《歸檔文件整理規(guī)則》修訂背景、思路與主要內(nèi)容（之一）

丁德勝

《歸檔文件整理規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）是規(guī)范歸檔文件整理的一項基礎(chǔ)性檔案工作行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)從機關(guān)檔案工作的實際出發(fā)，在借鑒傳統(tǒng)立卷方式合理做法的基礎(chǔ)上，對應(yīng)作為文書檔案保存的歸檔文件的整理原則、方法作出規(guī)定，確立了以件為單位進(jìn)行文件整理的全新模式。

修訂背景

《規(guī)則》由國家檔案局于2000年12月6日首次發(fā)布，2001年1月1日起正式實施。標(biāo)準(zhǔn)施行十多年來，在提高機關(guān)檔案工作效率、提升檔案整理質(zhì)量方面成效顯著，有力推動了立卷改革的順利開展。然而，隨著檔案工作的深入發(fā)展和信息化技術(shù)的日益普及，該標(biāo)準(zhǔn)在實踐中遇到一些新情況、新問題。比如，電子文件（指文書類電子文件和其他可以參照文書類電子文件進(jìn)行整理的電子文件，下同）的整理能否適用、如何適用《規(guī)則》；《規(guī)則》未規(guī)定檔號編制要求，導(dǎo)致檔號編制不統(tǒng)一、不規(guī)范，影響到檔案規(guī)范化管理和檔案資源共享共用；《規(guī)則》沒有明確裝訂方式和要求，導(dǎo)致各地區(qū)各部門在裝訂方式選擇和裝訂方法上各行其是，增加了管理難度和管理成本等等。除此以外，還存在諸如頁碼編制、歸檔章設(shè)置、歸檔文件目錄項目調(diào)整等問題。這些情況和問題，不但影響到整理工作的正常開展，也給檔案部門行使監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)帶來了諸多不便。

修訂過程

2013年，國家檔案局檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司啟動了《規(guī)則》的修訂工作，通過向各省、自治區(qū)、直轄市，中央和國家機關(guān)征求修改意見，確定了標(biāo)準(zhǔn)修訂方向，形成標(biāo)準(zhǔn)修訂草稿并申請立項。

2014年5月，《規(guī)則》修訂工作列入檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項目計劃。同月，成立了由檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司、辦公室、保管部、信息管理中心相關(guān)人員組成的標(biāo)準(zhǔn)起草工作組，著手標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。

2014年9月，標(biāo)準(zhǔn)起草工作組召開工作會議，根據(jù)已征求的修改意見開展標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，形成標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿，并向各地區(qū)各部門征求意見。

2014年10月，匯總各省、自治區(qū)、直轄市，中央和國家機關(guān)、中央企業(yè)意見631項，采納213項，部分采納103項，形成標(biāo)準(zhǔn)送審稿。

2014年10月29日，全國檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會在北京組織評審，評審會專家一致通過對標(biāo)準(zhǔn)送審稿的審查。標(biāo)準(zhǔn)起草工作組針對審查意見對標(biāo)準(zhǔn)送審稿進(jìn)一步完善，提交全國檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會審議。

2014年11月19日—20日，全國檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會第二十二次年會暨第六屆換屆會議審議通過標(biāo)準(zhǔn)送審稿。標(biāo)準(zhǔn)起草工作組按照會議專家意見修改完善后形成標(biāo)準(zhǔn)報批稿，報國家檔案局批準(zhǔn)。

2015年10月，國家檔案局批準(zhǔn)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22-2015），并于2015年10月25日發(fā)布，2016年6月1日起正式實施。

修訂思路

《規(guī)則》作為一項檔案工作基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用廣泛，影響深遠(yuǎn)。經(jīng)過十多年的積極實踐，《規(guī)則》確立的基本理念、基本方法被證明是合理有效的。標(biāo)準(zhǔn)的修訂正是在充分尊重這些基本理念和基本方法的基礎(chǔ)上，針對實踐中出現(xiàn)的問題積極、審慎的展開。

1.遵循文件形成規(guī)律，尊重原有合理的整理方法

遵循文件形成規(guī)律是《規(guī)則》確立的一項重要整理原則。同傳統(tǒng)立卷方法相比，歸檔文件整理更加注重與文書處理工作的銜接，通過確定“件”為整理單位并簡化整理措施，使文件整理成為文件形成后的自然延續(xù)過程，符合文件形成的規(guī)律?！兑?guī)則》修訂時除了考慮到紙質(zhì)文件的形成規(guī)律外，也考慮了辦公自動化條件下電子文件的形成規(guī)律。同時，《規(guī)則》在借鑒傳統(tǒng)立卷方法基礎(chǔ)上，確定的件的組成、排列、編號、編目等基本整理方法，經(jīng)過時間證明是合理可行的。充分尊重這些基本整理方法，既是實踐得出的結(jié)論，又是新舊標(biāo)準(zhǔn)前后銜接的需要。

2.堅持“簡化整理、深化檢索”理念

“簡化整理、深化檢索”是《規(guī)則》的精髓，也是立卷改革成功推行的重要保證。《規(guī)則》確定的免除組卷、取消案卷目錄、不擬寫案卷題名等簡化整理措施，既大大減輕了文書、業(yè)務(wù)和檔案部門的工作量，又最大限度減少了個人對文件整理的人工干預(yù)，有效提升了整理質(zhì)量?！兑?guī)則》的修訂繼續(xù)秉持“簡化整理、深化檢索”的理念，在整理上以不增加不必要的手工勞動為原則，在檢索上以適應(yīng)信息條件下的歸檔文件信息管理和利用的新需求為目標(biāo)，在豐富和完善歸檔文件管理信息、拓寬檢索途徑、更加高效便捷提供檔案利用方面進(jìn)行了探索。

3.符合現(xiàn)行文件、檔案管理體制機制

1983年印發(fā)的《機關(guān)檔案工作條例》明確了檔案部門與文書、業(yè)務(wù)部門的職責(zé)分工，確定文件材料的整理職責(zé)由文書、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，由此整理工作成為文書、業(yè)務(wù)部門的一項常規(guī)性、即時性工作。《規(guī)則》的制度設(shè)計、內(nèi)容要求均以此為依據(jù)展開，并通過簡化整理等有效手段使檔案部門一直強調(diào)的文書、業(yè)務(wù)部門整理歸檔制度得到鞏固?！兑?guī)則》修訂時同樣充分考慮了目前文件、檔案管理職責(zé)分工和人員數(shù)量等實際情況，標(biāo)準(zhǔn)條文的設(shè)置和要求與文件、檔案管理體制機制相協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)因整理要求不科學(xué)或過于復(fù)雜導(dǎo)致文書、業(yè)務(wù)部門平時無法整理、進(jìn)館前臨時突擊等狀況，干擾現(xiàn)行文件、檔案管理體制機制，影響到檔案資源建設(shè)的正常開展。

主要內(nèi)容

在形式上，《規(guī)則》修訂時按照《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》（GB/T 1.1-2009）對標(biāo)準(zhǔn)的總體編排和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，增加了封面、前言和規(guī)范性引用文件；在內(nèi)容上，《規(guī)則》的修訂主要圍繞將電子文件整理納入適用范圍、優(yōu)化整理流程、增加檔號內(nèi)容、明確裝訂要求等核心內(nèi)容展開，同時對歸檔章設(shè)置、頁碼編制等工作中常見的問題提出解決方案，力爭使修訂后的《規(guī)則》更加符合歸檔文件整理實際和檔案管理現(xiàn)代化的要求。

1.擴(kuò)大適用范圍

將電子文件整理納入適用范圍是《規(guī)則》修訂的原動力之一。實際上，由于《規(guī)則》基本上以“自然件”為單位進(jìn)行整理，符合電子文件的一般運行規(guī)律，因而《規(guī)則》中的整理原則和部分整理方法同樣適合于電子文件的整理，這就使得將《規(guī)則》的適用范圍擴(kuò)展為紙質(zhì)文件和電子文件成為可能。新《規(guī)則》將紙質(zhì)文件和電子文件的整理統(tǒng)一起來，同時把紙質(zhì)文件和電子文件特有的整理要求單獨列出，做到總分結(jié)合、條理清晰。

2.優(yōu)化整理流程，細(xì)化操作指引

新《規(guī)則》在原流程的基礎(chǔ)上，增加“組件”（或稱為件的組織，包括件的構(gòu)成、件內(nèi)文件排序等內(nèi)容，原流程中的裝訂步驟不足以涵蓋）步驟，并與分類、排列、編號、編目一起，組成了同時適用于紙質(zhì)文件和電子文件的主干整理流程。增加的修整、排架步驟與原流程中的裝訂、裝盒步驟作為紙質(zhì)文件特有的整理流程；增加的格式轉(zhuǎn)換、元數(shù)據(jù)收集、歸檔數(shù)據(jù)包組織、存儲步驟作為電子文件特有的整理流程。此外，為增強標(biāo)準(zhǔn)的易用性，新《規(guī)則》增加或細(xì)化了修整、裝訂、排架等步驟的操作指南，詳細(xì)規(guī)定了歸檔章、歸檔文件目錄中各項目的填寫要求與方法，并輔以圖示方式說明，使《規(guī)則》的內(nèi)容更加易于理解和使用。

3.增加檔號內(nèi)容

新《規(guī)則》增加了檔號內(nèi)容，這是落實深化檢索理念的一項重要措施。為歸檔文件確定唯一、合理的檔號既便于檔案的接收、利用、統(tǒng)計和檢索，又能夠在紙質(zhì)文件、電子文件、照片、錄音、錄像之間建立聯(lián)系，為今后進(jìn)行全方位、多途徑、高效率的檔案資源管理和開發(fā)奠定基礎(chǔ)。增加的檔號內(nèi)容包括檔號編制原則、檔號結(jié)構(gòu)和編制方法。具體來說，就是遵循《檔號編制規(guī)則》（DA/T 13-94）中確定的唯一性、合理性、穩(wěn)定性、擴(kuò)充性、簡單性原則，使用全宗號、檔案門類代碼、年度、保管期限、機構(gòu)（問題）代碼、件號等要素，以統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)構(gòu)建檔號。

4.明確裝訂要求

裝訂對于紙質(zhì)文件來說意義重大：一是以件為單位固定整理對象，區(qū)隔不同的歸檔文件；二是保障檔案安全，避免因工作失誤或違法違紀(jì)行為造成檔案損失；三是方便管理，減輕管理負(fù)擔(dān)，降低在檔案接收、利用等流程中的工作量。因此，新《規(guī)則》增加了裝訂內(nèi)容，規(guī)定了裝訂要求，并結(jié)合保管期限、是否進(jìn)館等因素為歸檔文件確定了相應(yīng)的裝訂方式、裝訂材料。

5.統(tǒng)一館編、室編件號

原《規(guī)則》同時設(shè)置了室編件號和館編件號，但其不合理性隨著實踐的深入日益凸顯。一是件號作為檔號的組成部分，保證其唯一性、穩(wěn)定性是至關(guān)重要的，分設(shè)室編件號和館編件號顯然與此要求相悖；二是館編件號要求在進(jìn)館時編制，無法在日常工作中完成，這與文書、業(yè)務(wù)部門整理歸檔制度不符；三是在文件整理比較規(guī)范的情況下，編制館編件號往往成為重復(fù)性勞動，意義不大；四是同一件檔案存在兩個不同件號，容易引起認(rèn)知和管理混亂，給檔案管理增加不必要的麻煩。新《規(guī)則》將室編件號和館編件號合二為一，統(tǒng)一為件號。

6.增加頁碼編制要求

為簡化紙質(zhì)文件整理，原《規(guī)則》沒有頁碼編制的要求?？陀^上，不編制頁碼、只填寫頁數(shù)的做法節(jié)省了一定的工作量，但由于歸檔文件大多存在文件處理單、發(fā)文稿紙等其他件內(nèi)文件，不統(tǒng)一編制頁碼可能會影響到檔案的齊全、完整，也難以隨時對檔案進(jìn)行有效的統(tǒng)計監(jiān)督。而且，由于填寫頁數(shù)或查驗時往往存在計算過程，很容易出錯，給檔案管理帶來了不必要的麻煩。由此，新《規(guī)則》從檔案安全、管理方便的角度出發(fā)，保留填寫頁數(shù)的做法，增加了頁碼編制要求。

除此以外，考慮到室編件號和館編件號合二為一、增加了檔號等因素，新《規(guī)則》還對歸檔章設(shè)置、檔案盒填寫項目、歸檔文件目錄項目等進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。

（作者單位：國家檔案局）