政府購買社工服務評估指標體系建構探析
——以廣東順德為例

羅倩妮

（順德職業(yè)技術學院 發(fā)展規(guī)劃處，廣東 佛山 528333）

珠三角研究

政府購買社工服務評估指標體系建構探析
——以廣東順德為例

羅倩妮

（順德職業(yè)技術學院 發(fā)展規(guī)劃處，廣東 佛山 528333）

通過梳理國內外社會工作評估的文獻理論，開展研究，借鑒已有的社會工作評估理論構建政府購買社工服務的評估理論框架，通過對順德現(xiàn)狀的實證對比研究，進一步修正理論框架以構建出政府購買社工服務的評估指標體系。

政府購買；社工服務；評估；理論框架；指標體系

政府購買社工服務經(jīng)近幾年的迅猛發(fā)展，服務領域不斷擴展，對社工機構提供的政府購買服務成效開展評估，日益受到政府及社會各界重視。然而目前對政府購買社工服務評估的理論研究尚未開展，各地的評估實踐也尚處于起步階段。本文正是基于此背景下，以順德為研究范本，探討政府購買社工服務評估指標體系的建構。

1 政府購買社工服務評估的理論基礎研究

1.1 社會工作評估的文獻綜述和理論研究

評估是對于事物的實際情況進行測量并將測量結果與指標相比較的過程，這是一種價值判斷的過程，從而判斷評估對象的價值或適當性［1］。隨著社會工作的發(fā)展，國內外學者對社會工作評估，包括社會工作實務評估、社會工作組織評估、社會工作項目評估、社會工作評估功能、評估方法論及評估內容等進行了大量的研究，成果頗豐。

國外對社會工作評估研究的起步較早，成果集中在社會工作實務評估和社會工作機構評估方面。上世紀80年代開始，理論整合的評估取向逐漸成為指導實務評估的主流，其中以系統(tǒng)整合模式應用最為廣泛，即以明確的理論選擇標準為指引，構建持續(xù)框架使不同理論思想獲得系統(tǒng)使用的模式。Monkman、Clifford、Cournoyer等國外學者在系統(tǒng)整合模式的基礎上，結合其他理論基礎，提出了TIE（個體與情景交流）架構、CA/B（批判性自傳/傳記）架構、DCA（描述—評估—協(xié)商）評估模型［2］，適用于不同的評估情景和人群，具有較大的理論創(chuàng)新性和實踐指導性。

海外對社會工作組織的評估則包括對機構的全面評估、對機構所提供的服務項目的評估和人力資源的評估三個方面。對機構的全面評估，考察多數(shù)文獻，多認為是對機構的績效評估。國外學者普遍認為，機構的績效評估是對機構戰(zhàn)略目標、機構組織能力的效率和效果的評價［2］。因應績效評估的需要衍生出著名的績效評估理論有：“3E”理論、“3D”理論、“顧客滿意度”理論等?！?E”理論，指經(jīng)濟、效率與效果，強調以最低的成本投入維持既定的公共服務產(chǎn)出，但忽略了組織自身能力建設。在“3E”理論基礎上提出的“3D”理論，即診斷、設計和發(fā)展，指在識別組織問題和相關利益群體訴求的基礎上，設計適當策略解決問題，并注重組織的不斷學習與完善，但缺點是不能量化，缺乏對效率和效果的關注?！邦櫩蜐M意度”理論，是指顧客感受到的服務質量達到其期望值的程度，是一種自下而上、以被服務對象滿意度為焦點的評估。項目評估是利用不同的社會工作評估方法和設計，對機構提供的服務項目設計、策劃、執(zhí)行、效率、效果和效用等方面進行診斷和評價。人力資源評估是識別、觀察、測量和開發(fā)人員績效的過程，以使人員發(fā)展與組織目標一致。國外社會工作機構、項目、人力資源三位一體的評估范疇，對本文構建政府購買社工服務的評估體系提供了一定的視野和參考價值。

近年來，國內對社會工作評估的研究方興未艾，研究多集中在評估功能研究、方法論研究和評估具體內容研究上，尤其在評估模型和指標體系上著述頗豐。在評估模型研究方面，歐陽天凌嘗試將模糊綜合評價法用于大學生心理健康的學校社會工作評價，并指出模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學的評價方法，優(yōu)點是能根據(jù)模糊數(shù)學的隸屬理論將定性評價轉化為定量評價，解決難以量化的問題。［3］吳偉東借鑒“人在情景中”的基本框架，運用系統(tǒng)整合模式將社會工作評價劃分為問題、個人、情景三個層面，構建了社會工作評估的層析深入模型。［4］朱晨海等人根據(jù)影響理論，構建了包括結果、行為、情感、感受、人格、影響等六個指標的社區(qū)青少年社會工作評估模式。［5］顧東輝整合系統(tǒng)模式和CIPP模式，提煉出了涵蓋輸入、輸出與結果三方面的項目評估架構，并形成了對應的測量指標。［6］鄧國勝在“APC”（問責、績效和組織能力）評估理論的基礎上，提出了社會組織的微觀績效評價模型，包括了項目適當性、效率、效果、社會影響、可持續(xù)性及顧客滿意度等維度。［7］陳錦棠從香港社會工作評估實踐中總結出四種評估模式：1）程序邏輯模式。2）平衡記分卡模式，包括財務、顧客、內部流程、學習與成長四個維度。3）使用者參與及顧客滿意度評估模式。4）政策分析模式。［8］

在指標內容研究方面，徐秋慧將平衡記分卡引入社會工作評估領域，以資源維度、工作者發(fā)展維度、內部工作管理維度和顧客維度四個維度為指引，構建了包括財務資源、專業(yè)人才資源、專業(yè)培訓機會、職業(yè)規(guī)劃、組織架構與決策、倫理與職業(yè)守則、運行的規(guī)范性、認同度、滿意度等9個一級及12個次級評估指標體系。［1］尚曉嬌以深圳市社會工作機構評估為例，從服務專業(yè)化及行政專業(yè)化評估2個維度，以及機構服務量與服務成效、專業(yè)服務手法、人力資源管理、機構內部管理、財務管理、對外管理等方面，對該市二十個機構進行了評估。［9］顧東輝對項目評價過程進行了深入的研究，將評估工作劃分為主體、基本內容和步驟等三個方面進行分析，注重對服務對象需求的識別，并進一步在社會工作評估中引入全面質量管理，強調評估過程必須包括策劃、組織、人事、領導、溝通協(xié)調、決策、公關和通報、預算等方面。［10］

1.2 政府購買社工服務評估的理論框架構建

政府購買社工服務評估是一個綜合的概念，它既不同于一般的社工服務機構評估，也不同于單一的服務項目評估，超出了以往學界討論的實務評估、項目評估或績效評估等概念范疇。本文所指的政府購買社工服務評估，是指立足社工服務機構本身，遵從購買方的服務內容和要求，綜合考察機構發(fā)展的各項要素，充分調動人、財、物等各項資源，優(yōu)質高效完成委托方購買的服務并實現(xiàn)機構自身的發(fā)展，因此，對購買服務的評估兼具機構評估和項目評估的特性。

基于政府購買社工服務的特性，本文嘗試從過程評價維度和結果評價維度入手，建構政府購買社工服務評估的理論框架。其中過程評價維度主要從項目生命周期的角度進行考察，包括服務項目設計、策劃、執(zhí)行、管理，人力資源的投入，財務風險控制等要素。結果評價維度則從產(chǎn)出質量視角進行評判，包括服務質量、服務量、服務效率、服務成效，項目實施與社區(qū)關系，服務對象滿意度等要素。如圖1所示。

圖1 政府購買社工服務評估分析框架

對政府購買社工服務評估中過程維度和結果維度的劃分不是絕對的，同時二者之間也不是相互獨立的；相反，過程維度需要結果維度驗證并作出評價，結果維度需要過程維度的動態(tài)運行機制得以更好地存在，它以過程維度為基礎，促進組織各要素、組織與環(huán)境之間的互動。一般意義上，對于政府購買社工服務評估，應該同時關注組織績效、項目實施與管理、服務對象滿意度和社會參與等多個方面。在前文理論分析的基礎上，根據(jù)這一組織分析框架，本文認為，政府購買社工服務評估應該包括以下五項核心要素：專業(yè)性、服務量、服務成效（包括服務對象滿意度）、項目實施和機構管理、社區(qū)關系和可持續(xù)發(fā)展，如圖2所示。該五項要素相互依存，密切配合，共同構成政府購買社工服務評估最關鍵最核心的評估維度，構建出政府購買社工服務評估的理論框架。

圖2 政府購買社工服務評估要素理論框架及指標假設圖

2 順德評估實踐與理論基礎的對比研究

2.1 順德政府購買社工服務的評估實踐

順德，作為珠三角區(qū)域社會工作服務先行先試的地區(qū)，自2010年首家社會工作服務機構——鵬星社會工作服務社成立以來，社會工作即呈現(xiàn)快速發(fā)展的蓬勃之勢，鵬星、啟創(chuàng)、星宇、君行、龍江祥信、均安北斗星、北滘一心、陳村宏德等社會工作服務中心百花齊放，同期推行政府購買社工服務。截至2015年底，順德已經(jīng)出臺政府購買服務目錄、社會服務標準和評估指引、社會組織登記評定及專項基金等一系列制度文件及政策指引，2014—2016年順德區(qū)鎮(zhèn)兩級購買專業(yè)社工服務超過1億元。

為科學分析、評價社會服務機構的服務素質及社會服務項目的實施效果，為開展政府購買社工服務評估工作提供指導，順德制定了《順德區(qū)社會服務標準（試行）》并于2015年起全面施行，由順德社會工作者協(xié)會組建由購買方、社工機構、行業(yè)管理組織、專家等組成的第三方評估機構，負責對全區(qū)社工服務項目的服務成效、經(jīng)費使用等進行綜合評估，評估結果與后續(xù)政府購買服務掛鉤。由此可知，目前順德政府購買社工服務的評估主要執(zhí)行《順德區(qū)社會服務標準》。該制度在很大程度上參考了香港社工機構的“服務質素標準”評估文件《十六項服務質素指標》。

順德制定的社會服務標準共有22條指標，分屬資源鏈接、內部管理、能力建設和服務質素四個方面。22條評估標準的評價內容概括如圖3所示。

圖3 順德社會服務標準評估內容體系

2.2 實證研究與理論基礎研究的對比分析

為使研究更有針對性，本文選取了星宇、鵬星、一心三家社會工作機構開展實證研究，通過考察三家社工機構的評估現(xiàn)狀，并與其管理者、一線社工開展深度訪談，就政府購買社工服務評估維度及指標內容征詢其意見，將評估實踐、社工從業(yè)工作者觀點與前述理論基礎研究三者進行對比分析研究，以期進一步修正前文構建的理論框架體系。

就初步對比分析來看，被訪者對政府購買社工服務評估所應包括的維度和對應指標，基本能納入前文所構建的評估理論框架之中，與前期社工機構評估實踐的標準維度也有較好的對應關系，見圖4，所構建的理論框架中“服務質素”與順德評估實踐“服務質素”重合；“項目實施與機構管理”基本對應評估實踐中的“內部管理”和“能力建設”；“社區(qū)關系與可持續(xù)發(fā)展”與“資源鏈接”內容對應；“服務量”和“服務成效”則體現(xiàn)為對評估實踐中“服務質素”的補充，也是對“服務對象為中心”的體現(xiàn)。以下將從構成前文理論框架的五項核心要素維度加以分析。

圖4 順德評估實踐與理論研究的評估維度對比

1）服務質素評估維度。

社工服務區(qū)別于一般服務的顯著特征是助人性和專業(yè)性，其服務理念、服務手法決定了其服務質素對服務效果的重要影響，因此，在前文的理論框架構建中，專業(yè)性被認定為判斷社工服務質量的最關鍵要素，它直接決定了后期服務提供是否符合委托方和服務對象的需求，服務項目是否達到預期效果。在后期與社工從業(yè)人員的訪談中，服務質素也是被訪談對象提及頻次最高的維度，與前文理論框架體系將其列為首要維度一致。針對這一維度，被訪者多提到以下一些關鍵性指標：方案的設計、策劃，計劃書撰寫，項目執(zhí)行，方案合理性；社工專業(yè)性，核心能力，職業(yè)操守；以服務對象為本、服務對象滿意度等。以上關鍵性指標與前文構建的評估理論框架中的指標假設基本吻合，也基本與現(xiàn)時評估實踐中的《順德社會服務標準》中的“服務質素”標準一致，而《順德社會服務標準》中還提到的“對社區(qū)問題的正面影響”、“成果切合機構策略性定位和發(fā)展”，被訪對象更傾向于將其歸入“服務成效”或“機構發(fā)展”等維度中。

2）服務量評估維度。

“質”的相對面是“量”，在保證社工服務“質”的同時，應確保社工服務“量”的完成，只有優(yōu)質專業(yè)的社工服務覆蓋到所有受眾，才能達到委托方原定要求，實現(xiàn)社會服務的社會效用。服務量也是被訪者提及頻次較多的評估維度，但針對該評估維度被訪者并未列舉出較多的、細化的評價指標，僅多提到數(shù)量產(chǎn)出、服務項目數(shù)、活動場次、個案數(shù)目、服務時數(shù)等衡量指標，這也與服務產(chǎn)出量化的單一性有關，本文認為該指標維度可參考《順德社會服務標準》中提到的“機構須滿足購買方的合同要求，并達到購買合同指標水平”該條評價標準，以進一步補充完善該評估維度。此外，被訪者提到的上述關鍵性指標也是與前文評估理論框架中的指標假設對應的，二者可相互參考，互為補充。

3）服務成效評估維度。

服務成效主要指圍繞政府購買服務合同約定目標所開展服務的實質效果，包括服務對象的受益情況，服務工作的社會效益，相關部門、服務對象及社會公眾對政府購買服務的認可和評價情況。是評估政府購買服務的結果性指標，也是對社工服務質量的最終評價，可對政府購買服務的評價提供一個更全面的參考。針對該評估維度，被訪者提到了以下關鍵性指標：服務對象滿意度、服務對象認可、服務對象受益情況、社會效益、社會效用、對社區(qū)的正面影響等。該維度并未涉及太多指標，而是突出該維度對服務對象滿意度的評價。這也是促使社工機構減弱行政色彩，回歸以服務對象為本的發(fā)展理念的有效途徑。

4）項目實施與機構管理評估維度。

該維度不同于上述三個維度直接評價服務項目的質量、數(shù)量、效果、效用等直觀情況，它更傾向于一個保障維度，是為了確保服務項目達到質量、數(shù)量、效用要求所必須具備的機構管理制度、人力資源、財務控制、后勤管理等保障機制。雖然上述內容不是服務項目的直接評價指標，但卻是決定服務質量的關鍵要素，影響著購買服務能否順利開展，因此，前文評估理論框架也將其列為政府購買社工服務的評估維度之一。而在后期訪談中發(fā)現(xiàn)，機構制度管理和能力建設是被訪機構普遍關注的共性問題，他們對此給予了高度重視，被訪者對機構制度建設的認知程度較高，認為該維度應包括以下指標：財務管理制度，人事（人才引進、使用、考核、培訓等）管理制度，檔案、資料管理制度，日常事務與行政管理制度，項目管理制度，服務管理制度等。而在組織能力建設方面，被訪者提出了以下關鍵性指標：組織基礎設施建設能力，機構資質與合法性，專業(yè)人才隊伍建設，服務專業(yè)性水平，資源籌集能力，資金來源，人力資源，社會資源網(wǎng)絡，項目管理能力，服務管理能力，創(chuàng)新能力等。

基于政府購買服務的特性，本文認為考察重點應為“為順利實施政府購買服務而制定的相應制度和管理水平”，故此該維度對上述兩部分評價內容進行了整合，主要從人力資源管理 （專業(yè)人才隊伍建設）、財務管理、項目管理、服務管理、檔案和資料管理、日常事務與行政管理等方面對社工服務機構進行考察，這也是與《順德社會服務標準》中的“內部管理”和“能力建設”兩方面評估內容大致吻合的，也進一步驗證了前文評估理論框架的合理性。

5）社區(qū)關系與可持續(xù)發(fā)展評估維度。

在評價社工機構承接政府購買服務時，我們并不能囿于項目服務本身，而要用可持續(xù)發(fā)展的眼光看待問題，要關注機構自身長遠發(fā)展，也要關注機構與組織外各種要素、機構與外部環(huán)境的互動關系，以動態(tài)性的視角開展評估研究。因此，社區(qū)關系營造、社會參與、組織的可持續(xù)發(fā)展也應納入評估的研究視野。

在訪談過程中，被訪者對該維度的評估指標建議較為零散，除上述四維度的指標建議，被訪者較高頻次地提到了諸如社區(qū)關系、群眾理解、資源鏈接、合作關系、社會參與、社會和社區(qū)評價、社會影響力、項目可持續(xù)發(fā)展、績效、創(chuàng)新能力、資助方的滿意度、項目區(qū)群眾自助能力提升等，本文認為可將其歸入到社區(qū)關系與可持續(xù)發(fā)展評估維度，作為評估體系延伸性指標，更為關注政府購買社工服務后的后續(xù)影響和機構長遠發(fā)展。該評估維度也是與《順德社會服務標準》中的“資源鏈接”方面的評估內容有一定對應關系的。

3 政府購買社工服務評估指標體系的再建構

通過前文大量的理論呈現(xiàn)和理論論證，以及對相關實證資料的分析，本文結合前文構建的評估理論框架，相關文獻資料、訪談資料和現(xiàn)時施行的評估制度，從順德政府購買社工服務的實際、特點出發(fā)，對政府購買社工服務的評估指標體系進行再建構，旨在傳承前期開發(fā)的評估指標體系的有效性的前提下，彌補其在某些方面存在的不足，以形成一套科學、有效的評估指標體系。根據(jù)前文構建的評估理論框架，結合評估實證研究，新構建的指標體系由服務質素、服務量、服務成效、項目實施與機構管理、社區(qū)關系與可持續(xù)發(fā)展5個評估維度、38項評價指標構成。如表1所示。

新建構的評估指標體系采納了評估理論框架的五大維度，包括：服務質素、服務量、服務效果、項目實施與機構管理和社區(qū)關系與可持續(xù)發(fā)展。維度一“服務質素”的指標設計，圍繞社工服務的提供過程“需求評估——項目設計——項目推廣——項目執(zhí)行”等關鍵節(jié)點設計、選取影響社工服務質量的指標體系，并同時兼顧社會工作者的職業(yè)素養(yǎng)。維度二“服務量”，考慮到社工服務工作量有機構整體工作量和個體工作量之分，分兩部分設計指標體系，并使用日常衡量社會工作量的專業(yè)性術語。維度三“服務效果”，主要突出使用者滿意度，并以“需求滿足”、“情況改善”等指標評價客觀情況的改善，達到主客觀評價的統(tǒng)一，體現(xiàn)了對個人感受、社會效用、社會經(jīng)濟性等三個方面的考察。維度四“項目實施與機構管理”，參考了機構績效評估實踐和對社工機構、社會工作者的訪談研究，篩選出內部制度、人事、財務、運作機制、項目管理、績效評估等影響社工機構運作與發(fā)展的核心要素和管理制度。維度五“社區(qū)關系與可持續(xù)發(fā)展”是一個發(fā)展性指標，該指標跳出了社工服務本身的局限性，以社工機構的社會定位和可持續(xù)發(fā)展為著眼點，指標設計由“社區(qū)關系”和“可持續(xù)發(fā)展”兩部分組成。“社區(qū)關系”關注的是社工機構在社會建設和發(fā)展中可以做什么；“可持續(xù)發(fā)展”則包括了績效導向、創(chuàng)新導向和機構的可持續(xù)發(fā)展。上述每一維度的指標體系并未按照均等的原則進行設計，有的維度較多，有的維度較少，這與購買服務的評估實際需要是密切相關的。

以上評估指標既有定性指標也有量化指標，分別根據(jù)指標特性來確定。服務量評估指標是典型的量化指標，因服務量指標需根據(jù)合同服務量要求確定評估標準，因此，該維度指標在使用時需按合同標準進行修改完善或進行選擇性使用。對指標的評價，可參考使用李斯特量表的等級評價法，將各指標體系的評分按照很好（4分）、較好（3分）、一般（2分）、較差（1分）、很差（0分）五個等級進行量化評價。需要指出的是，該評估體系只對指標的內容構成進行了初步構建，尚未涉及到對各指標內容的權重測算，還需在下一步研究中進行深入探討。

表1 政府購買社工服務評估指標體系表

該評估指標體系既可用于機構自評，也能用于第三方專業(yè)評估。但是，真正科學有效的政府購買社工服務評估卻是一個復雜多元的過程，包括評估準備、機構自評、報告階段、第三方實地評估、綜合評估等一系列階段和程序，并通過不同的評估方式綜合得出評估結果。該政府購買社工服務評估指標體系是在文獻理論研究的基礎上，結合實證對比研究構建而來的，由于理論研究的局限性以及訪談樣本數(shù)量的有限性，該評估指標體系還有待在實踐工作中進一步檢驗論證和完善。

參考文獻：

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［10］ 顧東輝.試論社會服務機構中的全面質量管理［J］.社會福利，2004（7）：11-14.

On the Construction of Evaluation Index System for Social Work Services Purchased by Government:With Guangdong Shunde as an Example

LUO Qianni
（Development and Planning Office，Shunde Polytechnic，F(xiàn)oshan Guangdong 528333，China）

s：Based on the domestic and foreign social work assessment literature，this paper constructs a theoretical framework for the assessment of social work services purchased by government. And through the empirical research on the status quo of Shunde city，the author further amends the evaluation index system for social work services purchased by government.

government purchase；social work services；evaluation；theoretical framework；index system

C916

A

1672-6138（2017）03-0071-07

10.3969/j.issn.1672-6138.2017.03.016

［責任編輯：曹娜］

2017-04-23

羅倩妮（1985—），女，廣東順德人，助理研究員，碩士，研究方向：公共管理，社會管理。