集體土地物權(quán)體系研究

林麗

摘 要：私權(quán)屬性一直被政治倫理性所掩蓋是當今集體土地制度的一大特色，這種特性日益成為束縛農(nóng)村社會發(fā)展的枷鎖。集體土地制度物權(quán)屬性淡薄是造成成員制度缺乏、土地禁止流轉(zhuǎn)等問題的原因之一。為適應(yīng)新一輪的農(nóng)村制度改革的需要，本文突破傳統(tǒng)集體土地所有權(quán)賦予其新的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)，進而構(gòu)建其完整的權(quán)利體系。清晰明確的土地權(quán)利體系是響應(yīng)當今促使集體土地流轉(zhuǎn)的重要一步。

關(guān)鍵詞：集體土地；所有權(quán)；土地權(quán)利體系

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）06 — 0078 — 03

一、當前農(nóng)村制度安排中物權(quán)制度的現(xiàn)狀及問題

過去某段時間內(nèi)我國廣大農(nóng)村自運行的是集體所有、集體經(jīng)營的土地制度，這種集中力量辦大事的土地利用模式極大地抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、大大降低了土地的利用率，使得中國農(nóng)村在較長的時間內(nèi)維持著貧困狀態(tài)。改革開放后，糾正了集中經(jīng)營的土地制度：在堅持農(nóng)村集體掌握集體土地所有權(quán)的前提下下放土地經(jīng)營權(quán)，推行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制度并沿用至今。一直以來農(nóng)村集體土地的作用都被定位為保障生存，極大的限制了其作為重要財富資源效能的發(fā)揮，目前我國相關(guān)法律都對集體土地的使用做了嚴格的限制如：《物權(quán)法》一百八十四條規(guī)定除法定例外情形，禁止在集體所有的土地使用權(quán)上設(shè)立抵押?！锻恋毓芾矸ā吩诘谒恼赂乇Ｗo部分更對保護耕地做了嚴格的限制；其六十二條雖未禁止村民出賣、出租在基地之上的房屋，但此后的相關(guān)行政法規(guī)皆禁止宅基地及其上房屋的流轉(zhuǎn)。

觀察農(nóng)村土地利用的運行制度，其體現(xiàn)出土地利用方式單一、利用主體有限、利用效率低下以及政治屬性濃烈物權(quán)屬性淡薄等特征，這樣的制度設(shè)計和當時的時代背景以及民法發(fā)展水平相關(guān)，也造成了一下困局：

（一）農(nóng)村集體嚴格控制集體土地所有權(quán)，禁止其入市造成流轉(zhuǎn)困局。社會主義公有制的重要性使得我國政府十分重視控制集體土地所有權(quán)的歸屬，堅持集體土地公有制成為一項原則所有權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律中遭受嚴格限制：如禁止買賣，使用者身份限于在本集體內(nèi)成員。

（二）忽視集體土地他物權(quán)發(fā)展，降低了農(nóng)民集體使用土地資源的財產(chǎn)性收入。從“畫家村”案件、農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房迅猛發(fā)展等事件可以看出集體土地之上蘊含的極大的使用價值，但由于我國法律的規(guī)定這些流轉(zhuǎn)行為都遭受到了嚴格的禁止，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入，這種制度特征已經(jīng)無法響應(yīng)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了相關(guān)改革要求。在土地共有制度背景下，所有權(quán)的歸屬是始終不變的且不能進入市場流轉(zhuǎn)，而《決定》指出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，可見更多的財產(chǎn)權(quán)所指向的對象應(yīng)當是集體土地使用權(quán)的及其各項派生權(quán)利，通過使用權(quán)的流轉(zhuǎn)拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道，增加其財產(chǎn)性收入。

（三）意識層面上長期忽視農(nóng)村物權(quán)性制度安排的，造成農(nóng)村集體中相關(guān)民事制度安排的缺失是阻礙新一輪農(nóng)村改革壁壘。成員制度將使得集體經(jīng)濟內(nèi)部決議機制更加規(guī)范、體現(xiàn)民意，村民的利益也將得到切實的制度保障；流轉(zhuǎn)制度將更好地發(fā)揮土地作為重要資源的財產(chǎn)價值，富裕鄉(xiāng)村農(nóng)民……這些都是當前學(xué)界呼聲較高的關(guān)于農(nóng)村社會的民事制度安排。放任民事制度的缺失只會阻礙農(nóng)村社會的進一步發(fā)展、完善。

二、提高農(nóng)村制度民事色彩，加大農(nóng)村社會物權(quán)制度安排

在城鎮(zhèn)人口聚集單位如各個小區(qū)、居委會中關(guān)于共有物占有使用權(quán)、社區(qū)事務(wù)的管理權(quán)的制度設(shè)計基本符合民事制度的要求，不同于此我國農(nóng)村人口集聚單位的制度設(shè)計至始缺乏民事色彩，村民對集體共有財產(chǎn)、共有物的管理沒有民法自由意思、平等精神的融入，代替這些民事制度對財產(chǎn)、事務(wù)進行規(guī)制的是集體內(nèi)部的小部分人的意識，這樣的背景下農(nóng)民集體失利的問題不難發(fā)生。我國農(nóng)村的制度安排中缺乏相應(yīng)的民事制度的，使得其社會制度處在無法取得進一步突破的疲軟狀態(tài)。

民事制度缺乏帶來的各種社會問題是農(nóng)村社會發(fā)展面臨著難題。針對此廣大民法學(xué)者理論上積極呼吁建立農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部成員制度、宅基地抵押制度等相應(yīng)的集體土地流轉(zhuǎn)制度。實踐層面上十八屆三中全會也在相關(guān)文件中呼吁農(nóng)村社會物權(quán)制度的建立和完善，在北京大興區(qū)、河北省定州市等全國33個地放已經(jīng)開始宅基地流轉(zhuǎn)的試點工作，農(nóng)村社會開始嘗試提高其上層設(shè)計中民事制度的比重。改革實踐的浪潮中為其提供積極的理論依據(jù)更是我們重要的命題。我們呼吁在農(nóng)村建立的民事制度不是單個的成員、抵押、質(zhì)押等制度，而是配套的、由這些單個制度組合的運作機制。通過對各種制度的構(gòu)建持續(xù)提高農(nóng)村制度物權(quán)屬性，以至建成具有民事屬性社會運作機制。當然這個體系的建立不是一蹴而就，是長期而緩慢的社會變革。

三、促進農(nóng)村土地資源利用、建立集體土地流轉(zhuǎn)機制

十八屆三中全會明確提出了建立集體土地流轉(zhuǎn)機制，為我們建立農(nóng)村社會的物權(quán)制度、完善民事運行機制的第一步指明了方向。土地作為稀缺資源不僅是人們賴以生存的自然資源，更是重要的社會財富。然而在改革開放三十年間，城鄉(xiāng)二元體制下?lián)碛袠O大財富資源的農(nóng)村集體并沒有享受到改革開放帶來而極大福利，相反成為了祖國經(jīng)濟騰飛的犧牲者，體制的缺陷束縛著農(nóng)村土地資源的利用和經(jīng)濟的發(fā)展；農(nóng)村集體土地的作用一直被定位為保障生存，也極大的限制了其作為重要財富資源效能的發(fā)揮。促進集體土地利用需要推動集體土地使用權(quán)入市，使其利用途徑多元化、利用主體廣泛化、利用方式規(guī)范化。打破當前法律法規(guī)對土地利用的限制，改革背景下建立土地流轉(zhuǎn)制度勢在必行。集體土地流轉(zhuǎn)制度是民事制度的重要內(nèi)容、也是促進土地資源發(fā)揮效益的重要途徑，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)機制，讓市場這個看不見的手調(diào)控相應(yīng)的土地資源更能增加農(nóng)村財富、促進農(nóng)村改革發(fā)展。

四、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)機制前提——農(nóng)村集體土地物權(quán)權(quán)利體系

通過筆者的研究發(fā)現(xiàn)，建立農(nóng)村集體土地物權(quán)體系是建立土地流轉(zhuǎn)機制的前提。農(nóng)村集體土地具有保障生存、穩(wěn)定政治、增加財富等復(fù)雜功能，不是所有的土地權(quán)利都適合進入市場流轉(zhuǎn)，有的權(quán)利進入市場流轉(zhuǎn)村民一時得力但因此影響到生存安全是不適合的。到底哪些權(quán)利能進入市場流轉(zhuǎn)哪些不能，通過對土地權(quán)利體系的劃分，才能使我們更加準確的定位權(quán)利的屬性，及其是否適合流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的方式。

（一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)涵革新

筆者認為對所有權(quán)權(quán)利內(nèi)涵的革新是對現(xiàn)實客觀需要所做的理論概括和歸納。不同于傳統(tǒng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容，其應(yīng)包含：占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、發(fā)展權(quán)五項權(quán)能。與一般財產(chǎn)相比土地作為稀缺資源其所有權(quán)應(yīng)當具有受到相當?shù)南拗?，集體土地不能脫離其公共屬性。故可吸納學(xué)者提出的發(fā)展權(quán)①，是其作為保障農(nóng)民生存之重要手段，保證基本農(nóng)田、維持社會穩(wěn)定的必然要求。在農(nóng)村土地利用過程中發(fā)展權(quán)限制這主體對農(nóng)地的使用，以協(xié)調(diào)這農(nóng)民集體、個體和國家的復(fù)雜關(guān)系。發(fā)展權(quán)允許國家權(quán)力介入該物權(quán)體系，限制私人民事權(quán)利的行使，保障農(nóng)村集體土地權(quán)利的穩(wěn)定。

（二）以集體土地所有權(quán)為基石的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)構(gòu)建

界定好土地所有權(quán)的內(nèi)涵后，更重要的是構(gòu)建體系化的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。土地問題是綜合性、復(fù)雜性的，對該問題的解決應(yīng)當從整體上予以把握，就整體改革思路而言我們主張：以所有權(quán)為基石，重點突出發(fā)揮他物權(quán)利用價值的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。實踐證明這種方式是有可行的具有成效的，讓土地使用權(quán)與所有權(quán)分離并不斷派生出其它權(quán)利，對這些權(quán)利加以類型化即有利于我們繼續(xù)將土地他物權(quán)劃分為更多細小的單元加以利用，也利于我們尋找權(quán)利體系適合的調(diào)整規(guī)范。

1.重點突出他物權(quán)的使用價值意味提高并強化土地使用人的法律地位，進而使其能與土地所有權(quán)人相抗衡。從19世紀開始的資本主義社會上出現(xiàn)了“土地所有權(quán)的現(xiàn)代化”的強烈要求。此后各國立法為了提高他物權(quán)在物權(quán)體系中的地位，使得土地利用人能對抗所有權(quán)人開始限制多有權(quán)的絕對性，產(chǎn)生了土地所有權(quán)向土地用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。②體現(xiàn)在土地用益物權(quán)的類型隨著社會的發(fā)展不斷擴大，并使其能與土地所有權(quán)人相抗衡。以我國國有土地流轉(zhuǎn)為例，土地使用權(quán)進入土地市場進行流轉(zhuǎn)后，其以后的利用中都不受所有權(quán)的嚴格控制并在一定程度上享有所有權(quán)人的權(quán)能，這種現(xiàn)象符合現(xiàn)代以“利用”為中心的權(quán)利運行狀態(tài)。

2.依據(jù)學(xué)說使用他人土地的權(quán)利可劃分為兩種不同屬性的權(quán)利，分別為物權(quán)性質(zhì)的和債權(quán)性質(zhì)的，謂之土地利用的二元體系。①筆者認為土地利用的二元體系便能夠構(gòu)建起他物權(quán)的外圍框架。其次由于農(nóng)地還承載這特殊功能和成員屬性，與此相關(guān)的權(quán)利則為權(quán)利體系的第三層次。②

綜上農(nóng)村集體土地地權(quán)體系應(yīng)做如下劃分：

第一層次所有權(quán)，所有權(quán)應(yīng)為體系劃分的基礎(chǔ)這是物權(quán)制度的基本內(nèi)涵。在此處我們強調(diào)堅持集體土地所有權(quán)歸集體所有不變，所有權(quán)不入市流轉(zhuǎn)的原則。這符合改革進度和政治穩(wěn)定等要求。有些學(xué)者主張施行土地私有制積極促進所有權(quán)入市但筆者認為這是不需要的，在施行土地私有制的國家土地進入市場自由流轉(zhuǎn)，進而使所有權(quán)在資源配置和財富分配的環(huán)節(jié)中起著重要的作用。在施行私有制的國家中，所有權(quán)之所以如此受重視完全是因為其在實現(xiàn)財富中的重要作用決定的。結(jié)合我國實際情況推動他物權(quán)入市流轉(zhuǎn)，使其代替私有制國家所有權(quán)在財富分配過程中的作用，可以實現(xiàn)同樣的促進財富增加的作用，并不一定要基于突破當前集體土地所有權(quán)歸屬的現(xiàn)狀。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)為私權(quán)應(yīng)當適用私法規(guī)范，以其基礎(chǔ)性作用為權(quán)利體系的物權(quán)屬性打下基礎(chǔ)。曾有學(xué)者認為集體土地所有權(quán)為公權(quán)，不可否認土地資源作為稀缺資源帶有社會保障之目，具有調(diào)和集體和個體權(quán)利之功能和明顯的公益性色彩。但筆者認為土地公有制是社會主義共有制在土地歸屬上所做的安排，土地所有權(quán)是土地作為財產(chǎn)其靜態(tài)歸屬狀態(tài)在法律上的反映，二者應(yīng)該嚴格區(qū)分。集體土地所有權(quán)即為私權(quán)那么使用權(quán)的私權(quán)屬性則自不待言適用私法并無不當。

第二層次他物權(quán)，他物權(quán)是這個土地權(quán)利體系的核心權(quán)利，應(yīng)充分利用該層次的權(quán)利發(fā)揮土地的財富作用，推動其入市，構(gòu)建相應(yīng)的流轉(zhuǎn)機制，第二層次類權(quán)利繼續(xù)劃分為物權(quán)性土地權(quán)利和債權(quán)性土地權(quán)利，而土地物權(quán)性權(quán)利則分為以實現(xiàn)利用價值為目標的土地用益物權(quán)和以實現(xiàn)交換價值為目標的土地擔(dān)保物權(quán)，具體而言：土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)之上設(shè)定抵押權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)入股等將會產(chǎn)生物權(quán)性土地權(quán)利；“代耕”“轉(zhuǎn)包”等形式則會產(chǎn)生債權(quán)性土地權(quán)利。

除去集體土地的一些特殊性，筆者認為對于土地他物權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范適用與其它不動產(chǎn)無太大差異，應(yīng)當屬于私法調(diào)整范圍適用關(guān)于債權(quán)和物權(quán)的規(guī)定，對集體土地規(guī)范他物權(quán)的規(guī)制發(fā)展方向應(yīng)當從《土地管理》轉(zhuǎn)入《物權(quán)法》等相關(guān)民事領(lǐng)域。就起特殊性而言體現(xiàn)在農(nóng)村土地非經(jīng)法定程序不得改變其用途，且在國家劃定的基本農(nóng)田范圍內(nèi)，基于國民生存及糧食安全的考慮，一般不得改變其用途即不可自由納入自由流轉(zhuǎn)之列，除此之外農(nóng)村土地的其它法律屬性均與其它不動產(chǎn)相同。③農(nóng)村集體土地雖具特殊性但并不因此否定其私權(quán)屬性，這層公益性使其受到一定底線的限制，但權(quán)利在任何領(lǐng)域從來都不是沒有枷鎖的，都是帶著鐐銬的舞蹈，即使在民法領(lǐng)域的權(quán)利也是受到一定限制的也并不因此否認它屬于私法調(diào)整的范圍。

第三層次具有政治、成員屬性的權(quán)利，鑒于土地的承載的政治及其社會意義，該層次的權(quán)利不適用市場調(diào)節(jié)機制，不能依照民事雙方的自由意思進入市場流轉(zhuǎn)適，對其行使的過程中應(yīng)更充分的考量其社會保障意義，由行政機關(guān)加以控制，具體包括：土地發(fā)展權(quán)、開發(fā)限制補償權(quán)、征收補償權(quán)和成員權(quán)等。土地發(fā)展權(quán)是主體基于社會、集體長遠的長遠考量對土地利用者的一種限制；土地成員權(quán)是指集體土地內(nèi)部主體的成員權(quán)利，其實現(xiàn)需要相應(yīng)的成員制度的構(gòu)建，包含成員之間對土地具有何種權(quán)利以及去權(quán)利如何行使等內(nèi)容。這些權(quán)利的實現(xiàn)和保障需要國家權(quán)力的介入，以確定農(nóng)村集體土地不喪失其基本的社會保障和政治穩(wěn)定功能。這一部分權(quán)利則不適應(yīng)私法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當依靠相應(yīng)的法律和行政法規(guī)進行調(diào)整。由國家行政機關(guān)在行政執(zhí)法的過程中予以充分的考量。

〔參 考 文 獻〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕