證監(jiān)稽查新思路

李欣

專項(xiàng)行動的靈魂，就是依法、全面、從嚴(yán)監(jiān)管。

與市場互動開放執(zhí)法、與刑事司法部門密切協(xié)作、與其他執(zhí)法部門協(xié)同發(fā)力，作為近兩年來的重要抓手，“專項(xiàng)行動”讓證監(jiān)稽查執(zhí)法效能得到更大地發(fā)揮。

“執(zhí)法專項(xiàng)行動不是簡單地嚴(yán)厲打擊，而是一種組織模式和工作方法的創(chuàng)新?！弊C監(jiān)稽查監(jiān)管人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，這有一個(gè)持續(xù)的逐步探索與優(yōu)化的過程，進(jìn)而最大程度發(fā)揮稽查執(zhí)法效能。

輪動執(zhí)法

4批專項(xiàng)涉案50起，是2016證監(jiān)稽查執(zhí)法專項(xiàng)行動的成績單。

“執(zhí)法專項(xiàng)行動是證監(jiān)稽查一貫依法履職的一段歷史切片，是全面監(jiān)管下專項(xiàng)打擊和常規(guī)查處相結(jié)合的互補(bǔ)統(tǒng)一，高壓執(zhí)法態(tài)勢將被保持并不斷深化下去?！毕嚓P(guān)稽查執(zhí)法人士表示，“持續(xù)推進(jìn)的專項(xiàng)行動背后的靈魂，就是依法、全面、從嚴(yán)監(jiān)管?！?/p>

雖然一些違法違規(guī)行為被打擊后有所收斂，但風(fēng)頭一過也難免有“抬頭”態(tài)勢，因此必須有輪動的專項(xiàng)執(zhí)法安排。

從微觀層面看，專項(xiàng)行動其實(shí)是綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘、情報(bào)研判、多部門協(xié)同、前后端密切銜接、加強(qiáng)與市場互動等創(chuàng)新手段的作戰(zhàn)模式，及時(shí)回應(yīng)了對市場危害嚴(yán)重、社會反映強(qiáng)烈的違法違規(guī)現(xiàn)象的關(guān)切。

2016年5月至12月，證監(jiān)會部署查辦4批違法案件共50起，劍指審計(jì)評估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)違法行為、IPO欺詐發(fā)行及信息披露違法行為、市場操縱違法行為以及利用未公開信息交易違法犯罪行為。其中第三批案件對惡性操縱持續(xù)多發(fā)高發(fā)態(tài)勢起到了有效威懾、有力遏制的效果。

趕上預(yù)期

長時(shí)間以來，調(diào)查環(huán)節(jié)不公開，一直是證監(jiān)會內(nèi)部的共識。此舉主要為了避免案件調(diào)查對個(gè)股或市場造成不必要的擾動。

“絕對的封閉式執(zhí)法已很難滿足當(dāng)前市場各方需要。這種工作方式一度讓我們感到很‘被動，覺得總是趕不上市場預(yù)期，或者不能及時(shí)回應(yīng)市場。”上述稽查監(jiān)管人士說。

他回憶說，以前悶頭查案壓力很大。一邊辦案，一邊還要應(yīng)對有關(guān)部門或是市場相關(guān)方的詢問。對一些市場熱點(diǎn)案件，往往得等案件最終處理完畢后才會公開，這需要幾個(gè)月甚至跨年的時(shí)間，“案子終于處理了，市場早遺忘了，自然談不上提振投資者信心了?！?/p>

近兩年來，證監(jiān)稽查通過公開某些重大案件的調(diào)查部署過程，讓市場各方知曉相關(guān)案件已進(jìn)入執(zhí)法程序。陽光是最好的防腐劑和推進(jìn)器，有助于稽查人員全力辦案。

通過與市場持續(xù)互動，也有助于向市場傳遞鮮明的監(jiān)管態(tài)度和方向。一個(gè)基本原則是：確鑿的違法違規(guī)行為總是有跡可尋，特別是一些市場高度關(guān)注的違法類型和手法，進(jìn)入調(diào)查程序后可適當(dāng)向市場通報(bào)。而對一些資本市場創(chuàng)新類行為和業(yè)態(tài)，需要一定時(shí)間給予甄別和判斷，不宜過早介入和公開，以免誤導(dǎo)市場預(yù)期。

2016年以來，行政與刑事司法的密切銜接在證監(jiān)稽查工作中得到了拓展應(yīng)用。行政與刑事在信息共享、執(zhí)法聯(lián)動、案件移送等方面的協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化了部門聯(lián)動的打擊合力。2016年12月，證監(jiān)會、公安部決定聯(lián)合開展打擊利用未公開信息交易違法犯罪（俗稱“老鼠倉”）專項(xiàng)執(zhí)法行動，集中公開部署查辦20起涉案金額巨大、違法情節(jié)惡劣的“老鼠倉”案件。

這是繼2008年內(nèi)幕交易執(zhí)法專項(xiàng)行動后，證監(jiān)會與公安部在專項(xiàng)行動上的又一次聯(lián)手，目標(biāo)是探索建立和加強(qiáng)行政與刑事在信息共享、執(zhí)法聯(lián)動、案件移送等方面的協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)部門聯(lián)動的打擊合力。

在跨境執(zhí)法合作領(lǐng)域的典型案例中，唐漢博等人操縱市場案被稱作滬港通跨境操縱第一案，亦被列為“2016年證監(jiān)稽查20大典型違法案例”之首。不法投資者繞道香港開立證券賬戶，借道“滬股通”交易機(jī)制反向操縱A股，這也是證監(jiān)會查處的首起此類新型案件。

以該案作為契機(jī)，證監(jiān)會進(jìn)一步推進(jìn)與香港證監(jiān)會在違法線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查信息通報(bào)、協(xié)助調(diào)查取證、市場應(yīng)急聯(lián)絡(luò)、保護(hù)投資者等多個(gè)領(lǐng)域的合作，保障兩地資本市場互聯(lián)互通平穩(wěn)推進(jìn)。

前期，證監(jiān)會又對雅百特跨境財(cái)務(wù)造假案作出行政處罰事先告知。巴基斯坦、香港、美國等境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)均向中國證監(jiān)會提供了執(zhí)法協(xié)助。在我國實(shí)體企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)布局“一帶一路”沿線國家的同時(shí)，可疑的跨境資金往來、虛假的業(yè)務(wù)合同，在跨境執(zhí)法協(xié)作框架下昭然若揭，快速“曝光”。

“咬勁”要足

全面提升證監(jiān)稽查執(zhí)法效能，遠(yuǎn)不僅僅是改變執(zhí)法手段、強(qiáng)化執(zhí)法規(guī)范可以徹底解決的問題。

執(zhí)法之難，難在規(guī)范性與權(quán)威性的平衡，而證監(jiān)稽查執(zhí)法的“牙齒”不夠尖利，也是需要警惕和重視的問題。

打擊證券期貨違法違規(guī)，讓違法成本上升到足以震懾潛在違法的高度，既需要證券市場相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，又需要監(jiān)管任務(wù)和監(jiān)管資源的合理匹配，還需要執(zhí)法和司法水平的進(jìn)一步提高。

與其他行政執(zhí)法領(lǐng)域相比，證券期貨市場屬于電子化交易市場，違法活動普遍具有資金數(shù)額巨大、劃轉(zhuǎn)路徑復(fù)雜、交易頻繁、交易技術(shù)先進(jìn)、涉及地域廣泛、信息影響面廣、涉案當(dāng)事人智商高等突出特點(diǎn)。同時(shí)，案件認(rèn)定客觀需要獲取資金劃播、信息傳播、交易操縱、人員關(guān)系等多方面的海量證據(jù)加以支撐，這就決定了充分、高效地行使相關(guān)調(diào)查取證權(quán)，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職的基本需要。

特別是市場規(guī)模、信息技術(shù)和交易工具快速發(fā)展，違規(guī)手法快速流變，執(zhí)法資源與賦權(quán)必須跟上維護(hù)市場秩序的需求。因此，境外各個(gè)國家和地區(qū)的證券期貨執(zhí)法，普遍具有類司法的屬性和授權(quán)。

而我國證監(jiān)會的稽查執(zhí)法權(quán)限來自于2005年修訂的《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）授權(quán)，包括資金查詢、工商資料查詢、通訊資料調(diào)取、詢問案件相關(guān)單位與個(gè)人等執(zhí)法權(quán)力。

比如，資本市場違法違規(guī)案件多與資金流動、通訊信息直接相關(guān)，銀行系統(tǒng)和信息部門的協(xié)作是否高效便捷，在一定程度上決定了案件調(diào)查過程中的取證質(zhì)量與效率。但由于常態(tài)化的信息共享、查詢協(xié)作機(jī)制尚不健全，綜合查詢渠道不暢通，在實(shí)際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下的問題。

有調(diào)查組組長向記者介紹了某個(gè)市場操縱案的查辦取證過程。據(jù)了解，由于犯罪嫌疑人利用多地區(qū)多名人員賬戶信息進(jìn)行股票買賣，稽查人員需要對每個(gè)賬戶信息進(jìn)行調(diào)取。

“當(dāng)時(shí)調(diào)查組有28名成員，共分成6個(gè)小組飛奔在12個(gè)城市，僅核實(shí)相關(guān)賬戶名、資金往來等基礎(chǔ)信息即耗費(fèi)了大量人力和時(shí)間。”該調(diào)查組長說，而對于賬戶間的資金往來，同樣需要銀行等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的配合方能取證，一定程度上增加了執(zhí)法成本和難度。

且現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中，證監(jiān)稽查執(zhí)法人員依照《證券法》外出取證的法定權(quán)限仍會受到質(zhì)疑。為了取得一份2頁紙的協(xié)查材料，有時(shí)需要與同一單位不同層級、不同部門、不同人員反復(fù)溝通，往往影響了案件調(diào)查的效率與效果。

此外，由于證監(jiān)部門沒有強(qiáng)制到案權(quán)，辦案取證缺乏基礎(chǔ)保障。

《證券法》和《刑法》對內(nèi)幕交易、市場操縱、財(cái)務(wù)造假等證券違法犯罪行為的法律責(zé)任上限，普遍輕于國外的成熟市場。一些行為在成熟市場屬于觸犯刑法，但在國內(nèi)市場只算是行政違法違規(guī)，違法成本太低容易造成“前罰后繼”的境況。

加快形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場監(jiān)管有效、投資者權(quán)益得到充分保護(hù)的股票市場，建設(shè)高度市場化、法治化、國際化的資本市場，需要監(jiān)管資源和執(zhí)法水平跟上動態(tài)變化的市場環(huán)境，更需要立法、執(zhí)法、司法的聯(lián)手發(fā)力。