郫都區(qū)的土地“核聚變”

何文

隨著30宗土地入市，不僅產(chǎn)生了2.1億元土地收入，更重要的是在原本嚴重缺乏資金投入的區(qū)域激活了更加強大的社會投資，撬動了郫都區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的全方位深層次再造

2月15日，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊在“中國經(jīng)濟50人論壇2017年年會”上表示，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力，關(guān)鍵要打好兩場硬仗。一場是激活市場，另一場是激活要素，就是要深化農(nóng)村土地和集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在這場土地制度改革中，成都市郫都區(qū)通過給農(nóng)村土地身份松綁，開創(chuàng)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)公開拍賣先河，實現(xiàn)了農(nóng)村土地價值的“核聚變”，有效打破城市用地成本高企和農(nóng)村土地資源閑置的“兩難”困局，打開了農(nóng)村、農(nóng)民、企業(yè)三贏的發(fā)展新格局。

賦權(quán)共利 催生鄉(xiāng)村再造

3月25日，經(jīng)過歷時三年的建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點項目——成都多利農(nóng)莊正式開放。作為依托于高端有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)綜合體，這里除了有機蔬菜種植之外，還引進了五星級鄉(xiāng)村酒店，并聯(lián)合中國農(nóng)科院、四川農(nóng)業(yè)大學和上海有機蔬菜工程技術(shù)研究中心組建了“都市農(nóng)業(yè)科創(chuàng)中心”。

為破除城鄉(xiāng)土地市場二元結(jié)構(gòu)，激活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源，2015年初，全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)成都市郫都區(qū)承擔農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收制度改革試點任務(wù)。在改革試點中，郫都區(qū)結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對轄區(qū)依法取得、規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行了全面清理核實與調(diào)查評估，綜合確定試點期間可入市土地規(guī)模4932畝。

土地入市，帶動著郫都區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展形態(tài)的全新轉(zhuǎn)變。像多利農(nóng)莊一樣的新型經(jīng)營方式正在郫都區(qū)蓬勃生長，并加速催化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。截至目前，郫都區(qū)共有30宗土地入市，相關(guān)農(nóng)民集體及個人共獲得了超過1.7億元的土地收入。

在改革實踐中，郫都區(qū)按照實現(xiàn)與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價的目標，探索出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“4321”模式，即“四”步賦權(quán)奠基礎(chǔ)，“三”方共利強動力，“雙”向釋能聚優(yōu)勢，再造“一”個新鄉(xiāng)村。

四步賦權(quán)。一是“摸清底數(shù)”，明確哪些土地可以入市。二是“構(gòu)建主體”，創(chuàng)新設(shè)計了“入市主體+實施主體”相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)及入市機制。三是“入市交易”。通過就地入市、調(diào)整入市等方式實施公開入市。四是“后續(xù)保障”。即完善集體建設(shè)用地交易后的使用監(jiān)管、到期續(xù)期等政策配套。

三方共利。一是政府得利，二是農(nóng)民得利，三是市場主體得利。

雙向釋能。一是鄉(xiāng)村資源激活釋能。區(qū)政府編制了《郫都區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用專項規(guī)劃》，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與村莊規(guī)劃優(yōu)化、土地綜合整治項目結(jié)合起來，促進農(nóng)村土地資源實現(xiàn)價值和效益的最大化。二是城市資本下鄉(xiāng)釋能。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間吸引的城市工商資本打開了新的空間和渠道。

一個再造。一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)再造。通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是集體經(jīng)濟組織再造。通過組建資產(chǎn)管理公司等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等方式，從內(nèi)生機制上促進了其功能再造。三是鄉(xiāng)村聚落形態(tài)再造。通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村在保留有川西平原村落形態(tài)特征的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的更新和居住形態(tài)的優(yōu)化。四是鄉(xiāng)村社會治理再造。通過“民主討論、民主協(xié)商、民主決策”來確定土地入市方式等，使得鄉(xiāng)村原生的集體治理方式、文化傳統(tǒng)得到保護和傳承。同時，社會資金帶來外來高素質(zhì)人群、外來價值觀的進入，“新村民”與“原住民”的有機融合，也推動社會治理模式向多元化方向轉(zhuǎn)變。

“4321”模式使郫都區(qū)實現(xiàn)了“集聚新要素、構(gòu)筑新動能、成長新業(yè)態(tài)、再造新鄉(xiāng)村”的改革目標。隨著入市項目加快建設(shè)，郫都區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正向觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等農(nóng)文旅共融的新興產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展，截至目前共帶動發(fā)展規(guī)模以上養(yǎng)生養(yǎng)老中心、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗園160多家，實現(xiàn)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營面積94%以上，農(nóng)產(chǎn)品精深加工率達52%。

敢為人先 落下全省農(nóng)村土地入市第一槌

2015年9月7日，在郫縣（2016年12月5日正式更名為“郫都區(qū)”）公共資源交易服務(wù)中心，隨著棒槌落下，唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村一宗面積為13.447畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，經(jīng)過公開招牌掛，最終以每畝52.5萬元的價格花落四川邁高旅游資源開發(fā)有限公司。

這是全國第二宗、四川第一宗掛牌的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市地塊。戰(zhàn)旗村這宗土地包括原村委會辦公樓、戰(zhàn)旗復合肥廠、預(yù)制廠。加上受讓人向政府繳納的土地增值收益調(diào)節(jié)金，總價格超過60萬元/畝，與鎮(zhèn)上70萬元-100萬元/畝的國有土地，在價格上比較接近。

此次競得土地，受讓方想依托現(xiàn)有的薰衣草基地，建成集購物、餐飲、娛樂、酒店和文化創(chuàng)意等方面的特色商業(yè)區(qū)。戰(zhàn)旗村也希望由此從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向旅游業(yè)轉(zhuǎn)型，建設(shè)鄉(xiāng)村旅游目的地，盡快實現(xiàn)資源增值和村民增收。

2015年8月，戰(zhàn)旗村通過村民代表大會，成立了資產(chǎn)管理經(jīng)營的經(jīng)濟組織，由34個集體經(jīng)濟組織成員和1個授權(quán)委托成員共同出資注冊了“郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理有限公司”。

公司成立后，由專業(yè)技術(shù)人員、基層村委和村民代表組成清產(chǎn)核資工作小組，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念，界定篩選出符合入市條件的建設(shè)用地共206畝，并將已經(jīng)確權(quán)頒證給村委會的原復合肥廠、預(yù)制廠和村委會老辦公樓存量土地13.447畝作為第一宗入市樣本。同時，以2011年4月20日為準，按照“生不增死不減”的原則，戰(zhàn)旗村共鎖定確權(quán)人口1704人為集體經(jīng)濟組織成員，并將村集體資產(chǎn)均分持股。

在入市交易時，評估公司對地價進行了評估，然后，資產(chǎn)管理公司通過郫縣公共資源交易服務(wù)中心，將擬入市宗地按入市方案進行公告、掛牌并通過現(xiàn)場公開競價形式交易成功。

據(jù)村支部書記高德敏介紹，在分配收益中，唐昌鎮(zhèn)把交易的凈收益按照40%為公積金、30%為公益金、10%為風險金、20%貨幣分紅進行分配。其中，30%的公益金用于為股東購買新農(nóng)合醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及老人補助，20%的貨幣分紅直接分給各股東。這宗土地交易后成交總額705.97萬元，扣除250萬元左右的成本，向1704名集體經(jīng)濟組織成員現(xiàn)金分配了88.61萬元，人均增收520元，提取公積金后，集體經(jīng)濟組織成員股增值2600元。

土地變資本 破解新村建設(shè)資金瓶頸

7月3日，本刊記者走進郫都區(qū)三道堰鎮(zhèn)青杠樹村，這里道路干凈整潔，一棟棟村民別墅錯落有致，廣袤的大地上處處繁花似錦，水與光的交影中，仿佛置身于一個大花園。作為2016年的“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”，青杠樹村名至實歸。

缺少資金曾是制約三道堰鎮(zhèn)青杠樹村發(fā)展的最大問題。青杠樹村于2012年6月2日啟動新農(nóng)村綜合體建設(shè)，2013年6月建成了“小組微生”9個聚居點，共9.7萬平方米的新農(nóng)村綜合體，村民參與率達97.3%。

此次新村建設(shè)中，新居建設(shè)投入1.37億元，土地整理投入1.67億，青杠樹村向銀行和企業(yè)融資1.45億元。無論是償還貸款，還是推動青杠樹村的下一步發(fā)展，資金必不可少，但一個村要拿出上億資金談何容易。青杠樹村按照的規(guī)劃要求，堅持“政府引導、農(nóng)民主體、市場化運作”的原則，以土地變資本，著力破解資金瓶頸。

青杠樹村將零星、分散、閑置的480畝集體建設(shè)用地集中復墾，優(yōu)先用211畝集體建設(shè)用地建設(shè)新居和基礎(chǔ)設(shè)施配套，將節(jié)余的集體經(jīng)營性建設(shè)用地269畝入市，入市獲得的收入用于償還貸款、發(fā)展旅游業(yè)和村民分紅等。2016年7月，青杠樹村首批97.48畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功掛牌上市，成交價60萬元/畝，由中國數(shù)碼港集團取得。

除了通過農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)項目引進平臺公司，該村還聯(lián)合成立了相對獨立的香草湖管理有限公司，對全村的旅游資源進行統(tǒng)一整合、打造和運營。截至2016年底，全村村民通過現(xiàn)金分紅、股權(quán)增厚和就近就業(yè)等形式，人均可支配收入實現(xiàn)23397元，同比凈增2300元/人。

依托青杠樹村改革成功經(jīng)驗，2016年2月郫都區(qū)在三道堰鎮(zhèn)啟動了青杠樹村、秦家廟村、青塔村、三堰村、程家船村幸福美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，連片統(tǒng)籌規(guī)劃“小組微生”新村建設(shè)。目前五個村參與率達到90.2%，預(yù)計可節(jié)約集體建設(shè)用地1699畝。

在建設(shè)中，三道堰鎮(zhèn)將繼續(xù)用好用活集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的政策紅利，采用“農(nóng)戶自籌+政府配套+資源置換”的方式。自愿參與的農(nóng)戶需帶150平方米的宅基地用于新居建設(shè)，節(jié)余的零星集體經(jīng)營性建設(shè)用地或指標，通過調(diào)整上市籌措資金，新居外圍基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供資金予以支持解決。