美國大氣污染治理的立法、稅費(fèi)與聯(lián)控實(shí)踐

吳雪萍， 高 明， 郭施宏

(1.福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350116； 2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

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● 能源與環(huán)境問題研究

美國大氣污染治理的立法、稅費(fèi)與聯(lián)控實(shí)踐

吳雪萍1， 高 明1， 郭施宏2

(1.福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350116； 2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

美國的大氣污染治理之路對(duì)于我國大氣污染防治具有一定的借鑒意義。本文從法律制度、環(huán)境稅費(fèi)和區(qū)域聯(lián)控三方面分析美國近幾十年來的大氣污染治理實(shí)踐，其中，美國環(huán)保局的成立和《清潔空氣法》的頒布是美國大氣環(huán)境治理進(jìn)程中的兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此后，美國綜合運(yùn)用多種環(huán)境政策工具，形成了成熟的大氣污染治理模式，并取得了優(yōu)異的大氣污染治理績效。其對(duì)我國大氣污染治理的啟示在于：系統(tǒng)立法是大氣污染治理的有效保障，環(huán)境稅費(fèi)是大氣污染治理的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，區(qū)域聯(lián)控是大氣污染治理的必然要求。

大氣污染治理； 法律制度； 環(huán)境稅費(fèi)； 區(qū)域聯(lián)控

大氣污染已經(jīng)成為困擾國民生產(chǎn)生活的重要問題。當(dāng)前，快速城市化既給我國提供了很大的發(fā)展機(jī)遇，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題[1]。在某些程度上，我們還是走了發(fā)達(dá)國家先污染后治理的老路，資源環(huán)境為工業(yè)化、城市化發(fā)展付出了重大代價(jià)。因此，我國的環(huán)境治理，特別是大氣污染治理，需要重溫西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理之路，以更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前的環(huán)境危機(jī)。美國是全世界最早完成工業(yè)化和城市化過程的國家之一，工業(yè)化和城市化過程給美國的環(huán)境帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。與此同時(shí)，美國的大氣污染治理模式在此期間也逐漸成熟，并顯現(xiàn)出成效。在1980-2010年期間，美國的總?cè)丝?、國?nèi)生產(chǎn)總值、機(jī)動(dòng)車行駛里程數(shù)和能源消費(fèi)分別增加了36%、127%、96%和25%，但期間的六大主要大氣污染物排放量卻減少了67%[2]。美國的大氣污染治理之路對(duì)于當(dāng)前我國嚴(yán)峻的大氣污染防治任務(wù)來說有一定的借鑒意義。

一、 美國大氣污染治理法律制度

早在19世紀(jì)末，美國的圣路易斯州就出臺(tái)了第一例大氣污染治理法，1995年，《空氣污染控制法》(The Air Pollution Control Act)在議會(huì)通過，這是專門針對(duì)大氣污染防治的立法。直到20世紀(jì)70年代環(huán)境治理的法制框架才開始確立。這主要是由20世紀(jì)40年代之前的工業(yè)污染問題和50年代后頻發(fā)的環(huán)境公害以及興起的環(huán)境運(yùn)動(dòng)直接推動(dòng)的。

20世紀(jì)40年代之前，美國的環(huán)境污染問題并沒有得到足夠重視。兩次世界大戰(zhàn)在促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的同時(shí)也加速了對(duì)資源環(huán)境的掠奪和破壞。尤其是在“二戰(zhàn)”以后，隨著私人購買房產(chǎn)、汽車、電器及消耗品的增長，消耗的能源和排放的廢棄物大量增加，環(huán)境污染的增長率大大超過了人口、消費(fèi)和財(cái)富的增長。20世紀(jì)40年代初期，洛杉磯市由于快速增長的汽車數(shù)導(dǎo)致大量氮?dú)浠衔锱欧诺酱髿猱?dāng)中，發(fā)生光化學(xué)污染事件，造成嚴(yán)重的人員死傷。1948年10月，賓夕法尼亞州多諾拉鎮(zhèn)的“多諾拉大氣污染事件”，發(fā)病者將近6000人，占全鎮(zhèn)人口的43%，死亡20人[3]。

“洛杉磯光化學(xué)污染事件”、“多諾拉大氣污染事件”等嚴(yán)重的大氣污染事件引起了全美范圍的關(guān)注，煙霧災(zāi)難促使大氣污染問題進(jìn)入聯(lián)邦政策議程之中。1955年美國國會(huì)通過的第一部聯(lián)邦《空氣污染控制法》申明州與地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的大氣污染治理負(fù)主要責(zé)任，并撥了500萬美元作為聯(lián)邦技術(shù)研發(fā)與科研基金，這標(biāo)志著聯(lián)邦政府首次步入污染控制領(lǐng)域?！岸?zhàn)”后，《空氣污染控制法》難以對(duì)空氣污染治理起到應(yīng)有的效果。于是，美國國會(huì)在1963年頒布了《清潔空氣法》(The Clean Air Act)，該法案將空氣污染治理納入到聯(lián)邦公共衛(wèi)生服務(wù)部的管轄之下，將其作為提供公共健康的核心任務(wù)之一。該法案對(duì)聯(lián)邦政府劃撥的經(jīng)費(fèi)比1955年多了6倍。但仍沒有建立明確的政策執(zhí)行部門與機(jī)構(gòu)。1965年，《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法案》批準(zhǔn)了機(jī)動(dòng)車排放的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)；1967年的《空氣質(zhì)量法》(The Air Quality Act)明確了全國空氣污染控制的政策目標(biāo)；1970年的《清潔空氣法》經(jīng)過一番修正，規(guī)定了“國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS)，州實(shí)際計(jì)劃、新能源執(zhí)行計(jì)劃、有毒空氣污染物的國家排放標(biāo)準(zhǔn)，致力于建立涵蓋全國的空氣質(zhì)量框架標(biāo)準(zhǔn)[4]。通過一系列的政策法令，聯(lián)邦政府開始在空氣污染控制中擔(dān)任主導(dǎo)角色，給后面制定環(huán)境政策指明了方向[5]。

自1970年開始，美國環(huán)境治理制度發(fā)生了重要變化，大量聯(lián)邦環(huán)境法律法規(guī)出臺(tái)并逐漸上升為國家戰(zhàn)略和長期規(guī)劃，美國的環(huán)境立法進(jìn)入了一個(gè)新的階段。1970年7月1日頒布的《國家環(huán)境政策法》(National Environmental Policy Act, NEPA)是美國第一部將環(huán)境保護(hù)列為基本環(huán)境政策的綜合性立法，至此環(huán)境保護(hù)成為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域。1970年美國頒布并實(shí)施了《清潔空氣法》，這是一部在控制大氣污染物排放方面具有里程碑意義的聯(lián)邦綜合法律，規(guī)定了統(tǒng)一的空氣質(zhì)量最低標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染排放控制相結(jié)合的污染治理策略體系[6]。該法案授權(quán)美國環(huán)境保護(hù)局(EPA)通過建立聯(lián)邦空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)空氣污染的排放物進(jìn)行監(jiān)測(cè)和研究，以保護(hù)公共健康和公共福利，該法案還發(fā)布了國家一級(jí)和二級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)*一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是為了保護(hù)公眾健康，包括保護(hù)哮喘病、兒童和老人等敏感人群的健康；二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是為了保護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，包括對(duì)能見度一級(jí)動(dòng)物、作物、植被和建筑物的保護(hù)。，以及提出設(shè)定基準(zhǔn)空氣污染物*基準(zhǔn)空氣污染物是指普遍存在于環(huán)境空氣中，對(duì)公眾健康和公共社會(huì)物質(zhì)有害，且在大尺度區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)公眾和生態(tài)系統(tǒng)的影響比有害空氣污染物大的環(huán)境空氣污染物。起初的基準(zhǔn)環(huán)境污染物共6種，主要包括一氧化碳、二氧化氮、總懸浮顆粒物、光化學(xué)氧化劑(以臭氧計(jì))、碳?xì)浠衔铩⒍趸?，后來增加了鉛，取消了碳?xì)浠衔?。。在該階段，美國環(huán)境保護(hù)局主要從污染源方面通過汽車尾氣、發(fā)電廠以及重工業(yè)廢氣排放的控制來改善空氣質(zhì)量[5]。

1977年頒布的《清潔空氣法》修正案沿用了“國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，并給各州更寬松、符合實(shí)際的時(shí)間來全面執(zhí)行修正案中制定的標(biāo)準(zhǔn)，還設(shè)定了“新源控制原則”，通過提前設(shè)立明確的標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)格的事前審批程序，對(duì)新出現(xiàn)的空氣污染源和污染企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、審批和管理。1990年《清潔空氣法》第二次修正議案把酸雨、有毒氣體、城市空氣污染三個(gè)新的內(nèi)容納入到法案中，嘗試引入市場(chǎng)機(jī)制管理策略，采取市場(chǎng)和行政相結(jié)合的制度框架，設(shè)立酸雨項(xiàng)目，實(shí)施排污權(quán)交易，發(fā)放二氧化硫排放許可證。修正案第五款規(guī)定固定排放污染源必須獲得美國環(huán)境保護(hù)局和地方政府批準(zhǔn)的運(yùn)行許可證，在排污許可證實(shí)施過程中，聯(lián)邦政府保留嚴(yán)格的監(jiān)管和管理權(quán)，各州需按美國環(huán)境保護(hù)局審定的州執(zhí)行計(jì)劃相關(guān)規(guī)定發(fā)放許可證[4]。近些年，隨著近地面O3和細(xì)顆粒物污染問題逐步嚴(yán)重，2005年美國環(huán)保局頒布《清潔空氣州際法規(guī)》(Clean Air Interstate Rule, CAIR)，該法案旨在控制二氧化硫和氮氧化物，以促使各州的近地面O3和細(xì)顆粒物達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[7]。1971年至今，美國多次對(duì)環(huán)境“空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行修訂，空氣質(zhì)量得到了明顯的改善。在最新版的《清潔空氣法》中，新增了一項(xiàng)“好鄰居條款”(Good Neighbor Provision)，該條款要求美國的各州要保證本州不能污染到鄰州的大氣環(huán)境。2011年，聯(lián)邦環(huán)保局制定并實(shí)施了《州際空氣污染規(guī)則》(CSAPR)，以進(jìn)一步落實(shí)“好鄰居條款”中涉及的州際空氣污染控制計(jì)劃。《州際空氣污染規(guī)則》主要規(guī)定了28個(gè)處于上風(fēng)口的州在降低二氧化硫和氮氧化物排放方面的義務(wù)，明顯增加了上風(fēng)口州的義務(wù)，因此，該規(guī)定遭遇到強(qiáng)烈的抵抗[8]。

二、 美國環(huán)境稅費(fèi)制度

美國在大氣污染治理方面經(jīng)過幾十年的實(shí)踐，已經(jīng)形成以市場(chǎng)行為和經(jīng)濟(jì)手段為基礎(chǔ)，通過市場(chǎng)和政府的合力達(dá)到控制污染、改善環(huán)境的目標(biāo)。其中以環(huán)境稅費(fèi)制度為代表，環(huán)境稅費(fèi)制度是美國控制大氣污染實(shí)施的有效經(jīng)濟(jì)手段，從20世紀(jì)70年代針對(duì)個(gè)別污染物征收環(huán)境稅開始，逐步演進(jìn)到如今完備的環(huán)境稅費(fèi)制度體系[9]。

美國以環(huán)保為目的的稅費(fèi)出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，在經(jīng)歷了此前頻發(fā)的大氣污染事件后，社會(huì)公眾要求政府有效介入大氣環(huán)境公共治理的呼聲愈加強(qiáng)烈。隨著20世紀(jì)70年代初聯(lián)邦環(huán)保局的組建與運(yùn)營，美國首項(xiàng)以控制環(huán)境污染為目的的環(huán)境稅出臺(tái)，即1971年國會(huì)提出的關(guān)于對(duì)硫化物排放征稅議案，并于1972年正式開征二氧化硫稅。二氧化硫排放稅的正式開征成為美國環(huán)境稅收出現(xiàn)的標(biāo)志，以及在大氣污染防治的經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用上的關(guān)鍵探索。此后，美國繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)引致大氣污染的化石燃料消費(fèi)的征稅范圍，如1977年開征的煤消費(fèi)稅和1979年開征的非商業(yè)性航空燃料稅，以及對(duì)航空客貨運(yùn)分別征收國際飛行稅和國內(nèi)空中貨運(yùn)稅。20世紀(jì)70年代美國的環(huán)境稅費(fèi)制度的特點(diǎn)表現(xiàn)為，直接針對(duì)環(huán)境排放污染，以化石燃料為主要的征稅對(duì)象，旨在通過提高污染排放成本，促使生產(chǎn)排放者對(duì)大氣污染物進(jìn)行自主處理或者向更清潔的生產(chǎn)方式換代升級(jí)[10]。

20世紀(jì)80年代，美國開始全面發(fā)展環(huán)境稅費(fèi)制度。在該階段，美國的環(huán)境稅費(fèi)制度形成環(huán)境稅收、環(huán)境收費(fèi)與環(huán)境治理基金共同作用的框架。其中，根據(jù)《超級(jí)基金修正案》產(chǎn)生的超級(jí)基金項(xiàng)目尤為引人注目。超級(jí)基金通過各個(gè)領(lǐng)域的稅收與收費(fèi)進(jìn)行籌資，對(duì)大氣污染源的有效治理起到了重要的作用。相較于環(huán)境稅收和環(huán)境收費(fèi)，超級(jí)基金具有收入來源范圍廣，資金使用專門化以及納入政府預(yù)算管理的特點(diǎn)。它的出現(xiàn)整合了環(huán)境稅和環(huán)境污染收費(fèi)兩種模式，充分體現(xiàn)了美國環(huán)境稅費(fèi)制度實(shí)用、高效的目標(biāo)傾向，是其環(huán)境稅費(fèi)實(shí)踐邁向成熟的重要標(biāo)志。這一時(shí)期美國環(huán)境稅費(fèi)制度的最顯著特點(diǎn)是稅、費(fèi)手段的綜合運(yùn)用，專項(xiàng)基金運(yùn)作模式開始應(yīng)用于環(huán)境治理。同時(shí)，相關(guān)稅種的目的性更加明確，調(diào)控力度也得到了加強(qiáng)，“事前引導(dǎo)與事后治理”一體的環(huán)境稅費(fèi)體系基本成型[5]。

20世紀(jì)90年代開始，美國的環(huán)境稅費(fèi)制度開始深化。在可持續(xù)發(fā)展浪潮的席卷下，美國環(huán)境公共治理向縱深化發(fā)展。環(huán)境稅費(fèi)不但肩負(fù)著為環(huán)境治理籌集公共資金的責(zé)任，也愈加突出稅收調(diào)控對(duì)社會(huì)成員環(huán)境行為的引導(dǎo)和約束功能。一方面，聯(lián)邦和各州減征、停征甚至廢止了一部分不再重要或者由其他手段作為替代的稅種或收費(fèi)。同時(shí)，對(duì)影響重大的稅種采取擴(kuò)大征稅的范圍、提高稅率等措施；另一方面，稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)功能逐漸凸顯。在20世紀(jì)70年代末美國的《能源稅收法》就已對(duì)清潔能源的使用規(guī)定了減免、抵扣等稅收優(yōu)惠，20世紀(jì)80年代允許企業(yè)綜合利用資源的部分開支減免所得稅，對(duì)聯(lián)邦和州政府發(fā)行的環(huán)境治理專項(xiàng)債券利息免稅。到了90年代，環(huán)境稅費(fèi)優(yōu)惠的范圍和力度繼續(xù)加大。此外，還對(duì)一些公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)以補(bǔ)助金等方式提供稅費(fèi)返還優(yōu)惠[5]。20世紀(jì)90年代以后，隨著各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法案的出臺(tái)或修訂，美國環(huán)境稅費(fèi)制度也在不斷地完善、優(yōu)化。在聯(lián)邦層次的《國內(nèi)收入法典》中占據(jù)了一整個(gè)章節(jié)的內(nèi)容，各州本級(jí)的稅法體系中也不斷加入、完善了環(huán)境稅費(fèi)的相關(guān)條款，將稅費(fèi)征納、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)助支持等內(nèi)容融入環(huán)境稅費(fèi)及其管理制度當(dāng)中，并向著國家環(huán)境公共治理的戰(zhàn)略方向繼續(xù)深化[5]。

三、 美國區(qū)域聯(lián)控管理模式

美國地方政府治理的理念從過去強(qiáng)調(diào)權(quán)威向強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作轉(zhuǎn)變。美國的州和地方政府圍繞公共治理的政策議題，鼓勵(lì)跨越行政區(qū)界建立府際伙伴關(guān)系，通過整合各地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，提高公共事務(wù)的治理效率。地方政府間往往圍繞跨地區(qū)性公共物品和公共服務(wù)的供給而形成合作網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，各州和地方政府間通過簽訂府際協(xié)議來協(xié)調(diào)府際合作中的矛盾，府際協(xié)議既有法律協(xié)定，也有行政公約。

在大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面，美國的跨域大氣治理不僅體現(xiàn)在地方政府間的聯(lián)動(dòng)管理，還體現(xiàn)在和墨西哥、地處北美的加拿大一起建立跨越國界的大氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以共同處理區(qū)域性的大氣污染問題。1970年，美國國會(huì)成立了聯(lián)邦環(huán)保局，下設(shè)了空氣與輻射辦公室(Office of Air and Relation, OAR)在內(nèi)的12個(gè)部門，此后又在全美成立了波士頓、紐約、費(fèi)城、亞特蘭大等10個(gè)大的地理區(qū)域管理辦公室，各區(qū)域辦公室與聯(lián)邦環(huán)保局保持了密切的聯(lián)系。《清潔空氣法》第1條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局局長應(yīng)鼓勵(lì)州和地方各級(jí)政府關(guān)于空氣污染治理的合作行動(dòng)；積極鼓勵(lì)制定改進(jìn)型的、可實(shí)行的、并且因地制宜的環(huán)保法規(guī)；對(duì)州和當(dāng)?shù)仃P(guān)于預(yù)防和控制空氣污染的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一；積極鼓勵(lì)州與州之間關(guān)于防止和控制空氣污染達(dá)成的共識(shí)與合同?！盵11]美國的《清潔空氣法》為跨域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控提供了有效的法律保障，以立法的形式推動(dòng)了地方政府間的合作，并很好地解決了地方政府間在空氣污染治理立法上的矛盾。《清潔空氣法》強(qiáng)調(diào)了各聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)之間的治理合作，鼓勵(lì)各環(huán)保部門相互合作使得聯(lián)邦政府的設(shè)備與資源可以用來支持聯(lián)邦大氣污染治理[12]。環(huán)保局下屬的區(qū)域辦公室在區(qū)域的劃分上，根據(jù)各州州界，與行政區(qū)域和普遍接受的地理區(qū)域相同。在治理大氣污染問題上，環(huán)保局在美國設(shè)了247個(gè)州內(nèi)控制區(qū)與263個(gè)州際控制區(qū)，各州須負(fù)責(zé)自己轄區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量。區(qū)域辦公室與聯(lián)邦總局保持密切合作，國家層面負(fù)責(zé)制定整體的政策綱領(lǐng)，地方層面嘗試各州合作并把經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反映于國家政策之中。另外，區(qū)域辦公室也打造了一批環(huán)境管理的專業(yè)人才與領(lǐng)軍人才，提高了聯(lián)邦環(huán)保局環(huán)境方面的處理能力。在組織建構(gòu)基礎(chǔ)上，美國形成了有效的大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理模式，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面的內(nèi)容，分別是聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室的管理、特定大氣污染問題的區(qū)域管理和州政府發(fā)起的區(qū)域性行動(dòng)(見下表1)[13]。

四、 結(jié)論與啟示

縱觀美國的大氣污染治理實(shí)踐，美國環(huán)保局的成立和《清潔空氣法》的頒布是美國大氣環(huán)境治理進(jìn)程中的兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此后，美國綜合運(yùn)用多種環(huán)境政策工具，建立起“聯(lián)邦政府主導(dǎo)、州與地方政府協(xié)作、理論研究與公共決策積極互動(dòng)、政府規(guī)制與市場(chǎng)工具緊密配合”的管理制度體系，這種制度安排取得了優(yōu)異的大氣污染治理績效，堪稱西方世界的典范。

(一)系統(tǒng)立法是大氣污染治理的有效保障

立法是發(fā)達(dá)國家進(jìn)行大氣污染防治的行動(dòng)基礎(chǔ)，法治化是這些國家協(xié)調(diào)地方政府合作的顯著特點(diǎn)。美國在大氣污染治理的立法方面特別注重立法的系統(tǒng)性和連貫性，通過整體立法避免環(huán)境立法的碎片化問題。美國在大氣污染方面的立法不止關(guān)注于大氣環(huán)境本身，而是將大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境等進(jìn)行綜合控制，而且綜合配套環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境審計(jì)以及污染物排放等方面的法律制度。同時(shí)，通過立法來保障地區(qū)間的大氣污染合作治理的開展。在府際合作過程中通過制定區(qū)域性合作的法律法規(guī)來保證區(qū)域政策的連貫性和延續(xù)性，這也是西方發(fā)達(dá)國家成熟的做法。反觀我國的大氣污染治理的相關(guān)法律，我國的《大氣污染防治法》不僅缺乏實(shí)施的操作性，也缺乏相關(guān)法律的配套，特別是在區(qū)域合作治理方面的法律法規(guī)。

表1 美國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式

聯(lián)邦環(huán)保局區(qū)域辦公室管理針對(duì)某一大氣污染問題的區(qū)域管理州政府發(fā)起的區(qū)域性行動(dòng)區(qū)域劃定依各州州界劃分,與行政區(qū)域和廣泛認(rèn)可的地理區(qū)域相同由環(huán)保局認(rèn)定并與相關(guān)地方政府磋商后確定大氣質(zhì)量控制區(qū)依各州州界劃分,與行政區(qū)域和廣泛認(rèn)可的地理區(qū)域相同執(zhí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)邦環(huán)保局的區(qū)域辦公室國會(huì)授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)立的區(qū)域委員會(huì)州政府自發(fā)設(shè)立的區(qū)域合作協(xié)會(huì)或區(qū)域計(jì)劃組織機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成聯(lián)邦環(huán)保局人員1.聯(lián)邦環(huán)保局人員地方政府代表其他利益相關(guān)方1.地方政府代表其他利益相關(guān)方機(jī)構(gòu)主要職能1.指導(dǎo)對(duì)地方政府的行動(dòng)2.監(jiān)督地方政府的大氣管理措施3.收集和分析數(shù)據(jù)和信息4.在區(qū)域一級(jí)管理和推動(dòng)聯(lián)邦大氣管理措施和政策5.優(yōu)先給聯(lián)邦政府對(duì)州、地方與區(qū)域的投資排序6.成為聯(lián)邦政府投放給州、地方和區(qū)域資金的通道7.額外提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)給政府官員1.制定區(qū)域大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃2.監(jiān)督區(qū)域大氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施3.開展區(qū)域污染防治能力建設(shè),提供技術(shù)和政策協(xié)助4.提供并開展培訓(xùn)1.加強(qiáng)州之間的交流2.進(jìn)行區(qū)域大氣環(huán)境問題模擬3.對(duì)區(qū)域問題管理進(jìn)行評(píng)估并向區(qū)域辦公室提供建議4.提供并開展培訓(xùn)合作機(jī)制1.縱向機(jī)構(gòu)的主體管理2.基于科研機(jī)構(gòu)科學(xué)認(rèn)知的決策3.依靠行政命令實(shí)現(xiàn)合作4.信息公開并接受公眾監(jiān)督1.縱向機(jī)構(gòu)的主體管理2.基于科研機(jī)構(gòu)科學(xué)認(rèn)知的決策3.依靠行政命令實(shí)現(xiàn)合作4.信息公開并接受公眾監(jiān)督1.橫向機(jī)構(gòu)的主體協(xié)作2.關(guān)注區(qū)域大氣環(huán)境問題模擬和其他技術(shù)工作3.通過責(zé)任、利益協(xié)商實(shí)現(xiàn)合作案例10家環(huán)保局區(qū)域辦公室南加州海岸空氣質(zhì)量管理(SCAQMD)、臭氧污染區(qū)域管理(OTR)東北部各州協(xié)調(diào)大氣利用管理組織(NESCAUM)

資料來源：由寧淼等的《國內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析》整理而成。

(二)環(huán)境稅費(fèi)是大氣污染治理的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力

環(huán)境稅費(fèi)的實(shí)施是環(huán)境污染治理和環(huán)境保護(hù)的持續(xù)動(dòng)力。美國已建立起一套較為完善的聯(lián)邦和州兩級(jí)環(huán)境稅費(fèi)制度。美國的環(huán)境稅費(fèi)具有征稅目的明確、稅目設(shè)置廣泛、專款專用的特點(diǎn)。在實(shí)施上，美國的環(huán)境稅費(fèi)制度強(qiáng)調(diào)實(shí)際操作性以及環(huán)境保護(hù)的持續(xù)效果，并根據(jù)環(huán)境治理的階段性任務(wù)不斷調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，以保持制度的靈活性和活力。雖然我國也較早設(shè)置了相關(guān)的環(huán)境稅費(fèi)，但在實(shí)踐過程中存在處罰力度小，執(zhí)行難度大等問題，相比美國的環(huán)境稅費(fèi)體系還存在較大差距。近幾年，我國的大氣污染治理逐步重視稅費(fèi)作用，包括設(shè)置大氣污染治理專項(xiàng)基金、設(shè)置環(huán)保補(bǔ)償基金、加大污染處罰力度等。在今后，我國的環(huán)境稅費(fèi)制度應(yīng)以環(huán)境整體治理為目標(biāo)，形成系統(tǒng)性、實(shí)用性、權(quán)威性的環(huán)境稅費(fèi)制度。

(三)區(qū)域聯(lián)控是大氣污染治理的必然要求

大氣環(huán)境的流動(dòng)性和大氣污染的負(fù)外部性必然要求進(jìn)行區(qū)域聯(lián)控的大氣污染治理模式。當(dāng)前，我國的大氣污染治理模式依然屬于《大氣污染防治法》框架下的屬地治理，這種模式既未遵從大氣環(huán)境的自然規(guī)律，也會(huì)引發(fā)地方政府間的“搭便車”行為，進(jìn)而導(dǎo)致大氣環(huán)境的“公地悲劇”。在這方面，美國針對(duì)具體區(qū)域和具體的大氣污染治理目標(biāo)，從聯(lián)邦到地方分別組建了聯(lián)邦環(huán)境局、區(qū)域辦公室、區(qū)域委員會(huì)、州政府自發(fā)成立的區(qū)域計(jì)劃組織或區(qū)域合作協(xié)會(huì)等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，形成了“覆蓋區(qū)域，針對(duì)目標(biāo)”的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式。美國的大氣污染治理區(qū)域合作治理實(shí)踐，體現(xiàn)在依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理等方面的實(shí)際情況，形成整體且具有權(quán)威的協(xié)調(diào)組織，宏觀上可面對(duì)全國或全地區(qū)的整體環(huán)境防治，微觀上可針對(duì)某一具體的大氣污染問題。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Experience of Air Pollution Control in The United States: Environmental Law, Taxes and Cooperation

WU Xue-ping1, GAO Ming1, GUO Shi-hong2

(1.School of Economics and Administration, Fuzhou University, Fuzhou 350116,China;2. School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The practice of air pollution control in the United States is of great significance for that in China. This paper analyzes the experience of air pollution control in the United States from the aspects of legal institutions, environmental taxes and fees and inter jurisdictional cooperation, which also provide ideas for the regulation of air pollution in China. The set-up of United States Environment Protection Agency and the issue ofCleanAirActare two key events. After that, various environmental policy instruments were adopted by U.S. to form a mature pattern for air pollution control.

air pollution control; legal institutions; environmental taxes and fees; inter jurisdictional cooperation

2017-03-19

福建省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“福建省污水治理產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展預(yù)測(cè)與升級(jí)對(duì)策研究”(2017R010062)；福建省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大委托項(xiàng)目“中國生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展新動(dòng)能研究”(2017TWZ007)。

吳雪萍,女,福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生；高明,男,福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師；郭施宏,男,清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

D971.2； D922.68

A

1008-2603(2017)03-0001-06