檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要和制度構(gòu)建

肖凌

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，出現(xiàn)了大量的侵害國家利益和社會公共利益的案件，如國有資產(chǎn)流失案件；環(huán)境與自然資源的公害案件；壟斷經(jīng)營案件；不合理利用土地案件；破壞土地資源案件等公共性的違法侵害國家利益和社會公共利益的案件。但是，根據(jù)民事訴訟法理論，當(dāng)事人僅能獲得其自身受侵害權(quán)利范圍內(nèi)的救濟(jì)，而對于超出自身權(quán)利范圍的國家利益和社會公共利益，公民無權(quán)提起訴訟，致使國家利益和社會公共利益無法獲得圓滿的救濟(jì)與維護(hù)。因此，確立檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會公共利益的原告主體資格，建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度已是當(dāng)務(wù)之急。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要

（1）國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。在國有資產(chǎn)流失方面，近幾年國有資產(chǎn)以年均5%的速度流失，進(jìn)入90年代后，每年流失至少1000億元，日均流失近3億元，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。對侵害國有資產(chǎn)的案件，在以往的司法實(shí)踐中，我們僅僅采取構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的移交行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的單一做法，而對已經(jīng)流失的國有資產(chǎn)則無法通過民事訴訟程序予以追繳。因此，建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告制度，可以達(dá)到追究侵害人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯的目的。

（2）環(huán)境污染日益嚴(yán)竣。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)取得翻天覆地的變化，在經(jīng)濟(jì)不斷增長的過程中，出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染和資源破壞的事件。一些集團(tuán)、部門、地方為了本集團(tuán)、本部門、本地方的利益，置環(huán)境保護(hù)于不顧，大肆違法違規(guī)地生產(chǎn)經(jīng)營，對地方、國家造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。沙塵暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成資源的破壞性開采、違規(guī)排放污水、廢氣等案件有日益加重的趨勢。為了維護(hù)人們正常的生存環(huán)境，防止環(huán)境污染和破壞，應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境案件的起訴權(quán)。

（3）壟斷經(jīng)營、違法經(jīng)營案件增多。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，大量的壟斷和不正當(dāng)競爭行為暴露出來，既有行政性壟斷，也有競爭性壟斷，壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為的出現(xiàn)和存在，嚴(yán)重影響了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，擾亂了國家的宏觀調(diào)控政策，同時(shí)也嚴(yán)重地?fù)p害了廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（4）消費(fèi)者權(quán)益嚴(yán)重受損事件不斷發(fā)生。這主要表現(xiàn)為經(jīng)營者采用欺詐等手段，生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品，坑蒙消費(fèi)者，輕者導(dǎo)致消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)損失，重者導(dǎo)致消費(fèi)者的身體健康損害。

（5）歧視行為不斷產(chǎn)生。歧視行為是一種違反憲法、侵害人格的侵權(quán)行為，這類行為目前也屢有發(fā)生，如性別歧視、地域歧視、身份歧視等等。

面對這些問題，檢察機(jī)關(guān)從維護(hù)和保護(hù)國家利益、社會公共利益出發(fā)，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，提起公益訴訟就十分必要。近年來，全國各地檢察機(jī)關(guān)探索通過刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責(zé)、檢察建議等方式開展提起公益訴訟工作，辦理了一批公益訴訟案件，取得了較好的社會效果、法律效果和經(jīng)濟(jì)效果，對思考和探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度具有借鑒意義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的可行性

（1）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有憲法上的最高依據(jù)。憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。任何主體對于公益的損害，都是違法行為的表現(xiàn)；對此違法行為，檢察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)，提起訴訟即為該監(jiān)督權(quán)的行使形式之一。這在理論上被解說為一般監(jiān)督權(quán)，以與作為特別監(jiān)督權(quán)的訴訟監(jiān)督權(quán)相區(qū)別。

（2）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，享有證據(jù)調(diào)查權(quán)。其他主體在提起公益訴訟的問題上，通常會遇到調(diào)查事實(shí)的取證難的問題。但這一點(diǎn)對于檢察機(jī)關(guān)來說并非障礙。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對于違法情節(jié)是否存在，享有為憲法所保障的證據(jù)調(diào)查權(quán)，更容易獲得勝訴的結(jié)果，從而更有利于社會公益的司法保護(hù)。

（3）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，通常不會滋生其他主體提起公益訴訟時(shí)可能會產(chǎn)生的問題。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的發(fā)動者，乃是以憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，監(jiān)督法律的遵守與實(shí)施是其惟一的追求，別無任何私人的獨(dú)立利益存在于其中，因此不存在濫用公益訴權(quán)的任何動因。此外，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，也無需考慮訴訟激勵機(jī)制的問題。

（4）檢察機(jī)關(guān)擁有訴訟主體地位上的特殊身份。在訴訟過程中，由于檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它在訴訟中，不可能是簡單的原告身份，同時(shí)它還具有法律監(jiān)督者的特殊身份。這兩種身份的競合，特別適合公益訴訟的領(lǐng)域。一方面，雙方當(dāng)事人地位的平衡關(guān)系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機(jī)關(guān)發(fā)揮積極的能動作用。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度構(gòu)建

（1）立法應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。民事訴訟法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。其中關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有待明確。為貫徹落實(shí)《決定》的有關(guān)規(guī)定，建議在修改人民檢察院組織法時(shí)對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位予以明確。

（2）起訴前置程序設(shè)置。為體現(xiàn)公益訴訟經(jīng)濟(jì)和有限介入原則，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟應(yīng)區(qū)分幾種情況設(shè)立起訴前置程序。一種以督促履行職責(zé)為前提，應(yīng)當(dāng)首先以檢察建議通知該行政主管機(jī)關(guān)履行行政監(jiān)管職責(zé)。另一種以督促起訴為前提，對有明確起訴主體但怠于行使訴權(quán)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先履行法律監(jiān)督職責(zé)，督促其起訴。只有在損害公益的行為不屬于行政機(jī)關(guān)主管范圍或者主管行政機(jī)關(guān)不明，而且也沒有其他適格主體的，檢察機(jī)關(guān)才可以直接提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為侵害公共利益的，可以依法先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議予以糾正，逾期未糾正或未作答復(fù)的，可提起行政公益訴訟。

（3）準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在公益訴訟中既是訴訟參與者，又是法律監(jiān)督者。建議檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照刑事公訴的制度設(shè)計(jì)，出臺司法解釋，從提起公益訴訟的條件、適用范圍、原則和程序，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責(zé)任分配等方面，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，通過合理分工、規(guī)范操作來協(xié)調(diào)并全面有序完成兩個角色的任務(wù)，實(shí)行訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，由不同的部門或者檢察官來承擔(dān)，避免角色定位交叉妨礙公益訴訟工作的開展。