農(nóng)地入市改革試點(diǎn)進(jìn)入最后階段

叢峰

目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中，被拍賣的土地多用于工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，少量用于商貿(mào)用地，也有一些沿海試點(diǎn)地區(qū)嘗試將入市后的地塊用于住宅地產(chǎn)開發(fā)，也就是俗稱的“商住兩用”型地產(chǎn)。

全國(guó)33個(gè)土地改革試點(diǎn)還有半年時(shí)間就將收官。在試點(diǎn)之一的四川省郫都區(qū)，該區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)收入，并進(jìn)行了現(xiàn)金分紅。

專家表示，這項(xiàng)改革喚醒了農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”，將賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但未來需要綜合配套改革。

樣本 試點(diǎn)農(nóng)地入市賣出兩個(gè)億

四川省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的“第一槌”，是在距離成都市中心城區(qū)半個(gè)小時(shí)車程的郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村擂響的。2015年，戰(zhàn)旗村選中了村辦復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會(huì)老辦公樓用地入市拍賣，并最終在郫都區(qū)公共資源交易服務(wù)中心以700多萬元的總價(jià)成交。

戰(zhàn)旗村黨總支書記高德敏說，從入市到開發(fā)，該宗地經(jīng)歷了頒發(fā)集體土地所有權(quán)證、入市主體提出申請(qǐng)并編制入市方案、表決通過入市方案、區(qū)公共資源交易中心組織實(shí)施等程序。

現(xiàn)場(chǎng)，拍賣的地塊目前正在打圍施工一個(gè)鄉(xiāng)村旅游綜合體。據(jù)了解，該項(xiàng)目總建筑面積8800多平方米，主體工程已經(jīng)封頂，正在進(jìn)行內(nèi)外裝修。墻外的道路已經(jīng)鋪好瀝青裝好路燈，路邊的特色景觀帶基本成形。

高德敏表示，以前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是“沉睡的資產(chǎn)”，即便有想法也不能動(dòng)，村子能有今天，首功要?dú)w于這次“土改”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，郫都區(qū)已完成30宗353畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，獲得成交價(jià)款2.1億元。入市項(xiàng)目的加快建設(shè)，帶動(dòng)發(fā)展規(guī)模以上養(yǎng)生養(yǎng)老中心、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗(yàn)園160多家，催生了一批農(nóng)、文、旅共融的新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)和幸福美麗新村。

多位專家談到，市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市拍賣的關(guān)注點(diǎn)，集中在收益分配上。雖然政府提出了和國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，但和國(guó)有土地入市收益直接進(jìn)入財(cái)政不同，農(nóng)村集體土地入市的收益需要兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人等多方利益。而在郫都區(qū)，為防止土地增值收益分配“吃光分光”，該區(qū)確立了針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部分配的原則，按照“二八開”形式劃分成員現(xiàn)金分紅和集體相關(guān)資金存留，保障村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

例如，戰(zhàn)旗村在土地拍賣之后，扣除入市成本、繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金（15%）后形成的出讓凈收益，僅以其中20%進(jìn)行現(xiàn)金分紅，其余絕大部分用作村集體資產(chǎn)管理有限公司的公益公積金，以保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

棋局 全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)進(jìn)入最后半年

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的嘗試方面，郫都區(qū)只是其中一個(gè)樣本。

從2016年開始，全國(guó)33個(gè)縣進(jìn)行征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和宅基地制度改革等“三塊地”改革試點(diǎn)。據(jù)國(guó)土資源部4月份透露，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊目前各試點(diǎn)共計(jì)完成278宗，總價(jià)款約50億元人民幣。這意味著每畝地的平均入市價(jià)格約為110萬元。

按照計(jì)劃，今年12月31日，所有試點(diǎn)將正式收官，試點(diǎn)成果呈報(bào)上級(jí)部門進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。也就是說，這些改革試點(diǎn)還剩下最后半年的時(shí)間。

有專家表示，過去，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難以自由流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是城市建設(shè)用地日漸短缺的同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻利用粗放，造成大量空閑用地，得以流轉(zhuǎn)后，將賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼此前談到，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的基本思路，是允許規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制?，F(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設(shè)用地多達(dá)2.5億畝，盤活農(nóng)村資源，激活農(nóng)村資產(chǎn)，那么，農(nóng)村將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“下一個(gè)風(fēng)口”。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市潛力很大，但董祚繼也表示，改革也面臨諸多困難和矛盾，需要理性看待。例如，由于長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)重視不夠，造成農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)普遍不夠扎實(shí)。各種歷史遺留問題錯(cuò)綜復(fù)雜，土地及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)資料缺失、權(quán)屬爭(zhēng)議、違法違規(guī)等情況大量存在，過去私下交易行為問題叢生、尾大不掉。這些因素明顯影響到改革的全面推進(jìn)。

難點(diǎn) 產(chǎn)權(quán)限制和政策配套成瓶頸

實(shí)際上，基層政府工作人員對(duì)此次改革面臨的困難也有同樣的感受。郫都區(qū)國(guó)土部門相關(guān)負(fù)責(zé)人就坦言，隨著試點(diǎn)的不斷深入以及農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革任務(wù)的疊加，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在程序和措施上都面臨瓶頸。

上述負(fù)責(zé)人表示，一是改革的政策配套跟進(jìn)不足，農(nóng)村土地制度改革涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，單一政策支撐難以奏效。當(dāng)前來看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)、土地入市的財(cái)稅征管和行政審批、土地供后監(jiān)管等方面的配套政策及制度建設(shè)尚屬空白，需要加快研討并協(xié)同跟進(jìn)。

二是土地利用規(guī)劃管控缺乏彈性，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地發(fā)展空間狹小，就地入市與現(xiàn)有基本農(nóng)田布局極易沖突。如何在確保基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、質(zhì)量不降低的前提下，突破現(xiàn)有土地利用規(guī)劃管理模式，利用好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，確實(shí)是一個(gè)難題。

三是農(nóng)村土地二級(jí)市場(chǎng)沒有放開。二級(jí)市場(chǎng)交易管理涉及國(guó)土、房產(chǎn)、工商等多個(gè)部門，由于沒有統(tǒng)一匯總和發(fā)布信息的渠道，造成了交易信息不對(duì)稱，增加了政府精準(zhǔn)調(diào)控的難度，土地違規(guī)交易和隱性交易的隱患無法消除，不利于農(nóng)村土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。

四川邁高旅游資源開發(fā)有限公司董事長(zhǎng)張旭東認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，要想真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地的同價(jià)同權(quán)，順利進(jìn)行抵押融資是一把重要的尺子。但是，目前對(duì)此提供抵押貸款服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)很少，這對(duì)改革進(jìn)程是一個(gè)很大的掣肘。

值得一提的是，有專家認(rèn)為，改革成敗與否，土地用途規(guī)劃是關(guān)鍵。目前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中，被拍賣的土地多用于工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，少量用于商貿(mào)用地，也有一些沿海試點(diǎn)地區(qū)嘗試將入市后的地塊用于住宅地產(chǎn)開發(fā)，也就是俗稱的“商住兩用”型地產(chǎn)。

在成都，很多“不差錢”的投資者同樣相中了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地潛在的巨大市場(chǎng)價(jià)值。但是，在對(duì)改革政策進(jìn)行一定了解后，有投資者就表示，如果完全按現(xiàn)行改革文件來操作，在試點(diǎn)區(qū)域投資“商住兩用”型地產(chǎn)開發(fā)，產(chǎn)權(quán)和交易都是今后很難繞過的“一道坎”。