農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)

李冠杰

【摘要】構(gòu)建政府部門(mén)、民間資本、農(nóng)民個(gè)人、集體組織四位一體的多中心治理主體體系，是改善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的根本。用以確立主體之間合作、競(jìng)爭(zhēng)的新型治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，明晰不同治理主體的職責(zé)和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施 治理 【中圖分類(lèi)號(hào)】F294 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施主要包括供水設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施。隨著美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，政府不斷加大農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理力度。事實(shí)上，政府掌握并能夠運(yùn)用的公共資源有限，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共品屬性及其建設(shè)的緊迫性與資金來(lái)源的短缺，要求改變傳統(tǒng)的政府單中心供給模式，充分調(diào)動(dòng)其他力量形成多元共治格局，構(gòu)建多中心治理主體體系。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的現(xiàn)實(shí)可行性

政策支持力度加大?！笆濉币?guī)劃從不同層面提出加快投融資體制改革，強(qiáng)調(diào)以市政設(shè)施、交通水利、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，采取特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等政府和社會(huì)合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，這為社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理提供了政策支持。另外，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律、法規(guī)和制度不斷健全，使產(chǎn)權(quán)界定更加規(guī)范，有利于完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的運(yùn)作方式，滿足雙方多種合作要求。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。我國(guó)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量較多、種類(lèi)齊全，具有一定的資金規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，這將成為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公私部門(mén)合作供給的重要力量。另外，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)一步放寬。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件明確提出，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理項(xiàng)目，并采取資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，努力實(shí)現(xiàn)民營(yíng)資本投資收益，這為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理提供了機(jī)制保障與動(dòng)力支撐。

農(nóng)村市場(chǎng)需求擴(kuò)大。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割體制下，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是環(huán)境類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期投入不足，設(shè)施存量需求逐漸累積。環(huán)境公共品消費(fèi)已成為農(nóng)民物質(zhì)生活資料滿足后的最基本需求。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理已成為美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容和突破口。這些都表明農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投入及建設(shè)勢(shì)在必行，農(nóng)村市場(chǎng)需求的不斷擴(kuò)大為推行多中心治理提供了巨大空間。

集體組織實(shí)力增強(qiáng)。我國(guó)積極完善社會(huì)治理體系，推動(dòng)政府治理和村集體組織自治良性互動(dòng)，創(chuàng)新村集體組織自治方式，建立健全各項(xiàng)村民自治制度。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、民主程度較高的區(qū)域，村集體組織具備投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和組織能力，并能夠取得村民支持。

農(nóng)民支付能力提升。農(nóng)民自主參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理，須具備一定的支付能力，農(nóng)民支付能力提升依賴(lài)農(nóng)民收入的增加。2015年，我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入為11422元，比上年增長(zhǎng)8.9%，這為多中心治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以分為具有純公共品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和具有準(zhǔn)公共品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施。通常情況下，純公共品屬性越突出的基礎(chǔ)設(shè)施，政府以外其他主體參與的可能性越小。民間資本或私人參與的條件為基礎(chǔ)設(shè)施在受益上是否具備排他的屬性。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體形成的依據(jù)，是從經(jīng)濟(jì)特征上對(duì)設(shè)施具體內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。結(jié)合目前農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的現(xiàn)實(shí)條件，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體應(yīng)包含政府部門(mén)、民間資本、集體組織、農(nóng)民個(gè)人四類(lèi)。其主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系包括以下幾種：

合作關(guān)系。合作關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門(mén)與民間資本之間的合作，以及政府部門(mén)與集體組織之間的合作。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在一定數(shù)量的民間資本參與，但民間資本傾向于營(yíng)利性設(shè)施投入，所占比例較小，且目前尚缺乏可行的項(xiàng)目法人運(yùn)作規(guī)范，外部條件不利，導(dǎo)致其投資意愿大大降低。政府部門(mén)與民間資本之間合作的目的，在于提高民間資本參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的積極性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到不斷壯大和增強(qiáng)，并使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)特定方式實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與，但所占比例同樣不大。通過(guò)與政府部門(mén)的合作，能夠減少參與盲目性，提高參與效率，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品的多樣化供給。

競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門(mén)與民間資本之間的競(jìng)爭(zhēng)以及民間資本相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效性和低成本供給。民間資本在提供環(huán)境公共產(chǎn)品方面具有信息靈敏、運(yùn)作靈活、成本低、速度快的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更容易獲得農(nóng)民的支持和認(rèn)可。另外，民間機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，不同機(jī)構(gòu)在提供同類(lèi)具有潛在營(yíng)利性環(huán)境公共產(chǎn)品時(shí)，相互競(jìng)爭(zhēng)不可避免。

節(jié)點(diǎn)關(guān)系。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體間關(guān)系的實(shí)質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)間關(guān)系，不同治理主體就成了不同類(lèi)別的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，各主體之間的關(guān)系總和就成為治理網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)間關(guān)系。其中，政府處于網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn)位置，是治理活動(dòng)的發(fā)起節(jié)點(diǎn)，控制著治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向。完善的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理網(wǎng)絡(luò)，需以政府部門(mén)為中心節(jié)點(diǎn)，保持與民間資本、集體組織、農(nóng)民個(gè)人等異質(zhì)節(jié)點(diǎn)長(zhǎng)期的、持續(xù)的、穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)其他異質(zhì)節(jié)點(diǎn)對(duì)多中心治理網(wǎng)絡(luò)的支持。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體的職責(zé)與義務(wù)

政府部門(mén)的主要職責(zé)有：一是制度設(shè)計(jì)，各級(jí)政府通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、消除體制性障礙、改革行政審批制度、打破行業(yè)壟斷、提升服務(wù)質(zhì)量、給予同等待遇等政策措施，吸納其他治理主體尤其是民間資本和農(nóng)民個(gè)人有效介入設(shè)施供給。二是組織實(shí)施，各級(jí)政府應(yīng)盡量克服農(nóng)村環(huán)境公共項(xiàng)目應(yīng)用過(guò)程中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及低于預(yù)期收益的利潤(rùn)風(fēng)險(xiǎn)，提高各類(lèi)主體的治理效率。三是管理監(jiān)督，在多中心治理框架下，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)對(duì)其他治理主體管理與監(jiān)督的職責(zé)，保證其他治理主體從環(huán)境公共利益和農(nóng)民自身需求出發(fā)，履行治理權(quán)責(zé)與義務(wù)，并推動(dòng)多中心治理網(wǎng)絡(luò)不斷優(yōu)化。

民間資本參與設(shè)施治理，主要通過(guò)與政府建立公私部門(mén)伙伴關(guān)系方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，其權(quán)責(zé)義務(wù)體現(xiàn)在：獲取優(yōu)惠，民間資本借助政府承諾降低環(huán)境公共項(xiàng)目融資難度，并獲取稅收優(yōu)惠，享受貸款擔(dān)保，克服環(huán)境公共品產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約，從而避免運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。選擇方式，民間資本可以通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)變更等多種方式，實(shí)現(xiàn)與政府部門(mén)合作供給環(huán)境公共產(chǎn)品。履行契約，契約所規(guī)定的公私部門(mén)的合作內(nèi)容是雙方合作的基礎(chǔ)，公私雙方必須恪守契約、履行義務(wù)。

農(nóng)民個(gè)體的責(zé)任義務(wù)體現(xiàn)在：自主供給，與自身生活密切相關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、不可或缺而又無(wú)法通過(guò)其他途徑籌資建設(shè)的項(xiàng)目，根據(jù)受益者負(fù)擔(dān)原則，農(nóng)民同時(shí)具備籌資者與受益者雙重角色，可以通過(guò)自主供給的方式滿足實(shí)際環(huán)境需求。密切協(xié)作，政府部門(mén)、民間資本、集體組織等其他治理主體在提供環(huán)境公共產(chǎn)品時(shí)，農(nóng)民具有配合、支持、協(xié)作的義務(wù)，以保證設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的順利進(jìn)行。

集體組織的責(zé)任義務(wù)體現(xiàn)在：補(bǔ)充供給，村級(jí)范圍內(nèi)部分無(wú)法通過(guò)政府公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)、具有純公共品屬性的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給，應(yīng)主要由村集體組織提供，從而與政府部門(mén)供給形成對(duì)應(yīng)和互補(bǔ)。溝通媒介，村集體組織負(fù)有將農(nóng)民個(gè)體同政府部門(mén)聯(lián)結(jié)的義務(wù)，充當(dāng)中間人角色，及時(shí)反饋各種信息，起到溝通雙方紐帶和橋梁的作用，從而保證設(shè)施的有效供給。

（作者單位：咸陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

【注：本文系陜西省教育廳科研計(jì)劃項(xiàng)目“陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的模式選擇與機(jī)制創(chuàng)新”（項(xiàng)目編號(hào)：15JK1791）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉爽：《新型城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的創(chuàng)新模式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2016年第4期。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊