基于時(shí)空錐理論的“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”機(jī)理研究

張葉笑，馮廣京

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

基于時(shí)空錐理論的“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”機(jī)理研究

張葉笑1，馮廣京2

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

研究目的：研究分析“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”的機(jī)理，彌補(bǔ)系統(tǒng)剖析“規(guī)劃沖突”根源的空白，提出“多規(guī)合一”的建議。研究方法：借助時(shí)空錐理論，通過研究規(guī)劃的機(jī)理，分析“多規(guī)沖突”的根源。研究結(jié)果：（1）規(guī)劃及其認(rèn)知域是時(shí)間的函數(shù)，對(duì)未來的導(dǎo)向性是其最重要的特征；人們對(duì)規(guī)劃存在認(rèn)知的局限性，導(dǎo)致規(guī)劃具有先驗(yàn)性和矛盾性。（2）規(guī)劃存在時(shí)空縱向上的沖突、橫向上的沖突和復(fù)合性的沖突。（3）土地利用規(guī)劃的剛性是其本質(zhì)特征。研究結(jié)論：（1）規(guī)劃及其研制的機(jī)理，是人們基于當(dāng)前（“t”時(shí)）確定性的認(rèn)知，對(duì)未來（“t + 1”時(shí)）不確定性發(fā)展的預(yù)期，制定從當(dāng)前到未來較合理的引導(dǎo)人們開展有利于自身可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)的計(jì)劃和安排。這使規(guī)劃產(chǎn)生了一個(gè)悖論，即用“t”時(shí)確定性的認(rèn)知，先驗(yàn)性地規(guī)劃“t + 1”時(shí)不確定的未來的變化。（2）“多規(guī)沖突”的產(chǎn)生存在三種機(jī)理，縱向沖突是由研制規(guī)劃時(shí)人們僅擁有不完全的知識(shí)而引起的；橫向沖突是由各個(gè)規(guī)劃主體都將自身系統(tǒng)的優(yōu)化目標(biāo)作為同一時(shí)空中制定各自規(guī)劃的目標(biāo)而引起的；復(fù)合沖突是由上一層級(jí)規(guī)劃通過縱向傳導(dǎo)而引起的。解決“規(guī)劃沖突”并實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的方向是，應(yīng)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體的可持續(xù)發(fā)展作為各個(gè)規(guī)劃的共同目標(biāo)，轉(zhuǎn)變規(guī)劃研制戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想。（3）平衡土地利用規(guī)劃的剛性和彈性，一是應(yīng)將土地利用規(guī)劃研制的戰(zhàn)略導(dǎo)向與現(xiàn)階段及今后較長時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合，加快土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略導(dǎo)向由注重“面積”、“數(shù)量”約束型向注重“利用強(qiáng)度”和“利用方式”約束型的轉(zhuǎn)變；二是增加中期（5年）土地利用規(guī)劃，實(shí)施土地利用規(guī)劃的滾動(dòng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地利用短期規(guī)劃和長期規(guī)劃的銜接。

土地規(guī)劃；時(shí)空錐；規(guī)劃機(jī)理；多規(guī)沖突；多規(guī)合一

1 引言

中國土地科學(xué)學(xué)術(shù)界有關(guān)“多規(guī)沖突”與“多規(guī)合一”的討論，主要始于2009年前后開展土地利用總體規(guī)劃與主體功能區(qū)等規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接[1]，繼2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2015）》相關(guān)政策文件的出臺(tái)，“多規(guī)沖突”與“多規(guī)合一”的討論一度成為土地科學(xué)理論界研究的熱點(diǎn)[2]。直到2017年1月3日，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》[3]（下稱《規(guī)劃綱要》），才明確了“多規(guī)合一”的原則：“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，編制國家級(jí)、省級(jí)國土規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃相協(xié)調(diào)，推動(dòng)市縣層面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等‘多規(guī)合一’。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃、制定相關(guān)政策，在國土開發(fā)、保護(hù)和整治等方面，應(yīng)與國土規(guī)劃相銜接?！庇缮鲜鲆?guī)定可以看出，《規(guī)劃綱要》提出了兩個(gè)“多規(guī)合一”的原則：（1）從國家層面上，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)（相當(dāng)于“1”），編制國家和省級(jí)國土規(guī)劃應(yīng)與城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃相協(xié)調(diào)（相當(dāng)于“X”），從而推動(dòng)市縣層面的“多規(guī)合一”；（2）從各地區(qū)、各部門、各行業(yè)層面上，編制相關(guān)規(guī)劃、制定相關(guān)政策，在國土開發(fā)、保護(hù)和整治等方面（相當(dāng)于“X”），應(yīng)與國土規(guī)劃相銜接（相當(dāng)于“1”）。由上述規(guī)定引申出兩個(gè)應(yīng)當(dāng)注意的問題：第一，需要區(qū)別不同層面上的“多規(guī)合一”；第二，需要進(jìn)一步研究探討不同層面上相關(guān)“規(guī)劃合一”的方法。很顯然，這兩個(gè)問題都和“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”的機(jī)理研究緊密相關(guān)。學(xué)術(shù)界實(shí)際上2009年就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“多規(guī)合一”的“技術(shù)理性不是‘兩規(guī)’協(xié)調(diào)的根本出路”[4]，因?yàn)椤巴恋刭Y源的配置的本質(zhì)是權(quán)利的分割、分配和交易。因此，這種權(quán)益的變化運(yùn)用技術(shù)性的手段是無法得到解決的”[5]。但是迄今，“對(duì)于規(guī)劃沖突的根源的論述主要集中在技術(shù)方法的不足和制度本身的缺陷兩個(gè)方面，……關(guān)于規(guī)劃沖突的根源的系統(tǒng)性剖析還較為缺乏?！盵6]究其原因，主要就在于缺乏對(duì)“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”本質(zhì)認(rèn)知的認(rèn)識(shí)論和方法論。

為此，筆者基于時(shí)空錐理論[7]，嘗試彌補(bǔ)這一研究空白。

2 “多規(guī)合一”的實(shí)踐探索和理論研究進(jìn)展

在實(shí)踐探索方面，近年來國家發(fā)改委、國土資源部、住建部、環(huán)保部等多部門開展了“多規(guī)合一”典型試點(diǎn)工作，上海、武漢、廈門、廣州等多個(gè)城市在“多規(guī)合一”的技術(shù)方法、制度構(gòu)架等方面展開了積極探索。從各地的實(shí)踐來看，可大致分為三種類型：一是體制創(chuàng)新型，通過規(guī)劃和土地部門的合并，推動(dòng) “兩規(guī)”的同步編制與協(xié)調(diào)。如2008年和2009年上海市規(guī)劃和國土資源局、深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)的相繼成立，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的探索更加深入。二是規(guī)劃協(xié)同型，即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的“三規(guī)協(xié)調(diào)”。如廣州市的“三規(guī)合一”并不是編制一個(gè)規(guī)劃，而是完成一個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)工作。三是綜合統(tǒng)領(lǐng)型，即通過編制一個(gè)綜合規(guī)劃來明確城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌城市空間，重構(gòu)空間規(guī)劃體系，如廈門市進(jìn)行從“多規(guī)合一”轉(zhuǎn)向空間綜合規(guī)劃的編制創(chuàng)新[9]。

在理論研究方面,有關(guān)“多規(guī)沖突”的機(jī)理研究非常貧乏[6]，而近10年來有關(guān)“多規(guī)合一”問題的研究也主要“集中在條塊分割的政府部門博弈”[10]等技術(shù)層面上，但是學(xué)術(shù)界實(shí)際上很早就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，“從技術(shù)層面入手探討”最多為規(guī)劃“協(xié)調(diào)清除了技術(shù)上的障礙，自始至終沒有跳出‘技術(shù)理性’或‘工具理性’的窠臼”[4]，無法從根本上解決“多規(guī)沖突”的問題。

3 時(shí)空錐理論視角下的規(guī)劃機(jī)理研究

時(shí)空錐理論是馮廣京于2014—2017年研究提出的[7，11]。其基本原理是，任何一種事物都存在于一個(gè)時(shí)空系統(tǒng)之中，具有其相對(duì)應(yīng)的時(shí)空位置，并沿著時(shí)間箭頭的方向而變化。人們對(duì)其發(fā)生、存在和發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知域，存在著漸進(jìn)性和增長性，從而使人們對(duì)其認(rèn)知域在時(shí)空系統(tǒng)中形成了一個(gè)敞口與時(shí)間箭頭方向相一致的時(shí)空錐，反映了這一事物發(fā)生和發(fā)展及其人們對(duì)其發(fā)生和發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知過程。其主要內(nèi)容可以概括為：（1）人們對(duì)任何一種事物的發(fā)生、存在和發(fā)展的認(rèn)知，都存在著漸進(jìn)性和增長性；（2）時(shí)空錐始終存在著“不可見區(qū)”、“不可預(yù)見區(qū)”和“半可見區(qū)”；（3）時(shí)空錐始終存在著時(shí)間箭頭方向上的增長性，導(dǎo)致“不可見區(qū)”逐漸進(jìn)入時(shí)空錐、“半可見區(qū)”逐漸得到完全認(rèn)知、“不可預(yù)見區(qū)”成為“可見區(qū)”；（4）在時(shí)空錐的增長中，人們始終不能確定性地指出任意事物在未來確定時(shí)點(diǎn)上的準(zhǔn)確變化。這一理論為研究分析“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”提供了一種新的認(rèn)識(shí)論和方法論。

3.1 規(guī)劃及其認(rèn)知域是一個(gè)時(shí)間函數(shù)

圖1 不同時(shí)點(diǎn)規(guī)劃認(rèn)知域Fig.1 The cognitive domains of p lanning at different time

圖1反映了在特定時(shí)間點(diǎn)上的規(guī)劃及其認(rèn)知域。圖1（a）中體積較小的圓柱體代表“t”時(shí)的規(guī)劃及其人們對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知域。隨著時(shí)空系統(tǒng)中時(shí)間箭頭的增長，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件不斷發(fā)生變化，科學(xué)技術(shù)水平不斷提高，人們對(duì)規(guī)劃的要求和對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知能力不斷增強(qiáng)，引致規(guī)劃及其認(rèn)知域不斷擴(kuò)大，從而在“t + 1”時(shí)的規(guī)劃及其認(rèn)知域擴(kuò)展成體積較大的圓柱體。隨著時(shí)間箭頭的增長，將會(huì)逐步形成持續(xù)擴(kuò)大的“t + 2”、“t + 3”…“t + n”的規(guī)劃及其認(rèn)知域，并在時(shí)空中形成一個(gè)敞口向上持續(xù)擴(kuò)大的近似圓錐體，形成一個(gè)有關(guān)規(guī)劃的時(shí)空錐（圖1（b））。

3.2 規(guī)劃最重要的特征是其未來導(dǎo)向性

規(guī)劃最重要的特征是其未來導(dǎo)向性，它既是對(duì)未來行動(dòng)結(jié)果（目標(biāo)）的預(yù)測(cè)，也是對(duì)實(shí)現(xiàn)這種結(jié)果的行動(dòng)的安排，并且是在行動(dòng)過程中不斷地趨近于未來預(yù)期的目標(biāo)[12]。從這種意義上說，規(guī)劃的本質(zhì)是人們基于當(dāng)前（“t”時(shí)）確定性的“最科學(xué)”的認(rèn)知而對(duì)未來（“t + 1”時(shí)）不確定性發(fā)展的“最理想”的預(yù)期，制定從當(dāng)前到未來較合理地引導(dǎo)人們開展有利于自身可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)的計(jì)劃和安排。

基于時(shí)空錐理論，規(guī)劃的未來導(dǎo)向性意味著三個(gè)方面的內(nèi)容，首先，任何規(guī)劃都是以未來為目標(biāo)趨向的，總是針對(duì)未來的某個(gè)時(shí)段，因此規(guī)劃是針對(duì)未來行動(dòng)的。其次，規(guī)劃的內(nèi)容和過程始終是為未來指明方向的，引導(dǎo)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃所確定的某些目標(biāo)。因此，規(guī)劃不是為了適應(yīng)當(dāng)前或過去的環(huán)境，而是對(duì)未來進(jìn)行合理的超前調(diào)配和安排。第三，規(guī)劃是人們?cè)谄溲兄茣r(shí)點(diǎn)上對(duì)于未來的人及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展較為科學(xué)與合理的計(jì)劃和安排，是引導(dǎo)人們?cè)谝?guī)劃期開展有利于人類自身可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)的綱領(lǐng)和指南。因此，規(guī)劃對(duì)于未來發(fā)展具有較大的計(jì)劃和安排的剛性。

由于規(guī)劃具有的未來導(dǎo)向性，當(dāng)在“t”時(shí)對(duì)“t + 1”時(shí)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)， “t”時(shí)的規(guī)劃不能停留在對(duì)過去和現(xiàn)在的認(rèn)知基礎(chǔ)上，而必須站在“t”時(shí)卻要努力用對(duì)未來“t + 1”時(shí)目標(biāo)的“認(rèn)知基礎(chǔ)”上，來計(jì)劃和安排從“t”到“t + 1”時(shí)的行動(dòng)。這使得規(guī)劃的本身就存在一種悖論[13]。即，用“t”時(shí)確定性的認(rèn)知，先驗(yàn)性地規(guī)劃“t + 1”時(shí)不確定的未來的變化。因此，規(guī)劃的認(rèn)識(shí)論和方法論與多數(shù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有著較大的差異性[14]。

3.3 規(guī)劃中的“不可見區(qū)”、“不可預(yù)見區(qū)”和“半可見區(qū)”

圖2表達(dá)了在“t”時(shí)對(duì)“t + 1”時(shí)規(guī)劃的含義，即人們?cè)凇皌” 時(shí)計(jì)劃做“t + 1”時(shí)的規(guī)劃，相對(duì)于“t”時(shí)的規(guī)劃認(rèn)知“可見區(qū)”At，則會(huì)產(chǎn)生一個(gè)“不可預(yù)見區(qū)”At+1。為了清楚梳理“可見區(qū)”At和“不可見區(qū)”At+1的關(guān)系，筆者在

圖2 時(shí)間點(diǎn)t時(shí)的規(guī)劃認(rèn)知域和不可預(yù)見區(qū)Fig.2 The cognitive domain and unpredictable area of p lanning at the point in time t

圖3 時(shí)間點(diǎn)t + 1 時(shí)的規(guī)劃時(shí)空錐Fig.3 The spatiotem poral cone of p lanning at the point in time t + 1

圖2中建立一個(gè)“t + 1”時(shí)的時(shí)空錐，形成圖3。

規(guī)劃是在“t”時(shí)對(duì)“t + 1”時(shí)的發(fā)展進(jìn)行超前性的調(diào)配與安排，并根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然歷史特征在時(shí)空上合理分配資源和合理組織土地等的利用。在實(shí)際的規(guī)劃實(shí)踐中，未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)和水平是依據(jù)過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)，并視之處于不變狀態(tài)加以預(yù)測(cè)獲得的[12]。因此，在“t”時(shí)遵循一定的方法和手段，依據(jù)事物發(fā)展的客觀規(guī)律和整體發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)“t + 1”時(shí)的狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，從而選擇能夠?qū)崿F(xiàn)未來目標(biāo)并在今后一段時(shí)間里能為社會(huì)接受的行動(dòng)方案。如圖4所示，規(guī)劃基期“t”時(shí)的“可見區(qū)”為At，在“t”時(shí)做“t + 1”時(shí)的規(guī)劃即是對(duì)于“不可預(yù)見區(qū)”At+1進(jìn)行規(guī)劃，受科學(xué)認(rèn)知的局限、規(guī)劃技術(shù)手段的限制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的影響，“t”時(shí)對(duì)“t + 1”規(guī)劃認(rèn)知域時(shí)空錐的外部，存在著有待認(rèn)知的“不可見區(qū)”ΔAt；在時(shí)空錐內(nèi)部的可見區(qū)中，也始終存在尚難以完全認(rèn)知的“半可見區(qū)”。

在“t”時(shí)，特定認(rèn)知主體對(duì)于改造利用自然的認(rèn)識(shí)能力和認(rèn)識(shí)范圍相對(duì)于“t + 1”時(shí)較為有限，表現(xiàn)在時(shí)空中即認(rèn)知域范圍小于“t + 1”時(shí)的認(rèn)知域。隨著時(shí)間維度的增長，一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境發(fā)生變化影響規(guī)劃實(shí)施的效果，另一方面認(rèn)知主體有關(guān)規(guī)劃認(rèn)知的能力也在增強(qiáng)，認(rèn)知范圍逐步擴(kuò)大，在時(shí)空內(nèi)的規(guī)劃認(rèn)知域也出現(xiàn)新的擴(kuò)張。這樣，在“t”時(shí)無法認(rèn)知的“不可見區(qū)”、“不可預(yù)見區(qū)”和“半可見區(qū)”逐漸變?yōu)榭梢妳^(qū)。由此可見，規(guī)劃的先驗(yàn)性主要來自于時(shí)空錐理論中的“不可見區(qū)”、“不可預(yù)見區(qū)”和“半可見區(qū)”。

圖4 時(shí)間點(diǎn)t時(shí)規(guī)劃時(shí)空錐分析Fig.4 Analysis of the spatiotem poral cone at time t

圖5 來自縱向的規(guī)劃沖突Fig.5 The vertical conf ict of p lanning

4 時(shí)空錐視角下的規(guī)劃沖突機(jī)理

4.1 來自時(shí)空縱向上的規(guī)劃沖突

由前述討論可知，規(guī)劃的本質(zhì)是在時(shí)空的方向上，在權(quán)屬清晰的前提下，對(duì)確定空間內(nèi)人及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)的超前計(jì)劃和安排，這一特征既在相當(dāng)大的程度上，保證了人及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，又在一定程度上表現(xiàn)出了規(guī)劃在時(shí)空方向上與實(shí)際發(fā)展的矛盾性。

由圖5可以看出，在“t”時(shí)對(duì)“t + 1”時(shí)研制規(guī)劃時(shí)，將以“可見區(qū)”At的認(rèn)知域預(yù)測(cè)“t + 1”點(diǎn)的“不可預(yù)見區(qū)”At+1，而“不可預(yù)見區(qū)”At+1= At+ΔAt+1。由于時(shí)間箭頭的原因，一方面人們既無法“知道”未來的ΔAt+1大小，另一方面人們又無法“預(yù)知”時(shí)空中由于各種因素變化導(dǎo)致的ΔAt+1的變化，因此人們?cè)趖時(shí)只能以其當(dāng)前的預(yù)測(cè)值ΔAt來代替ΔAt+1，即Δ= ΔAt，結(jié)果導(dǎo)致也只能以代替At+1，即= At+Δ= At+ΔAt。但是實(shí)際上，ΔAt+1=Δ+ ε =ΔAt+ ε，因此，At+1= At+ΔAt+1= At+Δ+ ε = At+ΔAt+ ε，所以At+1=+ ε[7]。這就使人們一方面在時(shí)間點(diǎn)“t”上，由于對(duì)時(shí)間點(diǎn)“t + 1”的發(fā)展存在部分的認(rèn)知盲區(qū)，很難準(zhǔn)確研制與“t + 1”點(diǎn)實(shí)際完全吻合的規(guī)劃；另一方面，人們?cè)凇皌”時(shí)對(duì)“t + 1”時(shí)的認(rèn)知盲區(qū)在“t + 1”到來時(shí)逐漸變成了可見區(qū)，這種轉(zhuǎn)變就會(huì)導(dǎo)致看到“t”時(shí)的規(guī)劃部分偏離“t + 1”時(shí)的現(xiàn)實(shí)，從而表現(xiàn)出同一規(guī)劃內(nèi)部的縱向沖突。這種結(jié)果，導(dǎo)致了在時(shí)空方向上的規(guī)劃部分會(huì)與實(shí)際發(fā)展不符，形成規(guī)劃時(shí)空縱向上的沖突。而規(guī)劃時(shí)空縱向上的沖突是規(guī)劃天然的伴生物，是無法徹底消除的。

事物發(fā)展存在不確定性是時(shí)空錐理論的重要內(nèi)容之一。規(guī)劃的作用在于通過提供信息，在一定程度上緩解決策者在決策過程中對(duì)未來發(fā)展的不可把握性，從而為社會(huì)和個(gè)人的決策提供基本的框架，規(guī)劃的目的就是要盡可能的去排除那些不希望發(fā)生的結(jié)果，并引導(dǎo)期望的結(jié)果發(fā)生。反映在時(shí)空錐上，隨著時(shí)間軸的縱向推進(jìn)，“t”時(shí)對(duì)“t + 1”時(shí)的狀態(tài)既不是一無所知，也不是具備完整和完全的知識(shí)，僅擁有不完全的知識(shí)，從而致使“t”時(shí)對(duì)于“t + 1”時(shí)的認(rèn)知和“t + 1”時(shí)的實(shí)際狀態(tài)產(chǎn)生矛盾與沖突，這就是來自時(shí)空縱向上的規(guī)劃沖突。規(guī)劃的這種不確定性存在于規(guī)劃的整個(gè)過程中，包括資料收集、規(guī)劃編制、指標(biāo)預(yù)測(cè)、方案選擇、跟蹤管理在內(nèi)的各個(gè)階段均有表現(xiàn)。規(guī)劃中始終存在對(duì)未來發(fā)展的不確定性和確定性，也一直存在對(duì)已存在問題的發(fā)現(xiàn)的障礙和解決的要求，使得規(guī)劃主要方向是著眼于未來的可持續(xù)發(fā)展，來校正當(dāng)前的研究和實(shí)踐，以規(guī)劃的確定性來緩解和抵消未來的不確定性[7]。

4.2 來自時(shí)空橫向上的規(guī)劃沖突

圖6 正確規(guī)劃的時(shí)空錐Fig.6 The “correct” spatiotem poral cone of p lanning

圖7 來自橫向上的規(guī)劃沖突Fig.7 The horizontal conf ict of p lanning

按照《規(guī)劃綱要》提出的“多規(guī)合一”的原則，假設(shè)圖6中的規(guī)劃認(rèn)知時(shí)空錐是被人們認(rèn)為“正確”的規(guī)劃基礎(chǔ)，即國家和省級(jí)層面上的主體功能區(qū)規(guī)劃或各地區(qū)、各部門、各行業(yè)層面上的國土規(guī)劃，是各層次“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)規(guī)劃。但是，基于各種原因，不同主體制定的規(guī)劃的目標(biāo)與“正確”的規(guī)劃目標(biāo)在時(shí)空系統(tǒng)中產(chǎn)生了認(rèn)知域的位移，即各自主體都只將各自的規(guī)劃目標(biāo)作為同一時(shí)空中規(guī)劃的優(yōu)化目標(biāo)，導(dǎo)致多種規(guī)劃在同一時(shí)空系統(tǒng)中形成多個(gè)相對(duì)位置不同的時(shí)空錐。在實(shí)踐中表現(xiàn)為，一部分規(guī)劃在相同時(shí)空中相互錯(cuò)位，產(chǎn)生相同空間上分割和邊界上的銜接矛盾；一部分規(guī)劃在相同時(shí)空中重疊但規(guī)劃內(nèi)容錯(cuò)位，產(chǎn)生相同空間上不同規(guī)劃的布局和利用上的矛盾，形成了時(shí)空橫向上的規(guī)劃沖突。

長期以來，基于不同的法律規(guī)定和政策要求，中國形成了眾多不同類型、不同層級(jí)的規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種[15]。這些規(guī)劃分屬于不同的行政部門，幾乎是一個(gè)部門一種規(guī)劃、一級(jí)政府一級(jí)規(guī)劃。不同規(guī)劃在法律依據(jù)、基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)口徑、編制時(shí)間和期限、技術(shù)方法和路線等方面都可能存在局部沖突，在生活—生產(chǎn)—生態(tài)三維空間坐標(biāo)體系內(nèi)自成一體，既彼此獨(dú)立，又存在交叉重疊，產(chǎn)生了時(shí)空橫向上的規(guī)劃沖突。

橫向上規(guī)劃沖突產(chǎn)生的一個(gè)根本原因，在于各個(gè)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的價(jià)值和目標(biāo)指導(dǎo)，各自部門以自身的職責(zé)定位和任務(wù)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，都將自身系統(tǒng)的優(yōu)化目標(biāo)作為同一時(shí)空中制定各自規(guī)劃的目標(biāo)，使得在制定各自規(guī)劃時(shí)的目標(biāo)和原則上就已出現(xiàn)了不相協(xié)調(diào)，表現(xiàn)在時(shí)空錐上，即各個(gè)規(guī)劃的原始認(rèn)知點(diǎn)存在分歧。由于這種多規(guī)不協(xié)調(diào)的起始出發(fā)點(diǎn)不同，又導(dǎo)致了多規(guī)在成為事實(shí)之后的再協(xié)調(diào)也困難重重，規(guī)劃內(nèi)容相互交叉，互不銜接，彼此沖突。

除此以外，中國的規(guī)劃沖突還存在一種行政層級(jí)上的復(fù)合沖突。由于中國存在行業(yè)縱向上和地區(qū)橫向上的規(guī)劃層級(jí)，低一層級(jí)的規(guī)劃是以上一層級(jí)的規(guī)劃為基礎(chǔ)編制的，上一層級(jí)規(guī)劃在時(shí)空縱向上和橫向上的沖突通過行政層級(jí)規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)，又很容易加大低一層級(jí)規(guī)劃在時(shí)空縱向上和橫向上的沖突。

5 規(guī)劃的剛性與彈性

規(guī)劃存在的縱向沖突和橫向沖突，引出了對(duì)規(guī)劃剛性[16]和彈性[16]問題的討論。本文以土地利用規(guī)劃為例，探討規(guī)劃沖突中的剛性和彈性問題。土地利用規(guī)劃的剛性，是指土地利用規(guī)劃為合理利用各類用地，在戰(zhàn)略指導(dǎo)思想、規(guī)劃指標(biāo)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)、用途分區(qū)及用用途管制等方面具有的固定性、指令性和權(quán)威性。土地利用總體規(guī)劃的彈性，是指土地利用規(guī)劃在確保其目標(biāo)確定性和規(guī)劃權(quán)威性的基礎(chǔ)上，為克服由規(guī)劃存在的不確定性以及規(guī)劃主體的非理性導(dǎo)致的規(guī)劃不足和矛盾，而表現(xiàn)出來的靈活性和可變性。

5.1 目前學(xué)者多強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃彈性的原因

長期以來，中國土地利用規(guī)劃客觀上存在著某些規(guī)劃目標(biāo)偏離現(xiàn)實(shí)需求的現(xiàn)象，引致頻繁修改規(guī)劃方案和違法用地的事件不斷發(fā)生。引致這種現(xiàn)象的原因，主要在于研制土地利用規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向和現(xiàn)階段中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的沖突。土地利用規(guī)劃主要關(guān)注耕地?cái)?shù)量保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，通過實(shí)行用途管制來達(dá)到上述目標(biāo)。在規(guī)劃理念上突出強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)，但是對(duì)現(xiàn)階段快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求的估計(jì)和考慮不足。土地利用規(guī)劃與發(fā)展的“實(shí)踐需要”發(fā)生矛盾時(shí)，在現(xiàn)階段以發(fā)展作為主基調(diào)的現(xiàn)實(shí)下，很容易得出的結(jié)論就是土地利用規(guī)劃的“彈性”不足了。由于土地利用規(guī)劃自身存在缺乏剛性制約因素以及保護(hù)耕地為主與地方發(fā)展利益為主的目標(biāo)沖突，當(dāng)強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃剛性的主張逐漸被強(qiáng)調(diào)規(guī)劃彈性的主張所替代后，越來越多的人開始強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的彈性，試圖用土地利用規(guī)劃的彈性適應(yīng)現(xiàn)實(shí)突破規(guī)劃剛性的挑戰(zhàn)，研究土地利用規(guī)劃的彈性就成為了化解土地利用規(guī)劃未來導(dǎo)向性與現(xiàn)實(shí)發(fā)展實(shí)際需要矛盾的主要方向。

研究土地利用規(guī)劃的彈性，不外乎兩個(gè)方面，一個(gè)是從對(duì)未來的發(fā)展預(yù)測(cè)上改進(jìn)，盡量使得這種預(yù)測(cè)更接近于可能的發(fā)展，但時(shí)空錐理論已經(jīng)證明這幾乎是不可能完全做到的；另一個(gè)是將土地利用規(guī)劃盡可能制定的宏觀一些，為未來發(fā)展留有調(diào)整的空間，但這種宏觀的尺度如何確定卻是較為困難的工作：過于具體的土地利用規(guī)劃難以具有應(yīng)有的彈性，而過于宏觀的土地利用規(guī)劃也容易失去其存在的意義。

因此，土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段基調(diào)沖突問題的解決，不能寄希望于規(guī)劃實(shí)施上的彈性，而應(yīng)將土地利用規(guī)劃的研制優(yōu)化目標(biāo)放大到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)優(yōu)化的目標(biāo)上，將土地利用規(guī)劃研制的戰(zhàn)略導(dǎo)向與現(xiàn)階段及今后較長時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合，改變土地利用規(guī)劃較多重視數(shù)量、面積控制的戰(zhàn)略，更多轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)土地利用方式和土地利用強(qiáng)度控制的戰(zhàn)略，從而在規(guī)劃研制戰(zhàn)略上增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的彈性，在規(guī)劃實(shí)施中強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃的剛性。

5.2 土地利用規(guī)劃的剛性是其本質(zhì)特征

就土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生和作用而言，土地利用規(guī)劃是通過制定和實(shí)施規(guī)劃，對(duì)人們利用土地的行為做出相關(guān)約束，指導(dǎo)人們合理利用各類土地，使有限的土地資源在部門間得到合理配置，從而在區(qū)域整體上實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用[12，17]。作為一個(gè)行動(dòng)框架，為了克服發(fā)展中的盲目性和無序性，土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、指導(dǎo)性必然是不容突破的。土地利用規(guī)劃具有剛性，是土地利用規(guī)劃的本質(zhì)特征所決定的。忽視土地利用規(guī)劃的剛性約束，輕易地以“實(shí)踐需要”而主觀“隨意”地修改和突破，也就使土地利用規(guī)劃失去了存在的意義和價(jià)值。

平衡土地利用規(guī)劃的剛性和彈性，一是應(yīng)加快土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略由重視面積、數(shù)量約束型向注重利用強(qiáng)度和利用方式約束型的轉(zhuǎn)變。二是增加中期（5年）[16]土地利用規(guī)劃，實(shí)施土地利用規(guī)劃的滾動(dòng)調(diào)整。在規(guī)劃期內(nèi)，按照預(yù)定的時(shí)間間隔對(duì)規(guī)劃用地存量指標(biāo)進(jìn)行有計(jì)劃的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)土地利用短期規(guī)劃和長期規(guī)劃的銜接，避免出現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施初期用地指標(biāo)充裕，而規(guī)劃期末甚至未到規(guī)劃中期，剩余用地指標(biāo)短缺、用盡的現(xiàn)象。

6 “多規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)途徑

綜上所述，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”要著眼于解決規(guī)劃在時(shí)空縱向上和橫向上的沖突，來實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。針對(duì)時(shí)空縱向上的規(guī)劃沖突，應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃研制戰(zhàn)略，增強(qiáng)規(guī)劃研制的彈性和規(guī)劃執(zhí)行的剛性，增強(qiáng)規(guī)劃調(diào)整的動(dòng)態(tài)性和規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性，變“藍(lán)圖規(guī)劃”為“綠圖規(guī)劃”，增強(qiáng)對(duì)未來的預(yù)測(cè)能力和控制能力。針對(duì)時(shí)空橫向上的規(guī)劃沖突，“多規(guī)合一”既不是純學(xué)術(shù)問題，也不是非科學(xué)問題。其本質(zhì)上，很多問題都不屬于學(xué)術(shù)層面的問題，而是帶有當(dāng)前體制下的管理思維和文化個(gè)性，但是這些問題又必須借助學(xué)術(shù)手段尋找科學(xué)的方法去解決[2]。

7 研究結(jié)論

（1）規(guī)劃及其認(rèn)知域是一個(gè)時(shí)間函數(shù)，在時(shí)空中形成了一個(gè)敞口向上并持續(xù)擴(kuò)大的規(guī)劃時(shí)空錐。規(guī)劃及其研制的機(jī)理，是人們基于當(dāng)前（“t”時(shí)）確定性的認(rèn)知，對(duì)未來（“t + 1”時(shí)）不確定性發(fā)展的預(yù)期，制定從當(dāng)前到未來較合理的引導(dǎo)人們開展有利于自身可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)的計(jì)劃和安排。這使規(guī)劃產(chǎn)生了一個(gè)悖論，即用“t”時(shí)確定性的認(rèn)知，先驗(yàn)性地規(guī)劃“t + 1”時(shí)不確定的未來的變化。而規(guī)劃的先驗(yàn)性主要來自于時(shí)空錐理論中的“不可見區(qū)”、“不可預(yù)見區(qū)”和“半可見區(qū)”。

（2）“多規(guī)沖突”因其三種類型而存在三種機(jī)理：第一，時(shí)空縱向上的規(guī)劃沖突，是由研制規(guī)劃時(shí)人們對(duì)“t + 1”時(shí)僅擁有不完全的知識(shí)而引起的，從而致使“t”時(shí)對(duì)于“t + 1”時(shí)的規(guī)劃認(rèn)知和“t + 1”時(shí)的實(shí)際狀態(tài)產(chǎn)生矛盾與沖突。這種沖突是規(guī)劃天然的伴生物，無法徹底消除。第二，時(shí)空橫向上的規(guī)劃沖突，是由各個(gè)規(guī)劃主體都將自身系統(tǒng)的優(yōu)化目標(biāo)作為同一時(shí)空中制定各自規(guī)劃的目標(biāo)而引起的，從而導(dǎo)致不同主體形成的規(guī)劃時(shí)空錐與同一時(shí)空中“正確”的規(guī)劃時(shí)空錐產(chǎn)生了位移。這種規(guī)劃沖突是可以通過努力而消除的。第三，由行政層級(jí)引致的復(fù)合性沖突，是由上一層級(jí)規(guī)劃在時(shí)空縱向上和橫向上的沖突通過行政層級(jí)規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)而引起的，從而很容易加大低一層級(jí)規(guī)劃間的沖突。解決“規(guī)劃沖突”并實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃合一”的方向是，應(yīng)將社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體的可持續(xù)發(fā)展作為各個(gè)規(guī)劃的共同目標(biāo)，轉(zhuǎn)變規(guī)劃研制戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)規(guī)劃研制的彈性和規(guī)劃執(zhí)行的剛性，增強(qiáng)規(guī)劃調(diào)整的動(dòng)態(tài)性和規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性，變“藍(lán)圖規(guī)劃”為“綠圖規(guī)劃”，增強(qiáng)對(duì)未來的預(yù)測(cè)能力和控制能力。

（3）規(guī)劃的本質(zhì)是其對(duì)未來發(fā)展的引導(dǎo)性，因此，規(guī)劃對(duì)于未來發(fā)展具有較大的計(jì)劃和安排的剛性。土地利用規(guī)劃具有剛性，是土地利用規(guī)劃的本質(zhì)特征所決定的。忽視土地利用規(guī)劃的剛性約束，以“實(shí)踐需要”而主觀“隨意”修改和突破規(guī)劃，也就使土地利用規(guī)劃失去了存在的意義和價(jià)值。平衡土地利用規(guī)劃的剛性和彈性，一是應(yīng)將土地利用規(guī)劃研制的戰(zhàn)略導(dǎo)向與現(xiàn)階段及今后較長時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合，加快土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略導(dǎo)向由重視面積、數(shù)量約束型向注重利用強(qiáng)度和利用方式約束型的轉(zhuǎn)變。二是增加中期（5年）土地利用規(guī)劃，實(shí)施土地利用規(guī)劃的滾動(dòng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)土地利用短期規(guī)劃和長期規(guī)劃的銜接。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Study on the M echanism of “M ultip le Plans Conf icts” and “M ultip le Plans Integration” based on the Spatiotem poral Cone Theory

ZHANG Ye-xiao1, FENG Guang-jing2
（1. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing100035, China）

This paper aims to analyze the mechanism of “multiple plans conflicts” and “multiple plans integration”. Particularly, it attempts to fill the research gap about the origin of “multiple plans conflicts” and to put forward suggestions for “multiple plans integration”. The research method is to investigate into the origin of “multiple plans conflicts” based on the theory of spatiotemporal cone and methodological analysis on planning. The results show that：1）Planning and its cognitive domain may be viewed as a function defined along the time axis. The essential feature of planning is its orientation towards the future. The cognitive limitations of human result in the uncertainty and conflicts on planning. 2）Conflicts over plans existing in spatiotemporal dimension may be categorized into vertical, horizontal or multiple ones. 3）The rigidity of land use planning is its essential characteristic. It is concluded that： 1）Planning and the underlying methodology is to provide a reasonable guidance to plan human activities in favor of sustainable development based on predictions of the uncertain future （in time t+1） and current knowledge （at time t）, which leads to a methodological paradox to cope with uncertain future by certain current knowledge. 2）Multiple plans conflicts come from three aspects： the vertical conflict is resulted from incomplete knowledge of planners at a specific time; the horizontal conflict reflects the problem on integrating conflicted individual purposes into a common purpose under the same spatiotemporal dimension; and the multiple conflict is a consequence of the vertical impact from upper planning. A direction to solve the conflicts and to integrate multiple plans may be to unify the purpose of multiple plans into the sustainable development of the whole socio-economic system, calling for alteration of the planning disciplines. 3）The land use planning should balance its rigidity and flexibility. Firstly, the orientation of planning should consider the real demand of socio-economic development in a long term, and transform the focus of regulation from area and quantity to intensity and modes of land use. Secondly, the mid-term （5 year） planning should be added to enable dynamic adjustments in order to keep the consistency between the short term and the long term planning.

land planning; spatiotemporal cone; planning methodology; multiple plans conflict; multiple planning integration

F301.23

：A

1001-8158（2017）05-0003-09

10.11994/zgtdkx.20170516.092031

2017-02-23；

2017-05-10

國土資源事務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“土地學(xué)科進(jìn)展與土地科學(xué)前沿問題研究”（TD20171602-01）；中國科協(xié)精品期刊工程項(xiàng)目學(xué)術(shù)質(zhì)量提升項(xiàng)目（2015KJQK003-1）

張葉笑（1993-），女，河北邯鄲人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域規(guī)劃。E-mail： 1601214890@pku.edu.cn

馮廣京（1957-），男，山西陽泉人，研究員。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策、土地科學(xué)基礎(chǔ)理論。E-mail： fenggj@139.com