扶貧工作不可急躁冒進(jìn)，重在穩(wěn)步落實(shí)

李長(zhǎng)安

【摘要】在扶貧攻堅(jiān)的過(guò)程中，應(yīng)切忌急功近利、急于求成。只有艱苦扎實(shí)地推進(jìn)各項(xiàng)扶貧工作，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策，才能夯實(shí)扶貧的根基，也才能防止“假脫貧”以及脫貧又返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】扶貧工作 精準(zhǔn)扶貧 減貧力度 【中圖分類號(hào)】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的扶貧工作駛上了快車道

無(wú)論是從歷史的縱向比較來(lái)看，還是從全球范圍的橫向比較來(lái)看，中國(guó)的扶貧工作都可以說(shuō)是成績(jī)斐然，并且得到國(guó)際上的一致贊譽(yù)。特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)的扶貧工作穩(wěn)步推進(jìn)，貧困人口數(shù)量大幅度減少，貧困發(fā)生率迅速下降。早在上世紀(jì)80年代中期，中國(guó)就正式啟動(dòng)了大規(guī)模扶貧計(jì)劃。1994年3月，國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000）》，開啟了從國(guó)家層面制定和實(shí)施扶貧計(jì)劃的先河。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)政府又先后發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》兩份綱領(lǐng)性文件，引領(lǐng)著扶貧事業(yè)不斷前進(jìn)。2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議對(duì)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)作出部署，以確保到2020年中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2017年2月21日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要集中力量攻堅(jiān)克難，更好推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。

在政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，我國(guó)的扶貧工作取得了巨大的進(jìn)展。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布的《中國(guó)扶貧開發(fā)報(bào)告（2016）》中披露的數(shù)據(jù)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口在37年間（1978—2015）總共減少了7.1億，減幅高達(dá)92.8%，農(nóng)村貧困發(fā)生率從97.5%下降到5.7%，降幅91.8%；1981—2012年，中國(guó)減少的貧困人口占到全球減少貧困人口的71.82%，減貧力度居全球前列。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的扶貧工作駛上了快車道。2013年，我國(guó)尚有農(nóng)村貧困人口8249萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率為8.5%。此后，每年減貧的人口都超過(guò)了1000萬(wàn)。到2016年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口已經(jīng)下降到4335萬(wàn)人，比上年減少1240萬(wàn)人。中國(guó)減貧工作的卓越成就推動(dòng)了全球貧困人口的下降。聯(lián)合國(guó)發(fā)表的《千年發(fā)展目標(biāo)2015年報(bào)告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年的8.36億，中國(guó)在其中的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。

“三輪驅(qū)動(dòng)式”的中國(guó)扶貧模式

在近四十年的扶貧工作中，中國(guó)積累了豐富的扶貧經(jīng)驗(yàn)。這其中既有政府的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)，也有社會(huì)力量的積極參與，還有貧困者個(gè)人努力的結(jié)果。這種政府、社會(huì)與貧困者個(gè)人同時(shí)參與的“三輪驅(qū)動(dòng)”扶貧模式要取得實(shí)效，既有賴于政策體系的不斷完善，也有賴于措施方法的不斷創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，“三輪驅(qū)動(dòng)式”的中國(guó)扶貧模式可以概括為以下三點(diǎn)內(nèi)容：

首先，政府的引領(lǐng)。從國(guó)內(nèi)外的扶貧歷史來(lái)看，政府在扶貧工作中始終扮演著重要的角色，而且大多起著主導(dǎo)的作用。貧困作為一種社會(huì)現(xiàn)象，不僅有可能對(duì)貧困者本人造成生存的風(fēng)險(xiǎn)，而且還有可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，因此，政府必須對(duì)貧困現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)。1601年，英國(guó)伊麗莎白一世頒布了《濟(jì)貧法》，這是世界上第一部有關(guān)扶貧濟(jì)貧的完備法案，該法案所體現(xiàn)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是：政府要以積極作為的方式介入扶貧領(lǐng)域，干預(yù)貧困問題，從而部分地承擔(dān)了相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。此后，西方各國(guó)政府在扶貧工作中都體現(xiàn)了主導(dǎo)的地位，除了對(duì)年老、殘疾等喪失勞動(dòng)能力者給予社會(huì)救助外，還應(yīng)采取多種措施激勵(lì)有勞動(dòng)能力的貧困者通過(guò)就業(yè)來(lái)脫離貧困狀態(tài)。

改革開放后，中國(guó)政府提出了開發(fā)式扶貧的理念。開發(fā)式扶貧，即在國(guó)家必要支持下，利用貧困地區(qū)的自然資源，進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。政府的主要作用體現(xiàn)在：一是通過(guò)制定扶貧計(jì)劃或規(guī)劃，對(duì)扶貧工作作出長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。二是加大扶貧資金投入力度。2016年，全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入首次超過(guò)1000億元。其中，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增加到667億元，比上年增長(zhǎng)43.4%；省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金預(yù)算超過(guò)400億元，比上年增長(zhǎng)50%以上。三是出臺(tái)多種扶貧措施，包括以工代賑、整體搬遷以及教育培訓(xùn)扶貧、金融扶貧、教育扶貧等。以以工代賑為例，1984年以來(lái)，我國(guó)先后實(shí)施了6批規(guī)模較大的“以工代賑計(jì)劃”，已累計(jì)安排以工代賑資金約1430億元，為參與工程建設(shè)的貧困群眾發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬約155億元。四是強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。將扶貧任務(wù)納入地方政府官員政績(jī)考核內(nèi)容，是增強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心、提高扶貧領(lǐng)導(dǎo)力度的重要手段。除了要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書、立下軍令狀外，2016年2月，中辦、國(guó)辦還專門印發(fā)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，明確提出了“考核結(jié)果作為對(duì)省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。

其次，社會(huì)的積極參與。社會(huì)力量參與是推動(dòng)扶貧工作的重要力量。鼓勵(lì)和吸引更多非公企業(yè)到貧困地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)，由被動(dòng)“輸血”變主動(dòng)“造血”，可以幫助貧困人口提高收入。社會(huì)公益組織積極參與到我國(guó)的扶貧事業(yè)中，開展了生存扶貧、技術(shù)扶貧、教育扶貧、幸福工程、人口扶貧、合作扶貧、文化扶貧、實(shí)物扶貧以及環(huán)境扶貧等多方面的活動(dòng)。

最后，個(gè)人的努力奮斗。扶貧工作的順利進(jìn)行，離不開貧困者本人的配合和努力。事實(shí)上，許多貧困者通過(guò)主動(dòng)參與勞動(dòng)，不斷提高自身素質(zhì)和技能，積極投身到“雙創(chuàng)”活動(dòng)中，最終摘掉了貧困的帽子。最近幾年來(lái)，許多返鄉(xiāng)農(nóng)民變身農(nóng)民企業(yè)家，不僅自己順利脫貧，還帶動(dòng)一批人成功脫貧。

扶貧工作要防止急躁冒進(jìn)

由于責(zé)任制的落實(shí)以及政治上的壓力，許多地方在當(dāng)前的扶貧工作中出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的傾向。和過(guò)去搶“貧困縣”“貧困區(qū)”帽子正好相反，現(xiàn)在一些地方又開始在脫貧速度上大比拼。事實(shí)上，中央對(duì)此問題已有察覺。比如根據(jù)十八屆中央第十二輪巡視的反饋情況，在此輪被巡視的十二個(gè)省份中，有四個(gè)省份在扶貧工作上存在問題，其中陜西、云南兩省則被指“急功近利”“急躁冒進(jìn)”。

具體來(lái)說(shuō)，扶貧工作中的急躁冒進(jìn)主要表現(xiàn)在：

一是層層落實(shí)責(zé)任變成了層層加碼扶貧進(jìn)度。按照中央的要求，到2020年，全國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村地區(qū)的全面脫貧。但由于層層加碼扶貧進(jìn)度，脫貧時(shí)間越到基層越被縮短。中央要求5年辦的事，有些省級(jí)單位就縮短到4年，到了縣鄉(xiāng)一級(jí)單位再次被壓縮到2-3年。結(jié)果我們可以看到，過(guò)去幾十年都沒有實(shí)現(xiàn)的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，一些地方在短短兩三年的時(shí)間里就迅速實(shí)現(xiàn)了。這種“運(yùn)動(dòng)式”的扶貧，其真實(shí)效果令人懷疑。

二是過(guò)于重視“短平快”的項(xiàng)目，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。為了在短期內(nèi)達(dá)到增收脫貧的效果，一些地區(qū)在投資上強(qiáng)調(diào)“短平快”，圖的是“立竿見影”。還有的地方、有的干部，僅以“授人以魚”的方式捐款捐物，扶貧工作短期見了效，但長(zhǎng)遠(yuǎn)難持續(xù)。不僅“窮根”難除，也很容易養(yǎng)出一批靠政策吃飯的“懶漢”，結(jié)果反倒是越扶越貧。

三是只重視“數(shù)字扶貧”，甚至不惜弄虛作假。比如將貧困戶的收入調(diào)高一點(diǎn)，把貧困人口的數(shù)量減少一點(diǎn)。而這只需在紙上輕松動(dòng)筆，就能把扶貧的數(shù)據(jù)更改，讓貧困群眾實(shí)現(xiàn)“提前脫貧”或“如期脫貧”。

四是亂指揮、瞎決策，人為剝奪貧困戶自我脫貧的主動(dòng)性、積極性。一些地方干部為達(dá)到快速脫貧的目的，代替農(nóng)戶思考，不顧他們的實(shí)際需求，自作主張、擅自決策，強(qiáng)迫向貧困戶推廣所謂的“新技術(shù)”“新品種”。這樣既不容易得到貧困戶的配合，又要冒技術(shù)和品種有可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

穩(wěn)步推進(jìn)，夯實(shí)扶貧根基

雖然中國(guó)的扶貧工作取得了巨大的成就，但客觀地說(shuō)，目前中國(guó)的扶貧形勢(shì)依然很嚴(yán)峻。一方面，中國(guó)貧困人口的數(shù)量依然十分龐大。截至到2016年底，農(nóng)村貧困人口還有超過(guò)4000萬(wàn)。此外，目前強(qiáng)調(diào)的貧困人群主要是農(nóng)村地區(qū)，而城鎮(zhèn)貧困問題也需要大力解決。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年底，全國(guó)城市低保對(duì)象有1701.1萬(wàn)人。城鄉(xiāng)貧困人口全部加起來(lái)的話，總規(guī)模仍有近6000萬(wàn)之多。另一方面， 當(dāng)前我國(guó)的貧困出現(xiàn)新特點(diǎn)，給扶貧工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)三十多年的扶貧攻堅(jiān)工作，我國(guó)的農(nóng)村貧困已經(jīng)發(fā)生了由整體貧困轉(zhuǎn)為局部貧困為主、由集中貧困轉(zhuǎn)為分散貧困為主、由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)為相對(duì)貧困為主的轉(zhuǎn)變，“大分散、小集中”的特點(diǎn)較為突出。

值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過(guò)了世界銀行公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)。和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)要略高。世界銀行2015年10月初宣布，按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，將國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)從此前的每人每天生活支出1.25美元上調(diào)至1.9美元。而中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)2010年的不變價(jià)是2300元，2015年是2800元，按照購(gòu)買力平價(jià)來(lái)算大約相當(dāng)于2.2美元，可見中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)是略高于它的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這與中國(guó)已步入中等收入國(guó)家的發(fā)展階段有關(guān)。

需要注意的是，2020年后中國(guó)并不是從此就沒有貧困現(xiàn)象了。貧困標(biāo)準(zhǔn)并非是一成不變的，中國(guó)政府每年要根據(jù)物價(jià)的指數(shù)、生活指數(shù)等，作必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整，基本上每年絕對(duì)數(shù)都要往上漲。而目前我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)是到2020年按照“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”全部農(nóng)村貧困人口要脫貧，而這個(gè)“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”指的是2010年2300元貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。即使是到了2020年，屆時(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)一定會(huì)根據(jù)實(shí)際情況再作調(diào)整，那個(gè)時(shí)候依然會(huì)有相當(dāng)一部分的人口（最低收入中的5%-10%群體）依然處于貧困當(dāng)中。也就是說(shuō)，必須深刻認(rèn)識(shí)到消除貧困的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性。

基于此，在未來(lái)的扶貧工作中，必須克服急功近利、急躁冒進(jìn)思想，不能寄希望于“畢其功于一役”。而是要扎實(shí)推進(jìn)、穩(wěn)步落實(shí)，打牢扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的基礎(chǔ)，從而為順利完成扶貧目標(biāo)創(chuàng)造條件。

首先，盡快構(gòu)建扶貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與、貧困者個(gè)人努力的“三輪驅(qū)動(dòng)”協(xié)作扶貧模式，充分發(fā)揮各方的積極性和主動(dòng)性。在扶貧過(guò)程中更加注重源頭治貧，堅(jiān)持走“造血式”“開發(fā)式”扶貧的路子，瞄準(zhǔn)致貧根源，實(shí)施精準(zhǔn)化識(shí)別、針對(duì)性扶持、動(dòng)態(tài)化管理，著力從根源上解決貧困地區(qū)、貧困人口的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)各種扶貧措施的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化綜合施策的管理，提高精準(zhǔn)扶貧的精度。

其次，采取多種措施防止脫貧后返貧現(xiàn)象的發(fā)生。由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，公共服務(wù)和產(chǎn)品的缺失導(dǎo)致暫時(shí)性貧困成為了新的問題，因醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、低保等社會(huì)保障水平較低而導(dǎo)致農(nóng)民返貧問題嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的低收入人口每年的返貧率在30%左右。因此，需要不斷完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障體系建設(shè)，提高貧困戶自身的素質(zhì)和技能，高度關(guān)注貧困的代際傳遞，切斷貧困一代代傳遞下去的鏈條。

最后，加強(qiáng)對(duì)扶貧工作的評(píng)估和監(jiān)督。適當(dāng)引入第三方評(píng)估，由國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對(duì)相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，使各項(xiàng)脫貧數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。扶貧成效考核除了貧困人口數(shù)量、貧困群眾收入等脫貧“硬指標(biāo)”外，也包括一些群眾認(rèn)不認(rèn)可、滿不滿意的“軟指標(biāo)”。在精準(zhǔn)幫扶考核內(nèi)容中，考核指標(biāo)為第三方評(píng)估產(chǎn)生的“群眾滿意度”，這意味著貧困群眾在脫貧成效考核中也將擁有“發(fā)言權(quán)”，有效避免“數(shù)字脫貧”“被脫貧”現(xiàn)象。

（作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

① 李培林、魏后凱主編：《中國(guó)扶貧開發(fā)報(bào)告 （2016）》，北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年。

責(zé)編/高驪 美編/于珊