信訪終結(jié)的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究

陸海峰++鄭布英++傅衛(wèi)東++單盈

摘 要：信訪制度是中國(guó)特有的一項(xiàng)制度，在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中為解決社會(huì)矛盾發(fā)揮了積極的作用。但在現(xiàn)階段，信訪卻面臨“終而不結(jié)”的現(xiàn)實(shí)困境，極大地弱化了這一制度的功效。本文在簡(jiǎn)述金華信訪現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析信訪終結(jié)出現(xiàn)的具體困境，并進(jìn)一步剖析產(chǎn)生信訪終結(jié)困境的多種根源，最終通過(guò)制度改革、信訪教育和創(chuàng)新舉措等多個(gè)方面重點(diǎn)探析解決信訪終結(jié)現(xiàn)實(shí)困境的各項(xiàng)措施，為信訪在新的歷史階段煥發(fā)新的活力、繼續(xù)發(fā)揮巨大作用尋求到積極而有效的出路，為公民權(quán)利的救濟(jì)以及“和諧社會(huì)”的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：信訪；終結(jié)；困境；出路

新中國(guó)建國(guó)60多年來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展，國(guó)家面貌日新月異。同時(shí)，伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)體制下掩蓋的各種深層次社會(huì)矛盾和問(wèn)題也日益突出，新的矛盾和沖突在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的進(jìn)程中又不斷衍生。因此，全國(guó)上下在回望成就、歡欣鼓舞的同時(shí)，也更加關(guān)注社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，以及維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的主要制度。其中，信訪制度就備受關(guān)注。

信訪是中國(guó)共產(chǎn)黨從群眾路線中誕生出的一項(xiàng)政治發(fā)明。在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中，信訪制度為解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，并仍將繼續(xù)為信訪人提供訴訟外的有效救濟(jì)途徑。但另一方面，我國(guó)信訪的現(xiàn)狀，特別是信訪過(guò)程中出現(xiàn)的某些問(wèn)題，如上訪專業(yè)戶、老上訪戶以及他們的重信重訪、纏訪、鬧訪等行為，已經(jīng)嚴(yán)重影響了當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定，成為一個(gè)備受關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。因此，處理好信訪案件，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建“和諧社會(huì)”具有重要的實(shí)踐意義。

一、金華信訪現(xiàn)狀簡(jiǎn)析

金華市作為浙江省地理中心城市，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、交通、治安、環(huán)境保護(hù)等方面均發(fā)揮著重要作用。其下轄的兩區(qū)（婺城區(qū)、金東區(qū)）三縣（武義縣、浦江縣、磐安縣）四市（蘭溪市、永康市、義烏市、東陽(yáng)市）中，既有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，也有農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的地區(qū)。因此，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、形態(tài)多元化，外來(lái)人口眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，并且不同的文化傳統(tǒng)和思想觀念不斷發(fā)生沖突，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成一定的威脅。同時(shí)，加之歷史、民風(fēng)和現(xiàn)實(shí)等諸多因素的共同作用，致使金華市群眾的信訪量，特別是越級(jí)上訪量在全省長(zhǎng)期居于前列，更曾在1999年被列為浙江省信訪工作的“重點(diǎn)管理市”。

當(dāng)然，在問(wèn)題和困難面前，金華市委、市政府做了大量工作，特別強(qiáng)調(diào)要努力把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，把人民群眾的整體利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益協(xié)調(diào)起來(lái)，切實(shí)處理好信訪問(wèn)題，并對(duì)廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出“三情三心”的要求：必須了解民情、帶有感情、富有激情；接待上訪群眾要真心，聽取反映問(wèn)題要耐心，處理矛盾糾紛要出于公心。①與此同時(shí)，全市各級(jí)政府機(jī)關(guān)創(chuàng)新信訪工作模式，實(shí)際解決信訪工作中存在的主要問(wèn)題：一方面，建立了一套“一級(jí)帶一級(jí)、一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)”的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)體系，嚴(yán)格按照“誰(shuí)接待、誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)分管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，包案處理疑難信訪案件；另一方面，市級(jí)和下轄的各縣（區(qū)、市）黨政機(jī)關(guān)多年來(lái)一直堅(jiān)持每月一次的領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來(lái)訪日制度，同時(shí)安排律師陪同接待，為群眾答疑解惑、排憂解難，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部還親自下基層接待信訪群眾；此外，有關(guān)信訪的規(guī)范性文件逐步完善并得到實(shí)施，如：《金華市信訪工作責(zé)任制》、磐安縣的《領(lǐng)導(dǎo)下訪（約訪）接待群眾制度》等。這一系列舉措的施行，在極大程度上改善了金華信訪的現(xiàn)狀，在當(dāng)前新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，信訪問(wèn)題多發(fā)階段，全市信訪總量在全省信訪總量連續(xù)多年上升的大背景下呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的態(tài)勢(shì)。

在取得積極成效的同時(shí)，我們?nèi)詰?yīng)看到，信訪形勢(shì)依舊很嚴(yán)峻，特別是社會(huì)上引起極大關(guān)注的“老上訪戶”、“上訪專業(yè)戶”等現(xiàn)象很值得深思。說(shuō)明我國(guó)的信訪終結(jié)還面臨著極大的困難，當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)尚不能完全解決信訪終結(jié)“終而不結(jié)”的現(xiàn)實(shí)困境。故而有必要基于這一現(xiàn)狀剖析目前信訪終結(jié)所遭遇的具體困境，并尋找其有效的出路所在。

二、信訪終結(jié)的現(xiàn)實(shí)困境分析

我國(guó)的信訪工作針對(duì)不同的對(duì)象和不同的事件采取多種處理方式，但卻不能實(shí)際解決信訪終結(jié)問(wèn)題，“終而不結(jié)”的現(xiàn)狀依然存在，對(duì)社會(huì)糾紛和矛盾的解決以及對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成極大的威脅。

（一）依法辦事，從制度上嚴(yán)格執(zhí)行《信訪條例》的“三級(jí)終結(jié)制”

我國(guó)《信訪條例》明確規(guī)定了信訪事項(xiàng)實(shí)行“三級(jí)終結(jié)制”：第一級(jí)（查明事實(shí)、分類處理）：（1）請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持；（2）請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作；（3）請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持。第二級(jí)（復(fù)查）：信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)。第三級(jí)（復(fù)核）：信訪人對(duì)復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。收到復(fù)核請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見。信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。

但是，實(shí)踐中，由于上級(jí)機(jī)關(guān)擔(dān)心矛盾上移等因素，往往對(duì)信訪人提出的復(fù)議或者復(fù)核請(qǐng)求不愿直接答復(fù)，而是再一次轉(zhuǎn)交給下級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)查。另外，有的上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)信訪人違反《信訪條例》規(guī)定的程序提出的信訪事項(xiàng)，也由于各方面的原因而予以受理，這就從根本上導(dǎo)致《信訪條例》規(guī)定的信訪解決機(jī)制無(wú)法從根本上解決信訪事項(xiàng)，導(dǎo)致“重復(fù)上訪”、“纏訪”的現(xiàn)象不斷發(fā)生。②此外，還有部分信訪事項(xiàng)在經(jīng)過(guò)法定的“三級(jí)終結(jié)”制度的處理后，仍不能得到信訪人的實(shí)際認(rèn)同，內(nèi)心矛盾沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)化解，信訪事項(xiàng)“終而不結(jié)”，使信訪人仍不斷尋求其它方式和途徑，不斷出現(xiàn)纏訪、鬧訪等行為，甚至出現(xiàn)信訪人更加極端的舉動(dòng)。這種行為的傾向?qū)τ谏鐣?huì)的穩(wěn)定和發(fā)展勢(shì)必會(huì)造成更大的威脅。

（二）案外補(bǔ)償，從情感上滿足上訪人的訴求

目前，中央對(duì)上訪處置要求是硬性的，即“事要解決，人要回去”，進(jìn)省、進(jìn)京上訪的信訪案件實(shí)行排名通報(bào)，有的甚至?xí)绊懙揭环焦賳T的前途。所以，地方往往不惜一切代價(jià)，花錢買息訪。對(duì)糾纏不清的上訪人要么滿足其要求補(bǔ)償現(xiàn)金，要么給其尋找工作崗位，穩(wěn)定其心，要么追究本來(lái)沒(méi)有錯(cuò)誤的案件承辦人，平衡上訪人的內(nèi)心不滿。③

其實(shí)，這種處理方式實(shí)質(zhì)上是將信訪人自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了行政機(jī)關(guān)。信訪是一種典型的行政行為，是行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家行政權(quán)的活動(dòng)。而行政權(quán)不可處分的特性意味著行政機(jī)關(guān)不得隨意承擔(dān)自身責(zé)任以外的風(fēng)險(xiǎn)?！鞍竿庋a(bǔ)償”的做法顯然與這一特性相背離。同時(shí)，這類信訪獲益的情況也會(huì)在特定的信訪人群體中不斷交流，并且此類信訪獲益的直接性和有效性，無(wú)形中鼓勵(lì)了更多的人走上信訪之路，最終形成全國(guó)性的信訪危機(jī)，造成社會(huì)不安的加劇。

（三）看守穩(wěn)控，從行動(dòng)上阻止信訪人進(jìn)京上訪

很多情況下，在等待復(fù)查、補(bǔ)償結(jié)論期間，上訪人會(huì)繼續(xù)增加對(duì)承辦單位的壓力，個(gè)別上訪人對(duì)復(fù)查或補(bǔ)償不滿意，繼續(xù)上訪。對(duì)這類上訪對(duì)象一般是要求當(dāng)?shù)貙?shí)行穩(wěn)控看守，終止或勸止其上訪。而穩(wěn)控的具體方式主要包括四種：一是守，即在一定的敏感時(shí)期，派基層政府工作人員或居委會(huì)、村委會(huì)干部看守；二是勸，即派與涉法涉訴上訪人關(guān)系好的干部對(duì)上訪對(duì)象包干負(fù)責(zé)，動(dòng)之以情，曉之以理，用個(gè)人感情請(qǐng)求上訪人在其包干期內(nèi)不上訪，避免受到行政處罰；三是關(guān)，即在敏感時(shí)期，為防止上訪而影響地方政績(jī)，個(gè)別地方干脆借用公安力量，找一個(gè)治安借口，對(duì)上訪人實(shí)施拘留，待敏感期過(guò)后再解除拘留；四是攔，即發(fā)現(xiàn)有進(jìn)省、進(jìn)京上訪人員，地方政府派員到車站攔截，強(qiáng)行帶回住所地，某些地方甚至為了取得攔截效果，分別在市、省、京設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，安排常駐人員，快速反應(yīng)分段攔截。

實(shí)際上，看守穩(wěn)控的方式，從各地的實(shí)際情況看，還是比較困難的。地方政府或部門本來(lái)麻煩就多，穩(wěn)控還要付出不少的人力和物力。在做好“守”、“勸”、“關(guān)”等工作的同時(shí)，為了取得穩(wěn)控效果，各地方還分別在市、省、京設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，安排常駐人員，快速反應(yīng)分段攔截。顯然，穩(wěn)控方式最大的問(wèn)題是工作成本高，使本來(lái)緊張的地方財(cái)政雪上加霜，而強(qiáng)行穩(wěn)控又存在侵犯人權(quán)之嫌。④

由此，當(dāng)前各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其信訪部門所采取的信訪處理方式在終結(jié)信訪的效力方面顯然有所欠缺，對(duì)社會(huì)糾紛和矛盾的解決難以發(fā)揮完全的作用。

三、信訪終結(jié)困境的根源剖析

“重新重訪”、“纏訪”、“鬧訪”現(xiàn)象以及信訪終結(jié)“終而不結(jié)”困境的產(chǎn)生，是有其一定的根源的，只有通過(guò)分析其根源問(wèn)題，才能進(jìn)一步為其尋找有效的現(xiàn)實(shí)出路。

（一）傳統(tǒng)法律文化對(duì)信訪人觀念的影響

法律文化中，法被視為“不祥之器”。這種傳統(tǒng)文化歷經(jīng)千年積淀，已內(nèi)化進(jìn)國(guó)人的骨髓之中，法律從來(lái)就沒(méi)有在人們的內(nèi)心中占據(jù)應(yīng)有的位置，在法律不被信任的情況下，法律信仰更是無(wú)從談起。⑤因此，人們對(duì)權(quán)利的救濟(jì)首先考慮的就是非訴訟的解決方式。實(shí)際上，我國(guó)早在原始社會(huì)就有了信訪雛形。古文獻(xiàn)記載，舜當(dāng)部落聯(lián)盟首領(lǐng)時(shí)，就設(shè)置了“納言”的機(jī)構(gòu)，就是讓納言之官深入民眾之中，聽取采納民眾的諷諫和對(duì)官員行為的不滿。⑥其后的歷代君王都重視信訪事務(wù)，并不斷的調(diào)整和改進(jìn)。而民眾對(duì)古代信訪最深刻的印象，就是“攔轎喊冤”、“進(jìn)京告御狀”等，使得越級(jí)上訪等信訪極端方式不斷出現(xiàn)，并致使部分信訪事件難以終結(jié)于基層。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致不同利益間的沖突頻發(fā)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各利益群體間的沖突不斷產(chǎn)生，致使社會(huì)糾紛和矛盾大量涌現(xiàn)，也給相關(guān)行政、司法機(jī)關(guān)帶來(lái)極大的工作壓力，從而影響工作效率和工作質(zhì)量。一旦當(dāng)事人認(rèn)為其合法權(quán)益得不到正常的保護(hù)時(shí)，就開始尋求上訪途徑來(lái)解決問(wèn)題，這就使信訪數(shù)量不斷增加，也使信訪難以終結(jié)的現(xiàn)象不斷顯現(xiàn)。

（三）信訪部門的功能和作用定位過(guò)高

從我國(guó)信訪制度的實(shí)際操作看，各級(jí)部門作為信訪機(jī)構(gòu)受理所有的案件，因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的權(quán)限和職能，在大多數(shù)情況下會(huì)出現(xiàn)只是受理而無(wú)法解決的事實(shí)。由于信訪機(jī)構(gòu)的功能和作用定位不明確，受理的信訪案件沒(méi)有條件的限制和要求，導(dǎo)致在實(shí)際操作時(shí)出現(xiàn)重復(fù)受理和互相推諉，信訪資源被大量閑置和浪費(fèi)，且效率低下。⑦因此，信訪部門接受大量的信訪案件，卻無(wú)法完全解決和處理，這也使群眾對(duì)信訪部門的信賴程度大打折扣，對(duì)信訪部門權(quán)限范圍內(nèi)有關(guān)事務(wù)的處理結(jié)果亦會(huì)存有一定的質(zhì)疑，從而導(dǎo)致信訪“終而不結(jié)”現(xiàn)狀難以改變。

（四）公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的同時(shí)，法律知識(shí)相對(duì)匱乏

隨著社會(huì)的進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒。人們?cè)絹?lái)越重視自己的權(quán)利，但由于種種原因，我國(guó)公民的法律知識(shí)發(fā)展很不平衡，有些公民法律知識(shí)匱乏，對(duì)法律理解得不透徹或進(jìn)行了曲解。⑧這一現(xiàn)狀導(dǎo)致公民過(guò)度關(guān)注自身的權(quán)益，其內(nèi)心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和法律的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)往往發(fā)生沖突，更可能在不經(jīng)意間為保護(hù)自身的合法權(quán)益而越過(guò)法律的界線。法律知識(shí)和權(quán)利意識(shí)的不均衡，必將形成公民重新重訪甚至越級(jí)上訪的不良現(xiàn)象。

四、信訪終結(jié)的出路探析

基于形成信訪終結(jié)困境的多種根源，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地探索相應(yīng)的解決途徑，以充分發(fā)揮信訪在解紛止?fàn)幒途S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的積極作用。

（一）制度改革

1.健全信訪制度，確定信訪部門權(quán)責(zé)

我國(guó)的信訪應(yīng)當(dāng)從原有的行政化、政策化層面上升到法制化層面，制定專門的信訪法律，努力將其納入到法治化的軌道中來(lái)，進(jìn)一步發(fā)揮信訪在人民民主和權(quán)利救濟(jì)等方面的重要功效。這一形式必將為解決信訪終結(jié)的困境起到積極而有效的作用。一是從法律的高度對(duì)信訪部門授予必要的工作權(quán)力，以破解信訪工作中權(quán)力不足、用權(quán)不靈的困局，從而讓信訪部門更有效地開展工作。二是從法律的高度統(tǒng)一規(guī)范各信訪部門的工作責(zé)任，明確劃定政府、人大、司法機(jī)關(guān)等信訪機(jī)構(gòu)的職能范圍，以避免因范圍不清、責(zé)任不明而導(dǎo)致信訪案件被當(dāng)皮球踢的情況。三是從法律的高度對(duì)信訪部門的工作程序予以明確規(guī)定，規(guī)范信訪的運(yùn)作程序，以充分解決信訪工作中存在的運(yùn)作不規(guī)范問(wèn)題。四是從法律的高度對(duì)信訪秩序進(jìn)行規(guī)范，以規(guī)范群眾的上訪秩序，從而破解現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的信訪秩序混亂難題。⑨

2.重新明確信訪的功能定位

我國(guó)目前信訪制度出現(xiàn)的問(wèn)題，很大程度上在于對(duì)其功能和作用的定位不明確造成的。⑩實(shí)際上，在信訪制度初創(chuàng)時(shí)期，其功能定位于秘書性質(zhì)。但隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，信訪的功能有所擴(kuò)張，體現(xiàn)在上傳民意、監(jiān)督審視、權(quán)利救濟(jì)等多方面。這樣的擴(kuò)張有其必要性，因?yàn)樵诜ㄖ紊胁煌陚涞默F(xiàn)階段，信訪仍有其存在的空間，還能發(fā)揮一定的作用。但是，應(yīng)當(dāng)將信訪與司法救濟(jì)相區(qū)別，明確信訪并非最終的糾紛解決機(jī)制，以避免將信訪功能定位過(guò)高而帶來(lái)一系列的困難。

3.強(qiáng)化信訪終結(jié)的方式和效力

當(dāng)前信訪工作困難重重，特別是因重信重訪、纏訪、鬧訪等問(wèn)題引發(fā)的“終而不結(jié)”現(xiàn)象的加劇，很大程度上也是因信訪終結(jié)的方式和效力有所欠缺所致。目前在信訪的實(shí)際操作中，由于信訪工作過(guò)程本身的“平和性”和處理文書（意見書）的“相對(duì)非正式性”，使信訪工作缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，也會(huì)使信訪人對(duì)處理結(jié)果的實(shí)際效力產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而出現(xiàn)部分上訪的“釘子戶”。因此，應(yīng)當(dāng)在信訪“三級(jí)終結(jié)”后，制定相應(yīng)的終結(jié)文書，具體明確本信訪事項(xiàng)的當(dāng)事人、處理時(shí)間、處理程序、處理結(jié)果和終結(jié)文書的法律效力，并以此嚴(yán)格約束行政機(jī)關(guān)和信訪人。

這一辦法將信訪這一行政行為的效力統(tǒng)一到法律層面，倘若信訪人嗣后仍不服終結(jié)文書的處理結(jié)果，只能向法院起訴，走訴訟途徑，而不得纏訪、鬧訪，否則對(duì)此將直接依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定移交有關(guān)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。而行政機(jī)關(guān)對(duì)此也應(yīng)嚴(yán)格依法行政，不得再放縱和妥協(xié)，更不得隨意處分行政權(quán)而進(jìn)行公權(quán)和私權(quán)之間的交易，否則以違法行政論處。

4.確立信訪終結(jié)的責(zé)任主體

一直以來(lái)，我國(guó)信訪工作忽視責(zé)任主體的界定，一旦出現(xiàn)問(wèn)題則出現(xiàn)各部門相互推諉，缺乏實(shí)際負(fù)責(zé)和處理的主題，這也是信訪難以有效終結(jié)的一大重要原由。因此，有必要進(jìn)一步確立信訪終結(jié)的責(zé)任主體。

由于信訪本身采取“三級(jí)終結(jié)”制度，故作出終結(jié)文書的勢(shì)必為最后的復(fù)核機(jī)關(guān)。因此，信訪終結(jié)的責(zé)任主體應(yīng)為作出終結(jié)文書的復(fù)核機(jī)關(guān)，這也就要求其作出最終處理結(jié)果必須客觀、公正，否則將按照中紀(jì)委、監(jiān)察部、國(guó)家信訪局及地方的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行信訪工作責(zé)任的追究。但在信訪終結(jié)文書制定后，除應(yīng)及時(shí)送達(dá)信訪人外，還應(yīng)及時(shí)告知信訪人所在地的初次受理該信訪的機(jī)關(guān)和信訪人所在的基層社區(qū)，以便加強(qiáng)對(duì)信訪人的后續(xù)管理工作，特別是對(duì)信訪終結(jié)后的不當(dāng)行為進(jìn)行控制，必要時(shí)可由其移交司法機(jī)關(guān)處理。通過(guò)確立信訪終結(jié)的責(zé)任主體，能夠切實(shí)落實(shí)責(zé)任單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和信訪工作責(zé)任，確保實(shí)現(xiàn)既維護(hù)信訪人的合法權(quán)益、又有效終結(jié)信訪案件的目的。

（二）信訪教育

1.引導(dǎo)采取多元化的糾紛解決機(jī)制

處理和解決社會(huì)糾紛和矛盾的方式應(yīng)當(dāng)是多元化的，包括訴訟和非訴訟的方式，而信訪僅僅是非訴訟糾紛解決機(jī)制中的一種。因此，有必要強(qiáng)化公民對(duì)信訪的認(rèn)識(shí)，明確信訪方式與其他糾紛解決方式之間的關(guān)系，特別是信訪與訴訟之間的利弊和優(yōu)劣，從而有利于當(dāng)事人自主選擇糾紛解決方式，并對(duì)處理結(jié)果及其效力有所預(yù)判和認(rèn)識(shí)，避免糾結(jié)于信訪而出現(xiàn)的“終而不結(jié)”現(xiàn)象。

事實(shí)上，在現(xiàn)代法治社會(huì)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法途徑在解決糾紛中的主要地位，即發(fā)揮訴訟的作用，逐步引導(dǎo)信訪人采取多元化的糾紛解決機(jī)制，于信訪之外可尋求司法途徑化解矛盾，在有效處理問(wèn)題的同時(shí)減輕信訪部門和工作人員的壓力。

2.落實(shí)初信初訪中的責(zé)任意識(shí)

辦好初信初訪是解決群眾上訪反映問(wèn)題最基本的要求。在初信初訪階段，可以較翔實(shí)、準(zhǔn)確地了解和掌握群眾上訪反映的情況，依照法律法規(guī)及有關(guān)政策，對(duì)群眾上訪反映的問(wèn)題作出客觀有效的處理，并給上訪群眾一個(gè)明確的答復(fù)。因此，要加強(qiáng)基層干部對(duì)初信初訪的責(zé)任意識(shí)，落實(shí)信訪工作責(zé)任制和責(zé)任追究制，特別是要落實(shí)“首問(wèn)責(zé)任制”、“首辦責(zé)任制”。?這樣的舉措將使群眾的信訪問(wèn)題在剛產(chǎn)生時(shí)，就能就地就近且及時(shí)地得到解決，從而提高初信初訪的辦結(jié)率和群眾滿意率，避免造成群眾越級(jí)信訪或重復(fù)信訪，有效地破解信訪終結(jié)的現(xiàn)實(shí)困境。

（三）創(chuàng)新舉措

1.完善領(lǐng)導(dǎo)接訪制度

信訪工作是領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。領(lǐng)導(dǎo)親自接訪，甚至變?nèi)罕娚显L為領(lǐng)導(dǎo)下訪，暢通反映問(wèn)題與解決問(wèn)題的“雙向渠道”，能增強(qiáng)來(lái)訪群眾的信任感，減少工作環(huán)節(jié)，也是提高黨政機(jī)關(guān)形象、密切群眾的一條重要途徑。為此，必須堅(jiān)持并完善領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，由各級(jí)黨委、政府正副職領(lǐng)導(dǎo)和人大、政協(xié)、紀(jì)委等正職領(lǐng)導(dǎo)按規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)，輪流值班接待來(lái)訪群眾，解決實(shí)際問(wèn)題，還可定期或不定期地下基層，實(shí)地了解群眾的實(shí)際問(wèn)題。

金華市多年來(lái)一直堅(jiān)持每月一次市（縣）領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來(lái)訪日制度，為領(lǐng)導(dǎo)接觸群眾，了解民意，幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題發(fā)揮了很大的作用。此外，還實(shí)行了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下訪接待群眾制度，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)每人每年下訪不少于兩次。在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的帶動(dòng)下，金華各縣（市、區(qū)）也建立了領(lǐng)導(dǎo)下訪接待群眾制度：永康市將轄區(qū)劃分為6個(gè)片，市領(lǐng)導(dǎo)分別到片區(qū)接訪，并將參加接訪的領(lǐng)導(dǎo)姓名等事項(xiàng)于3天前在當(dāng)?shù)孛襟w上公告；磐安縣和蘭溪市的領(lǐng)導(dǎo)亦主動(dòng)下基層和社區(qū)約訪群眾，將上訪問(wèn)題減到最低限度；而浦江縣更是在省信訪局的精心指導(dǎo)下，于2003年6月起即對(duì)信訪接待日制度進(jìn)行了改革，變過(guò)去坐等群眾上訪為主動(dòng)下去約訪群眾，取得了巨大的成效，并被列為浙江省推行領(lǐng)導(dǎo)下訪制度的試點(diǎn)縣之一。

2.律師參與信訪，引入法律援助制度

法律援助在維護(hù)群眾合法權(quán)益、監(jiān)督政府依法行政、引導(dǎo)信訪工作走法制化道路工作中的重要作用已經(jīng)得到有關(guān)方面的關(guān)注，許多地方也開展有了一些有益的嘗試和探索。金華市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)在“信訪接待日”接待群眾來(lái)訪的同時(shí)，就聘請(qǐng)相關(guān)律師陪同在場(chǎng)，為群眾現(xiàn)場(chǎng)解答法律問(wèn)題，提高了信訪質(zhì)量和信訪效率。

將信訪與法律服務(wù)和法律援助有機(jī)結(jié)合起來(lái)，動(dòng)員有社會(huì)責(zé)任感的律師參與信訪接待工作，義務(wù)為信訪群眾解答法律問(wèn)題，對(duì)信訪事件的處理必將會(huì)更加積極和有效。一方面將法律援助與信訪工作有效銜接，挑選骨干律師組成法律援助隊(duì)伍面對(duì)面解答信訪當(dāng)事人的法律困惑，引導(dǎo)其合理表達(dá)訴求，并為符合條件的信訪人代理申請(qǐng)法律援助。另一方面，允許信訪人在初信初訪時(shí)在法律援助隊(duì)伍中自主選擇援助律師，指導(dǎo)其參與信訪活動(dòng)，并為其提供相應(yīng)的法律意見。這一舉措能在客觀上拉近信訪人與法律之間的距離，有效消除信訪人與行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)心對(duì)抗，增進(jìn)信訪人對(duì)援助律師的信任，并進(jìn)一步加強(qiáng)信訪人對(duì)法律的正確認(rèn)識(shí)，使信訪活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程都在法制的軌道內(nèi)進(jìn)行，從源頭上避免并消除因?qū)Ψ傻恼J(rèn)識(shí)錯(cuò)誤而生的矛盾，促使信訪事件有效解決。

3.增強(qiáng)公信力，組織信訪聽證形式

國(guó)務(wù)院《信訪條例》對(duì)聽證問(wèn)題已經(jīng)作出了規(guī)定：“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過(guò)質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！钡?，為了增強(qiáng)聽證的公信力和參與度，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大聽證參與人的范圍并重視聽證參與人的作用。具體而言，在信訪聽證的過(guò)程中，可以考慮邀請(qǐng)當(dāng)?shù)氐娜舜蟠?、政協(xié)委員和基層社區(qū)的代表參與，分別聽取雙方的意見，并作出自己的評(píng)判。這就將聽證的全過(guò)程置于陽(yáng)光之下，接受社會(huì)的監(jiān)督，也在一定程度上約束和限制了部分無(wú)理信訪人的信訪活動(dòng)。

除此之外，對(duì)于其它的程序性問(wèn)題還應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一和完善，力爭(zhēng)通過(guò)嚴(yán)格的程序規(guī)范，確保實(shí)體處理意見不出現(xiàn)瑕疵，確保信訪終結(jié)結(jié)論經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，并得到信訪人和社會(huì)公眾的認(rèn)同。

五、結(jié)束語(yǔ)

信訪制度作為我國(guó)的一項(xiàng)特有制度，有其現(xiàn)階段存在的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)必要性，是群眾政治參與和權(quán)利救濟(jì)的一種方式和途徑，在社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。因此，針對(duì)目前我國(guó)信訪制度存在的不足，特別是對(duì)當(dāng)前“重信重訪”、“纏訪”、“鬧訪”等信訪終結(jié)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，可以通過(guò)以上多方面、多角度的措施，積極尋求有效出路，不斷充實(shí)信訪終結(jié)機(jī)制，完善信訪制度?？梢詧?jiān)信，解決信訪終結(jié)問(wèn)題必將為公民權(quán)利的救濟(jì)提供更加強(qiáng)大的保障，為“和諧社會(huì)”的構(gòu)建奠定更加堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

注釋：

①佚名：《金華信訪工作：用心溝通》，載“金華新聞網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//www.jhnews.com.cn/gb/content/2003-09/25/content_212930.htm.

②高小勇：《信訪法治化的困境與出路》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。

③李文斌：《涉法涉訴信訪解決機(jī)制探析》，載“北大法律網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=42512.

④參見李文斌：《涉法涉訴信訪解決機(jī)制探析》，載“北大法律網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=42512.

⑤姚虹、范忠茂：《當(dāng)前涉法信訪的困境及其克服》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。

⑥張?jiān)３迹骸吨袊?guó)古代的信訪舉報(bào)》，載《文史博覽》，2008年第9期。

⑦李齊申：《我國(guó)信訪制度的不足和完善》，載《商業(yè)文化》，2008年第8期。

⑧姚虹、范忠茂：《當(dāng)前涉法信訪的困境及其克服》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。

⑨葉陸政：《論信訪制度的改革與完善》，載《金卡工程：經(jīng)濟(jì)與法》，2008年第11期。

⑩李齊申：《我國(guó)信訪制度的不足和完善》，載《商業(yè)文化》，2008年第8期。

?白現(xiàn)軍：《重新重訪事件的形成原因及對(duì)策探討》，載《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》，2007年第7期。

作者簡(jiǎn)介：

陸海峰（1981～），男，金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：憲法與行政法、基層法律問(wèn)題。

注：本文為浙江省社會(huì)科學(xué)研究課題《信訪終結(jié)的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2010B136—L）成果之一，完成時(shí)間：2011年5月。