行政中心外遷對城市空間結(jié)構(gòu)的影響
——以北京為例

石 林 孫久文

行政中心外遷對城市空間結(jié)構(gòu)的影響
——以北京為例

石 林 孫久文

2015年7月北京市明確了將通州建設(shè)成為北京城市副中心。這將對緩解首都“大城市病”，加快北京與京津冀地區(qū)的互動融合具有重要推動作用。根據(jù)國內(nèi)外大都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，市政府的外遷將對城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。從城市社會生態(tài)、城市土地利用結(jié)構(gòu)以及城市軌道交通方面，闡述了北京市政府的搬遷對北京城市空間結(jié)構(gòu)的影響，最后從通州城市功能定位、建設(shè)完善的城市軌道交通體系以及加強(qiáng)對北京中心城區(qū)遷出地的綜合治理三方面，提出優(yōu)化北京空間結(jié)構(gòu)的建議。

市政府外遷；社會生態(tài)；土地結(jié)構(gòu)；軌道交通

1 引言

市政府的搬遷將對打造以城市副中心為支撐的多中心城市空間發(fā)展格局具有重大作用，對于解決中心區(qū)人口擁擠、交通擁堵問題，引導(dǎo)城市功能在更多次級空間上集聚具有積極推動作用。2015年7月北京提出了“聚焦通州戰(zhàn)略，打造功能完備的城市副中心”，更加明確了將通州建設(shè)成為北京城市副中心的地位。北京市政府及部分市屬行政機(jī)構(gòu)整體或部分向副中心轉(zhuǎn)移，這將對緩解首都“大城市病”，加快北京與京津冀地區(qū)的互動融合，構(gòu)筑面向區(qū)域綜合發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)具有重要推動作用。

2 北京市政府外遷對城市社會生態(tài)的影響

我國城市的起源及空間分布很大程度上受政治因素的影響。馬克思·韋伯在其著作《中國的宗教：儒教和道教》中指出，中國城市起源與西歐城市起源的“根本性差異”在于，中國的城市多起源于君侯及官員居住之處，城市工商業(yè)的發(fā)展依附于政治力量，而西歐城市多起源于手工業(yè)和商業(yè)中心[1]。世界上大部分的城市都是城市行政中心與商業(yè)金融中心分布于同一區(qū)域內(nèi)，進(jìn)而保證的城市高效的運(yùn)轉(zhuǎn)[2]。從目前北京城市功能布局來看，市政府與金融中心（金融街）及購物中心（西單，王府井）共處于4公里范圍之內(nèi)的區(qū)域內(nèi)，基本符合馬克思·韋伯的論述。

北京市政府以及其市屬行政事業(yè)單位的搬遷將極有可能帶動現(xiàn)在位于城市核心區(qū)的部分商業(yè)、金融部門、公共服務(wù)部門向外搬遷，否則僅市政府的遷往通州，達(dá)不到疏解首都壓力的目標(biāo)，相反會造成大量的住宅、土地以及交通基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)，同時(shí)也會降低市政府辦事效率。例如韓國的世宗市，在建成初期，一些國家政府部門及公務(wù)員開始遷往世宗市辦公，但由于其基本商業(yè)服務(wù)及教育機(jī)構(gòu)等一些公共服務(wù)部門并沒有同時(shí)搬遷，導(dǎo)致許多公務(wù)員每天往返于世宗市與首爾市，不僅沒有解決首爾地區(qū)交通擁擠等大城市病問題，反而由于每天往返于兩市之間，造成公共交通不便、環(huán)境污染等問題[3]。但是，如果將北京市中心城區(qū)的金融、商業(yè)服務(wù)等機(jī)構(gòu)同時(shí)與市政府一起搬遷，又會造成中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)“空心化”，導(dǎo)致短時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力喪失，中心城區(qū)逐漸衰落。因此，未來北京市政府的搬遷，應(yīng)充分考慮這種社會壓力對中心城區(qū)造成的影響。

由以上的分析可知，僅行政中心的遷移不是實(shí)現(xiàn)城市功能優(yōu)化布局的最優(yōu)手段。行政中心的遷移應(yīng)和城市未來發(fā)展方向、人民群眾辦事的便利性、城市用地的緊張情況、以及城市交通承載力等結(jié)合起來全面考慮，做到合情、合理、合算。從短期來看，北京市行政中心的遷移會為房地產(chǎn)業(yè)帶來更多的收益。從長期來看，通州城市副中心的建設(shè)，應(yīng)該在完善城市功能、聚集高端服務(wù)資源等方面下大功夫，避免走北京市發(fā)展的老路。

目前，北京市政府搬遷工作已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略實(shí)施階段。本文認(rèn)為在未來北京市規(guī)劃實(shí)施中，應(yīng)在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)“四個(gè)中心”定位的同時(shí)，還應(yīng)格外考慮高端商業(yè)配套服務(wù)以及金融相關(guān)部門的搬遷，避免行政資源的浪費(fèi)。

3 北京市政府外遷對城市土地利用結(jié)構(gòu)的影響

以馮·杜能模型、Burgess的同心圓模型、Hoyt的扇形模型以及Haris和Ullman的多核心模型為代表的西方經(jīng)典理論認(rèn)為，城市功能的空間布局與土地利用結(jié)構(gòu)有著密切的聯(lián)系。我國學(xué)者周彬?qū)W，戴特奇，梁進(jìn)社等認(rèn)為，城市空間結(jié)構(gòu)是城市交通布局、城市就業(yè)空間布局、城市產(chǎn)業(yè)空間布局、城市居住空間布局等各類型城市土地利用結(jié)構(gòu)的有機(jī)組合[4]。

1950年以來，北京市先后組織了8次城市總體規(guī)劃編制①。其主題一直是以控制城市規(guī)模為主，但實(shí)際上城市規(guī)劃并沒有限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口規(guī)模的快速擴(kuò)張，城市空間無論從平面上還是豎向上在不斷突破[5]。整體上呈現(xiàn)出以沿環(huán)線向外輻射的“攤大餅”式的空間擴(kuò)展模式[6]，基本符合阿隆索提出的競租曲線模型，最終形成“同心圓”及“扇形”混合式的空間結(jié)構(gòu)。

從建國以來北京八次開展的城市總體規(guī)劃中可以看出，北京城市基本沿著兩種模式向外擴(kuò)展，并沒有十分明顯的變化，城市的發(fā)展更多的體現(xiàn)在城市形態(tài)的擴(kuò)張上。1993年北京曾提出在北京周邊建設(shè)一批15萬至40萬人的衛(wèi)星城，以此疏散日益集中的人口和產(chǎn)業(yè)集聚帶來的壓力，但是由于中心市區(qū)與衛(wèi)星城規(guī)模之間差距懸殊，僅把衛(wèi)星城作為市區(qū)疏散人口的工具，疏忽了疏解后市民的生活需求，忽視產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，致使居住和工作不協(xié)調(diào)，上班時(shí)間大量人口從周邊向中心城集中，下班時(shí)間又從中心城區(qū)向周邊轉(zhuǎn)移，通勤距離的大大增加，不僅沒有節(jié)省通勤時(shí)間，反而增加了居民的生活成本，帶來城市交通擁堵、環(huán)境污染等問題，衛(wèi)星城未能發(fā)揮應(yīng)有的作用[7]。

圖1 北京市土地利用結(jié)構(gòu)演化分析圖②

就目前北京城市功能與土地利用結(jié)構(gòu)來看，北京市城市功能高度集中在四環(huán)以內(nèi)，中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)等國家首腦機(jī)關(guān)及部委的辦公點(diǎn)大部分位于東城、西城區(qū)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，中央在京行政資源的91.7%分布在四環(huán)內(nèi)，是國家最高層次對外交往活動的主要場所，是國家政治中心的主要載體。目前，北京是全球擁有世界遺產(chǎn)最多的城市，各個(gè)歷史朝代的文物古跡達(dá)3500多項(xiàng)，國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位125項(xiàng)③。近年來北京市陸續(xù)劃定43片歷史文化保護(hù)區(qū)，占地面積約為1967公頃，其中舊城33片，約占東城、西城面積的31%[8]?？萍紕?chuàng)新功能主要集中在海淀區(qū)。2015年，海淀區(qū)駐區(qū)單位承接“863項(xiàng)目”占全國的1/4，“793項(xiàng)目”占全國的1/3。各類創(chuàng)新主體參與國際標(biāo)準(zhǔn)制定88項(xiàng)，制定國家標(biāo)準(zhǔn)356項(xiàng)目，制定國際標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量占全市的80%。

近年來，北京在城市綜合實(shí)力快速提升的同時(shí)，“城市病”問題日益突出，而造成“城市病”問題的主要原因在于功能太多且過于集中。為了全面落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，加快優(yōu)化城市空間布局，進(jìn)一步強(qiáng)化首都“四個(gè)中心”功能，促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，北京市提出建設(shè)通州城市副中心。

北京市政府的外遷，一方面打通了通州對外的聯(lián)接通道，拉近了通州與核心區(qū)的距離，通州地區(qū)的土地區(qū)位優(yōu)勢將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，加強(qiáng)了通州副中心集散輻射能力④。與此同時(shí)，市政府的遷移將為通州帶來更好的招商引資環(huán)境，這將對整個(gè)通州區(qū)土地區(qū)位的提升，土地價(jià)值的增值，具有很大的促進(jìn)作用。另一方面，市政府及其相關(guān)附屬行政機(jī)構(gòu)的外遷，可以為核心區(qū)置換更多的土地資源?？梢灶A(yù)見，北京市土地將呈現(xiàn)出以“中心-副中心”為雙核的利用結(jié)構(gòu)，在這一過程中，關(guān)鍵在于如何與核心區(qū)形成功能差異化定位，避免功能交叉以及資源浪費(fèi)。

4 北京市政府外遷對城市軌道交通的影響

城市空間發(fā)展一般會經(jīng)歷集中化階段-分散化階段-再極化階段，不同階段的城市軌道交通與城市空間形態(tài)有著不同的關(guān)系。集中化階段重點(diǎn)是以解決中心城區(qū)日益增加的人口交通需求為主。在分散化階段主要是利用城市軌道交通引導(dǎo)城市空間布局向城郊逐漸擴(kuò)散，形成以中心城區(qū)為主，城郊為輔的城市空間發(fā)展模式。再極化階段是城郊城市形成新的增長極，對周邊區(qū)域的輻射力度不斷增強(qiáng)，優(yōu)化大城市邊緣空間結(jié)構(gòu)[9]。二十世紀(jì)五六十年代，以巴黎、倫敦、東京為代表的國際大都市，在解決城市人口過度集聚、交通嚴(yán)重?fù)矶?、城市功能過多等問題方面進(jìn)行了大量的探索，其中分散-集團(tuán)化城市集聚理論以及衛(wèi)星城理論具有重要的理論意義。其核心思想都是通過城市快速軌道交通引導(dǎo)，在城郊建設(shè)新的組團(tuán)或新城，將中心城區(qū)人口和新增人口疏散到城區(qū)外圍，新的增長極的極化作用導(dǎo)致城市群邊緣地區(qū)地域結(jié)構(gòu)重組，在空間上實(shí)現(xiàn)城市人口規(guī)模和城市空間的進(jìn)一步增長。

圖2 北京市軌道交通及第二期建設(shè)規(guī)劃⑤

目前北京城市軌道交通空間布局，整體上呈現(xiàn)出以核心區(qū)為中心的環(huán)形放射狀網(wǎng)格化形態(tài)。現(xiàn)有的二號線和三號線把城市各區(qū)相互連接起來，其余十五條東西、南北縱橫交錯(cuò)的交通線把中心區(qū)與其他各地區(qū)連接起來，基本上呈現(xiàn)出“中心-輻射”的網(wǎng)格化空間格局；并且地鐵站點(diǎn)呈現(xiàn)出明顯的距離衰減規(guī)律，在達(dá)到頂峰后，隨著離天安門距離的增加，站點(diǎn)個(gè)數(shù)逐漸減少[10]。以天安門為原點(diǎn)，在距天安門0-7500米范圍內(nèi)的車站個(gè)數(shù)逐步上升，從0-1500米范圍內(nèi)的5個(gè)，增加到6000-7500米范圍內(nèi)的26個(gè)[11]。

隨著城市人口不斷增加以及城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，這種軌道交通方式對中心區(qū)的發(fā)展帶來嚴(yán)重的制約，各種信息流、人流以及物流沿著軸線及環(huán)線向城市中心集聚，中心城區(qū)逐漸出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。

由上述分析可以預(yù)測到，通州與核心區(qū)的功能必然有部分重疊，人流、物流和信息流的流通速度會快速提升，未來拓寬城市道路、修建新的軌道交通以及公交路網(wǎng)、地下交通設(shè)施的加強(qiáng)等，將是北京市進(jìn)一步優(yōu)化城市空間格局的必然選擇。廣渠路隨著城市副中心的建設(shè)還將繼續(xù)東延；八通線還要延長到環(huán)球影城，7號線也繼續(xù)東延，6號線還將加大與通州南北向的軌道交通的對接；在地面公交方面，還將構(gòu)建“快速、善通、支線”的公交網(wǎng)絡(luò)；城際鐵路S 6線將連接北京新老機(jī)場，環(huán)球影城將實(shí)現(xiàn)與10條地鐵換乘。未來將形成與城市發(fā)展相融合的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

5 優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的建議

5.1 明確通州城市副中心的功能定位，實(shí)現(xiàn)與首都功能的合理匹配

通州作為城市副中心，要充分發(fā)揮承接北京非首都功能疏解的作用。由于市政府的搬遷，該地區(qū)應(yīng)該既凸顯行政辦公職能，又發(fā)揮城市自身優(yōu)勢，避免承接過多功能而形成“中心-輻射”的攤大餅式的發(fā)展模式。未來通州城市功能定位首先要與首都“四大中心”功能定位匹配，進(jìn)一步強(qiáng)化和凸顯政治、文化、國際交往的核心功能。同時(shí)，要立足本區(qū)獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展基礎(chǔ)與競爭優(yōu)勢，重點(diǎn)打造運(yùn)河商務(wù)區(qū)功能、文化旅游和體驗(yàn)功能。首先，加快完善通州公共服務(wù)功能，積極主動承接北京部分市屬行政機(jī)關(guān)、相關(guān)事業(yè)單位及商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)疏解與轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)北京新的行政辦公集聚區(qū)。其次，充分挖掘運(yùn)河文化資源內(nèi)涵，集中打造通州環(huán)球影城主題公園、大運(yùn)河美術(shù)館及文學(xué)藝術(shù)主題公園、宋莊原創(chuàng)藝術(shù)等精品文化項(xiàng)目，通過整合各類文化資源，把通州打造成文化體驗(yàn)與旅游休閑深度融合的新增長極。

5.2 加快城市軌道交通體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各功能分區(qū)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展格局

近年來，北京軌道交通建設(shè)雖然取得了明顯成效，但其網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、密度仍然明顯不足，各居住功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)之間尚未形成便捷、快速的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。未來應(yīng)發(fā)揮城市交通建設(shè)對周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)的引導(dǎo)作用，一方面提高市域范圍內(nèi)軌道交通密度，另一方面加快市郊鐵路建設(shè)引導(dǎo)和帶動周邊重點(diǎn)功能區(qū)和小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。重點(diǎn)加強(qiáng)城市人口密集區(qū)軌道交通建設(shè)，進(jìn)一步加大中心城區(qū)的軌道交通路網(wǎng)密度，爭取實(shí)現(xiàn)出小區(qū)、辦公區(qū)步行10分鐘到達(dá)地鐵站點(diǎn)。規(guī)劃開發(fā)建設(shè)地鐵復(fù)線，通過“大站快車”的方式，提高市區(qū)內(nèi)軌道交通的運(yùn)行效率。在完善提升市域內(nèi)軌道交通密度的同時(shí)，要加快市郊鐵路的規(guī)劃與建設(shè)，建設(shè)大容量、大站式、快速市郊鐵路，帶動懷柔、平谷等遠(yuǎn)郊地區(qū)發(fā)展，還應(yīng)考慮與河北周邊縣域統(tǒng)一規(guī)劃，促使非首都功能在更大范圍內(nèi)得到疏解。

5.3 加強(qiáng)對遷出區(qū)的分類管理，提升核心區(qū)城市發(fā)展品質(zhì)

北京市政府的外遷，在一定程度上會帶動核心區(qū)相關(guān)服務(wù)部門的同時(shí)搬遷，從長遠(yuǎn)看可以給首都核心功能區(qū)騰出大量的土地資源，對各區(qū)招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來積極影響。根據(jù)中央對首都核心區(qū)的功能定位，北京未來應(yīng)著眼于圍繞首都“四個(gè)服務(wù)”功能，對于“邊角地和插花地”按照高標(biāo)準(zhǔn)配置一定量的公共綠地，提升城市品質(zhì)，改善城市形象；對市區(qū)內(nèi)連片土地如動物園地區(qū)、大紅門地區(qū)以及占地規(guī)模在10萬平米及以上的商城等大型服務(wù)設(shè)施改擴(kuò)建地區(qū)，要打造“眾創(chuàng)空間”，構(gòu)建“高精尖”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；另外還應(yīng)加強(qiáng)對核心區(qū)的城市規(guī)劃和政策引導(dǎo)，促進(jìn)城市功能合理布局，緩解中心城人口過度集聚帶來的城市運(yùn)行管理及資源環(huán)境壓力。通過對部分大型服務(wù)設(shè)施的改造升級，重點(diǎn)引進(jìn)處于產(chǎn)業(yè)鏈高端的研發(fā)環(huán)節(jié)，以“眾創(chuàng)空間”模式，為科技研發(fā)提供創(chuàng)新孵化空間，強(qiáng)化核心區(qū)的科技創(chuàng)新功能。充分利用東西城文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造胡同文化、四合院文化、名人故居文化等幾類文化精品項(xiàng)目。

注釋：

①北京市8次總體規(guī)劃分別是：1953年《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案要點(diǎn)》、1954年《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》修改版、1957年《北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案》、1958 年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案》的修改版、1973 年的城市總體規(guī)劃方案、1982年的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》、1992年的《北京城市總體規(guī)劃 ( 1991年－2010 年) 》、2004 年的《北京城市總體規(guī)劃 ( 2004年-2020 年) 》。

②北京市規(guī)劃委員會，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京市城市規(guī)劃協(xié)會,《北京市規(guī)劃圖志1949-2005》，2006。

③2013年5月國務(wù)院公布的第七批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位文件。

④廣渠路二期西起朝陽區(qū)東四環(huán)大郊亭橋，東至通州區(qū)怡樂西路，全長12公里，采取全程高架的形式，不設(shè)紅綠燈，免費(fèi)通行，主路最高時(shí)速80公里，是連接中心城與朝陽區(qū)東南部、通州新城的重要交通通道。

⑤北京地鐵官方網(wǎng)站（截止到2016年10月1日）以及北京城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃（2015-2021）。

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責(zé)任編輯：蔣亞林

The focus of Tongzhou strategy, to build a comprehensive functional city deputy center, made it clear that Tongzhou has become the center of Beijing city deputy center in July 2015. This will remission the capital city of big cities disease, accelerate the interaction with the Beijing -Tianjin- Hebei region has an important role in promoting the integration of Beijing. According to the experience of domestic and foreign urban development, the relocation of the municipal government will have a significant impact on the city spatial structure. This paper mainly from the urban social ecology,the urban land use structure and the urban rail transit elaborated the Beijing city government's relocation to the Beijing city spatial structure influence. At last, from Tongzhou city functions orientation, construction and improvement of urban rail transit system and to strengthen the comprehensive management of the Beijing center city to move out of the three aspects of the proposed optimization of Beijing spatial structure.

the relocation of the municipal government ; social ecology ; land structure ; rail transit

C912

A

1674-4144（2017）-03-20（5）

石林，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。

孫久文，中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長，經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。