美國退出《巴黎氣候協(xié)定》，中國怎么辦

張俊杰

隨著特朗普上臺后美國氣候政策的全面倒退，國際氣候治理格局發(fā)生了重大變化，但中國的氣候目標不應該倒退。

當?shù)貢r間6月1日下午，美國總統(tǒng)特朗普在白宮宣布，美國將退出《巴黎氣候協(xié)定》。在這個特殊的日子里，該決定給世界兒童的未來蒙上了全球氣候變化的陰影，這也許是特朗普眾多富有爭議的政策中最荒唐的一個。特朗普的這一決定延續(xù)和強化了其特立獨行、單邊主義的施政風格，也進一步突顯特朗普領(lǐng)導下的這一屆美國政府在環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展方面的消極態(tài)度。

美國毀約的重要動機

特朗普打著“美國優(yōu)先”的旗幟退出《巴黎氣候協(xié)定》。然而《巴黎氣候協(xié)定》作為一部國際社會自愿達成的協(xié)議，主張依靠“國家自主貢獻”來實現(xiàn)溫室氣體減排，并沒有強制履約機制，美國可以選擇不執(zhí)行《巴黎氣候協(xié)定》。特朗普政府此番高調(diào)毀約的重要動機是為了規(guī)避美國國內(nèi)潛在的法律風險。

從奧巴馬政府開始，美國國家環(huán)境保護局在《清潔空氣法案》的授權(quán)下管制溫室氣體排放。該法案第115條要求，美國政府是否參與國際空氣污染治理，取決于以下兩個條件：第一，有證據(jù)表明該污染物影響了其他國家的公共健康和福利；第二，其他國家與美國共同管制該空氣污染物的減排。在2007年馬薩諸塞州等訴美國國家環(huán)境保護局一案中，美國聯(lián)邦最高法院已經(jīng)判定溫室氣體為空氣污染物，所以第一條要求得到了滿足。而《巴黎氣候協(xié)定》中各國承諾共同參與全球氣候治理，使第二條要求也得到滿足。

理論上，環(huán)境團體可以利用美國《清潔空氣法案》的第115條款來開展對美國政府的訴訟，從而阻撓特朗普撤銷《清潔電力計劃》的行動，而這一計劃是美國氣候政策的基石。2017年5月25日，22位共和黨參議員給特朗普寫信明確提出了這一法律風險。

毀約并不能使美國受益

特朗普聲稱執(zhí)行《巴黎氣候協(xié)定》未來會使美國減少3萬億美元的GDP和650萬個工業(yè)崗位。這些數(shù)據(jù)來自于美國國家經(jīng)濟研究咨詢公司（National Economic Research Associates，簡稱NERA）的研究報告，該公司偏向于企業(yè)，所做的成本估算明顯高于其他研究機構(gòu)。而且，特朗普還選擇了報告中最有利于自己結(jié)論的那些數(shù)據(jù)。比如NERA估計2040年的美國GDP損失在2.5萬億-2.9萬億美元之間，工業(yè)就業(yè)損失在580萬-650萬人之間，而特朗普在演講中都選用了最大損失值。

盡管溫室氣體減排會增加能源成本并帶來GDP的損失，但是應對氣候變化也能帶來巨大的社會效益。一方面，溫室氣體減排能夠緩解氣候變化的風險，降低未來全球變暖對經(jīng)濟和生態(tài)系統(tǒng)造成的損失。另一方面，溫室氣體減排也會帶來局部地區(qū)空氣質(zhì)量改善、能源與資源節(jié)約、低碳產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會增加等共生效益。特朗普聲稱《巴黎氣候協(xié)定》僅能阻止全球大氣溫度上升0.2攝氏度，遠低于《巴黎氣候協(xié)定》所引用麻省理工學院（MIT）研究報告中0.6-1.1攝氏度的結(jié)論。而對于溫室氣體減排的社會效益，他卻只字未提。

特朗普通過刻意挑選支持其論點的數(shù)據(jù)，夸大《巴黎氣候協(xié)定》的經(jīng)濟成本，同時縮小氣候行動的環(huán)境和社會效益。即便不考慮毀約的國際政治影響，退出《巴黎氣候協(xié)定》所帶來的短期收益比特朗普聲稱的要小得多，而在長期則可能對美國及全球的環(huán)境與經(jīng)濟安全造成不可控的風險。

美國氣候政策搖擺的原因

特朗普退出《巴黎氣候協(xié)定》的這一幕，與2001年時任美國總統(tǒng)小布什退出《京都議定書》讓人有似曾相識的感覺。盡管兩次毀約都是來自共和黨的總統(tǒng)，但這并不意味著民主黨沒有任何責任。

1997年，京都氣候大會之前，美國參議院全票通過伯瑞德-海格爾決議（Byrd-Hagel Resolution），聲明不會接受損害美國利益的氣候條約。盡管克林頓政府簽署了《京都議定書》，但是直到任期結(jié)束也沒有采取行動降低排放，直到2001年小布什上臺后正式宣布美國將退出《京都議定書》。

2009年，哥本哈根氣候大會之前，在民主黨控制白宮和參眾兩院的歷史機遇下，眾議院通過了《瓦克斯曼-馬凱氣候變化議案》（Waxman-Markey Bill），結(jié)果卻折戟于參議院的氣候立法。而這一失敗的重要原因是奧巴馬政府優(yōu)先支持醫(yī)療改革法案，而使氣候變化法案失去了行政資源的重要支持。自此以后，奧巴馬在第一個任期使氣候變化問題邊緣化，直到第二個任期才利用行政力量進行單邊推動。奧巴馬政府后期的氣候行動盡管在短期贏得了掌聲，但是僅僅依靠白宮來推動解決氣候變化問題，注定是不可持續(xù)的。

因此，美國氣候政策的搖擺，兩黨都有責任：共和黨將氣候問題政治化，而民主黨則是三心二意。在可預見的將來，美國氣候變化問題根本不可能通過立法解決，氣候政策將隨著兩黨的更替而繼續(xù)震蕩。

中國如何應對

2013年，在美國加利福尼亞州安納伯格莊園的“習奧會”之后，中美氣候合作迅速升溫，氣候變化問題成為兩國能夠達成共識的為數(shù)不多的領(lǐng)域之一。中美氣候外交于2014年達到高潮，在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中，中國承諾在2030年之前實現(xiàn)二氧化碳排放達峰，而這一承諾后來變成中國在《巴黎氣候協(xié)定》中的“國家自主貢獻”目標。

隨著特朗普上臺后美國氣候政策的全面倒退，中美氣候外交的價值已經(jīng)基本清零。雖然國際氣候治理格局發(fā)生了重大變化，但是中國的氣候目標不應該倒退。

首先，全球低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢不會因美國的倒退而改變。氣候變化問題是真實存在的，全球也有共同治理的意愿，所以國際氣候治理體系只是經(jīng)歷暫時的波折。在美國重新回到下一輪全球氣候治理體系之前，中國堅持低碳發(fā)展戰(zhàn)略，就可以在該領(lǐng)域積累更多的相對優(yōu)勢，也能夠在全球治理體系中獲得更多的話語權(quán)。

其次，采用碳市場和碳稅這樣基于市場的政策工具，可以減少氣候政策對經(jīng)濟增長的影響。雖然氣候政策在短期會造成能源成本上升，但是在長期有助于改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益，增強低碳發(fā)展動力，激勵新興業(yè)態(tài)興起，培育綠色發(fā)展優(yōu)勢，有利于經(jīng)濟的長期健康發(fā)展。

再次，實行氣候政策需要對財稅政策進行相應的配套改革，以不增加企業(yè)的宏觀稅負成本為目標，盡可能平滑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的短期負面影響。為了保護產(chǎn)業(yè)競爭力，尤其是制造業(yè)競爭力，在對碳進行定價的同時，也需要削減企業(yè)的其他稅費負擔，加大降稅清費力度，爭取不增加甚至降低產(chǎn)業(yè)的成本，同時優(yōu)化企業(yè)的稅負結(jié)構(gòu)。

最后，中國將全球氣候治理與國內(nèi)的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型相結(jié)合，可以發(fā)展出更高層次的開放型、創(chuàng)新型經(jīng)濟，提高對外開放的質(zhì)量。比如，加強與“一帶一路”沿線國家的氣候變化合作，一方面能夠減緩氣候變化，另一方面也可以減少因氣候政策的差異而造成產(chǎn)業(yè)競爭力的變化，避免這些國家為了經(jīng)濟增長而陷入氣候政策的“競劣”行為。

在全球氣候治理的低潮期，中國繼續(xù)堅持走低碳發(fā)展的道路是出于自身利益的內(nèi)在需求。雖然中國還不具備成為全球氣候領(lǐng)袖的條件，但是只要積極采用對經(jīng)濟增長友好的氣候政策，未來中國一定能夠在低碳領(lǐng)域形成新的全球競爭優(yōu)勢。