魅藛T自身素質(zhì)問(wèn)題。筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)大的方面入手：

（一）完善各類(lèi)辦事制度及相關(guān)法律

1.完善信息公開(kāi)制度

政府信息公開(kāi)是人民對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)政府公信力的提升有促進(jìn)作用。一個(gè)敢于公布真實(shí)信息的政府是有足夠自信的政府，才能贏(yíng)得人民的信任。2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》頒布。成為了我國(guó)政府信息公開(kāi)的里程碑，但從文件出臺(tái)到實(shí)施仍有很長(zhǎng)的路要走。學(xué)者們對(duì)應(yīng)當(dāng)公布的信息的類(lèi)型以及如何完善信息公開(kāi)制度仍然存在爭(zhēng)議，對(duì)信息公開(kāi)的實(shí)踐依然處于試點(diǎn)階段。應(yīng)當(dāng)明確的是，政府信息公開(kāi)是一個(gè)必然趨勢(shì)，應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)法律，明確政府信息公開(kāi)的范圍以及具體步驟，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2.完善行政決策程序

行政決策對(duì)于政府行為有指導(dǎo)作用，政府行為是影響政府公信力的直接因素。因此必須保證其科學(xué)化與民主化。科學(xué)的行政決策程序是關(guān)鍵。通常來(lái)說(shuō)行政決策的程序包括集體討論、公眾參與以及專(zhuān)家論證等環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為拓寬公眾參與的渠道非常關(guān)鍵。因?yàn)橐环矫嫘姓Q策往往事關(guān)群眾利益，對(duì)于事關(guān)群眾自身利益的事群眾最有發(fā)言權(quán)。另一方面，政府無(wú)論考慮的怎樣周全，總會(huì)有忽略一些細(xì)節(jié)的時(shí)候，這時(shí)大家的集思廣益就非常重要了。

（二）提升政府工作人員素質(zhì)

法律只是底線(xiàn)，它能防止最壞的情況發(fā)生。要想整個(gè)社會(huì)有積極向上的正能量，還需要有道德規(guī)范的引領(lǐng)。

政府工作人員是政府行為主體，也是影響公眾對(duì)政府公信力評(píng)價(jià)的主要因素。工作人員的素質(zhì)在很大程度上決定著政府贏(yíng)取公眾信任的能力的強(qiáng)弱。政府工作人員的素質(zhì)包括兩方面的內(nèi)容：一方面是專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，另一方面是道德修養(yǎng)。在專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)這一塊，除了要制定合適的遴選標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)定期進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和測(cè)評(píng)，尤其要注意對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)。而在道德修養(yǎng)這一塊則需要注重培養(yǎng)政府工作人員的服務(wù)意識(shí)以及抵制誘惑的能力。

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