要么不做，要做就做“三位一體”

孫鑫

2016年7月29日，《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》經(jīng)市人大常委會審議通過，自2016年11月1日起施行。該條例是全國首部院前、院內(nèi)和社會急救“三位一體”的有關(guān)急救醫(yī)療服務(wù)條例，其特點是加強院前急救資源配置、建立急診分級救治制度、依法保護(hù)公民緊急現(xiàn)場救護(hù)行為，確保急重病患者得到安全、有效、及時的救治，弘揚救死扶傷的人道主義精神。在該條例立法過程中，市人大教科文衛(wèi)委員會做了大量工作，為了更好地回顧立法過程，本刊記者專訪了時任市人大教科文衛(wèi)委員會主任委員薛明揚。

立法的良好基礎(chǔ)來自最基層的聲音

記者：條例從立項到表決通過，歷經(jīng)了三年多的時間，您全程參與了整個立法過程，其中讓您印象深刻的事情有哪些？

薛明揚：這個條例沒有上位法，是上海市的創(chuàng)制性條例。在這個條例的制定過程中，給我印象最深的就是，將關(guān)注民生、開門立法、科學(xué)立法發(fā)揮得淋漓盡致。

首先，本屆市人大常委會黨組領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親身參與，傾注了較多的時間和精力。市人大常委會主任殷一璀帶著我們到華山醫(yī)院、中山醫(yī)院等醫(yī)院的急診室，一間間病房實地查看，和患者面對面交流；市人大常委會副主任鐘燕群帶我們到外地的120急救站調(diào)研，實地了解情況等，都給我們樹立了非常好的榜樣。其次，因為這個條例事關(guān)民生，市人大黨組領(lǐng)導(dǎo)提出請800多名人大代表利用進(jìn)社區(qū)的機會，把條例最基本的內(nèi)容和可能會產(chǎn)生分歧的具體條款拿到社區(qū)去，直接聽取人民群眾的意見，擴(kuò)大征求意見的廣度和深度。第三是通過實地調(diào)研、問卷調(diào)查、召開座談會等多種形式，科學(xué)、有效、直接地吸取最基層的意見，為立法打下了良好的基礎(chǔ)。

“三位一體”讓“急救救急”不是空談

記者：條例首次對整個急救鏈即院前、院內(nèi)和社會急救進(jìn)行了整合、規(guī)范，當(dāng)時是怎么考慮的？

薛明揚：這個條例是本屆市人大組成以來，最早進(jìn)入五年立法規(guī)劃之一的條例。當(dāng)時一直有爭論，其他省市已有的急救條例，多數(shù)僅限于院前急救。開始，我們也有猶豫，是否只做院前急救，經(jīng)過充分討論后，我們覺得只做院前急救是不夠的。

醫(yī)療急救有狹義和廣義之分，狹義的急救就是通常所說的120急救，但事實上，人的救治是一條很長的鏈，單一說院前急救比較容易，但不解決救治人的全鏈條問題。如果不能將院前急救和院內(nèi)急救都體現(xiàn)出來，立法是不完整的。我們認(rèn)為在上海這樣的國際化大都市立這個法，將院前急救和院內(nèi)急救的內(nèi)容都整合進(jìn)去，條件是成熟的，上海有決心也有能力做好這項工作。

其實，院內(nèi)急救的規(guī)定早就有了，如針對120急救車到醫(yī)院后如何交接、醫(yī)院如何分級診療等都有規(guī)定，問題在于這些規(guī)定的層級比較低，執(zhí)行時的宣傳力度不夠、老百姓不理解，再加上醫(yī)患矛盾的問題，人們往往看到的就是急診室里亂哄哄。相比之下，地方性法規(guī)更具嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如果將行業(yè)規(guī)定或部門規(guī)章固化為地方性法規(guī)，層級提高了，就更有權(quán)威，也更有利于執(zhí)行。剛開始，條例中關(guān)于院內(nèi)急救的內(nèi)容不多，后來通過征求醫(yī)院、市民、專家、代表等多方意見，擴(kuò)充了很多，因為各方均希望通過法律的形式，更好地規(guī)范醫(yī)患雙方的行為，真正做到“急救救急”。

最終決定將社會急救的內(nèi)容加進(jìn)條例主要基于幾個方面的考慮：一是借鑒國外一些國家“好人法”的成熟做法，在法規(guī)里體現(xiàn)社會急救的內(nèi)容。二是“12·31上海外灘踩踏事件”中意外發(fā)生時“不會救”的問題，給我們很大的觸動?，F(xiàn)場參與急救的護(hù)士說，有現(xiàn)場群眾使勁按壓同伴的胸部，但位置是錯誤的，不僅救不回傷者，還會引發(fā)二次傷害；運送傷員時，有人直接拉著傷員的手和腳往車上送，這是極其危險的，可能導(dǎo)致傷者高位截癱。在國外，救生員通常都是普通公眾，他們接受過專業(yè)的培訓(xùn)并通過考試。一旦有人發(fā)生意外，救生員會在救護(hù)車到來之前根據(jù)傷者傷情采取相應(yīng)措施。企業(yè)要按照員工人數(shù)比例配置救生員，救生員往往由經(jīng)過培訓(xùn)的公司員工兼任。但我國公民急救知識培訓(xùn)還很欠缺，僅有不到1%的人接受過急救培訓(xùn)。三是社會上“不敢救”的現(xiàn)象嚴(yán)重。在這種情況下，如何弘揚社會正氣，我們認(rèn)為，通過立法可以將正能量以法律的形式確定下來。

我們一開始就知道做“三位一體”很困難，政府有關(guān)部門的意見也不統(tǒng)一，但我們頂著困難上，要么不做，要做就做“三位一體”，最終較好地完成了這個立法，這也很好地體現(xiàn)了人大立法主導(dǎo)作用。

“免責(zé)條款”提倡專業(yè)人員施救

記者：今年全國兩會表決通過的民法總則引入了“好人法”條款，全國人大常委會副委員長李建國表示，該條意在匡正社會風(fēng)氣。《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》被稱為滬版“好人法”，對“好人免責(zé)條款”又是如何界定的呢？

薛明揚：關(guān)于社會急救中如何為施救者提供法律保障，我們查閱了美國等國家的“好人法”，也了解了多方意見，考慮到既要提倡社會救助，但也不鼓勵盲目救治，為此，條例中有如下表述：一是市民發(fā)現(xiàn)需要急救的患者，應(yīng)當(dāng)立即撥打“120”專線電話進(jìn)行急救呼叫，可以在醫(yī)療急救指揮調(diào)度人員的指導(dǎo)下開展緊急救助，也可以根據(jù)現(xiàn)場情況開展緊急救助，為急救提供便利。二是鼓勵具備急救技能的市民，對急危重患者實施緊急現(xiàn)場救護(hù)。條例中還專門規(guī)定了，公安、消防人員、公共交通工具的駕駛員和乘務(wù)員、學(xué)校教師、保安人員、導(dǎo)游以及自動體外除顫儀的使用人員，應(yīng)當(dāng)參加急救知識和技能培訓(xùn)；國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)組織人員參加急救知識普及和技能培訓(xùn)等。三是緊急現(xiàn)場救護(hù)行為受法律保護(hù)，對患者造成損害的，依法不承擔(dān)法律責(zé)任。這些條款解決了“好人”的后顧之憂。但作為地方性法規(guī)，免責(zé)條款是有前提條件的：一方面要求配置器械，即在配置有自動體外除顫儀等急救器械的場所施救；另一方面提倡專業(yè)人員救治，即經(jīng)過培訓(xùn)的人員可以使用自動體外除顫儀等急救器械進(jìn)行緊急現(xiàn)場救護(hù)；再就是倡導(dǎo)相關(guān)人員接受培訓(xùn)。

全過程主動介入更接地氣

記者：在條例的制定過程中，您覺得有哪些值得總結(jié)的經(jīng)驗？

薛明揚：首先是“民有所呼，我有所應(yīng)”。老百姓關(guān)心的熱點問題、政府下決心要解決的難點問題，其實也就是地方人大立法的重點。其次，要科學(xué)立法。不能縮頭縮尾，既要遵循規(guī)律，也要了解較清楚立法和執(zhí)法的基礎(chǔ)。急救和急診千萬不要混為一談。這個條例是針對急救醫(yī)療，而非急診醫(yī)療。急救是救命，和急診是兩回事?！叭灰惑w”也不是拍腦袋想出來的，是有科學(xué)合理性的。三要開門立法，廣集眾智，廣開言路，不能有首長意志，也不能由專家在書齋里決定，而是要面向人民群眾廣泛征求意見建議。四要各方合力。領(lǐng)導(dǎo)重視、親自帶隊調(diào)研；各委辦局充分溝通、協(xié)調(diào)；800多名人大代表直接進(jìn)社區(qū)聽取群眾呼聲。五要主動介入、全程參與。不能等著市政府有關(guān)部門送草案過來。急救醫(yī)療條例從立項開始到最后通過，委員會做了大量的工作，除了常委會領(lǐng)導(dǎo)帶著我們實地調(diào)研，我們和各委辦局充分碰撞溝通外，相關(guān)同志還先后去北京、深圳、杭州、臺灣等地的急診室蹲點到半夜了解情況，親身感受比文字材料更形象、更接地氣。六是政府工作與立法工作同步推進(jìn)。政府不斷在改進(jìn)工作，特別是在條例被列為正式項目之后正式出臺之前，副市長翁鐵慧親自帶隊做課題，一邊立法，一邊補短板：如規(guī)范郊區(qū)救護(hù)車的服務(wù)半徑，進(jìn)行科學(xué)合理配置；研究出臺相關(guān)配套方案、管理辦法，穩(wěn)定急救隊伍，提高服務(wù)質(zhì)量等，為立法后正式實施打下很好的基礎(chǔ)。

民生立法先行先試 補短板 重操作

記者：關(guān)于事關(guān)民生的立法等，您有哪些思考和建議？

薛明揚：我覺得首先要拾遺補缺。各領(lǐng)域的立法不平衡，有的多，有的少，甚至有的領(lǐng)域缺乏上位法依據(jù)。上?？梢韵刃邢仍?，通過制定地方性法規(guī)來彌補。其次是要補短板。立法過程中，要多關(guān)注急需立法的領(lǐng)域，特別是缺乏地方性法規(guī)的領(lǐng)域。這是我們一直在思考的問題。委員會已經(jīng)和相關(guān)的十幾個部門溝通協(xié)調(diào)，并向常委會提交了十三五期間以及更長時間的立法需求報告，為之后的決策提供咨詢報告。第三，法的生命力在于執(zhí)行。法規(guī)出臺后，人大要通過執(zhí)法檢查督促相關(guān)部門執(zhí)法到位。第四，要科學(xué)謀劃，合理立法。條例草案中原來有些更加量化、細(xì)化的內(nèi)容，如120急救車接到求助后到達(dá)目的地的時間、急救車到達(dá)醫(yī)院后完成交接的時間等，考慮到實際執(zhí)行存在困難，沒有保留。雖然有些遺憾，但立法要結(jié)合現(xiàn)狀，不能過于理想化，才能保障實施。