我國國有企業(yè)改革創(chuàng)新的法律問題研究

摘 要：十八屆三中全會提出進一步深化改革，并指出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點。與此同時，國有企業(yè)的管理創(chuàng)新與體制機制改革勢在必行，然而由于法律法規(guī)的制定要滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，故國有企業(yè)要改革、要創(chuàng)新勢必困難重重、問題不斷。因此，結(jié)合國有企業(yè)改革創(chuàng)新的舉措，針對相應(yīng)法律問題提出意見和建議顯得頗為重要。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；創(chuàng)新；法律問題

在我國國有企業(yè)的經(jīng)營和管理過程中，政府主導(dǎo)性經(jīng)營很明顯，同時，由于國有企業(yè)管理層沒有獨立的法人資格，其管理缺乏活力，市場競爭力不足，致使其技術(shù)和管理均落后的狀況。黨的十八大以來，國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?jié)u有起色，并取得一些成績。但其發(fā)展成果與國家要求相去甚遠。與此同時，其實施創(chuàng)新發(fā)展所引發(fā)的法律問題逐漸暴露出來。

一、國有企業(yè)在國家創(chuàng)新體系中的地位和作用

國有企業(yè)在推動國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，構(gòu)建國家創(chuàng)新體系中起帶頭作用，居主體地位。但其又不同于一般企業(yè)，國有企業(yè)肩負更為特殊的使命，其有自己獨特的地位和作用。

（一）國有企業(yè)是重大科技創(chuàng)新任務(wù)的承擔(dān)者

首先，國有企業(yè)是社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，承擔(dān)著引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重任。國有企業(yè)主要分布在關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域，掌控著國家安全和國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵行業(yè)，其可以通過改良技術(shù)、追求創(chuàng)新保障地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，通過推動高新技術(shù)層面革新引領(lǐng)國家進步，同時還能彌補市場失靈、輔助國家實施宏觀調(diào)控。因此，國有企業(yè)的發(fā)展水平尤其是創(chuàng)新能力，具有一定的戰(zhàn)略性和全局意義，體現(xiàn)著國家的綜合實力。

其次，國有企業(yè)承擔(dān)更多的社會責(zé)任和義務(wù)。與民營經(jīng)濟主體相比，國有企業(yè)肩負著特殊的社會職能，第一，其不僅肩負著政治使命，同時還承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟、踐行法律、開展慈善等社會責(zé)任。第二，其在創(chuàng)造利潤的同時更要側(cè)重社會公共利益，針對有關(guān)國計民生且投資多、周期長、風(fēng)險高、難度大的項目擔(dān)負起責(zé)任。

（二）國有企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)者

國有企業(yè)的行業(yè)特性和分布領(lǐng)域決定了其在創(chuàng)新體系中的主體地位。其分布領(lǐng)域主要集中在：一是通訊、交通、水電等為民眾提供公共服務(wù)的行業(yè)。該類行業(yè)前期投資巨大，民營企業(yè)很少有足夠?qū)嵙Τ袚?dān)該類項目，且其關(guān)系國計民生，故更應(yīng)由國有企業(yè)主導(dǎo)并集聚社會力量進行技術(shù)創(chuàng)新改革。二是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)，如軍需、能源等。上述行業(yè)因其具有壟斷性，民眾對其依賴性較高，故國有企業(yè)必須掌握控制權(quán)。這是保證國家經(jīng)濟安全的需要，也是保證民眾基本生活的需要。三是涉及國家技術(shù)安全，占領(lǐng)未來經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略高地以及贏得未來發(fā)展空間的行業(yè)，如新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，

這類行業(yè)的國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位舉足輕重。在國家不斷深化對外開放的狀態(tài)下，為保證國家經(jīng)濟安全及市場健康發(fā)展，應(yīng)始終秉承國有企業(yè)的主導(dǎo)地位。另外，由于國有經(jīng)濟所控制行業(yè)包括關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)行業(yè)，又包括事關(guān)國家安全的支柱行業(yè)，故國有企業(yè)實施創(chuàng)新能從上到下帶動整個經(jīng)濟形勢。同時國有企業(yè)又掌握著雄厚的資金及技術(shù)資源，其有實力有能力引領(lǐng)企業(yè)實施創(chuàng)新。

（三）國有企業(yè)更容易利用國家創(chuàng)新體系

國有企業(yè)特別是像交通、通訊、教育等龍頭行業(yè)，其不僅技術(shù)先進、設(shè)備優(yōu)良、資金雄厚，而且具有較為完備的研發(fā)體系，其占領(lǐng)了相關(guān)領(lǐng)域科技創(chuàng)新的制高點。故，國有企業(yè)是現(xiàn)階段技術(shù)創(chuàng)新的領(lǐng)軍人物。目前，一大批國有企業(yè)在參與惠及民生、參與國際競爭方面凸顯出自身的主體地位。其在國家的創(chuàng)新體系中可以與依靠政府財政支持的大學(xué)和科研機構(gòu)合作，充分利用教育機構(gòu)的人才，同時又能給有能力的人才提供施展創(chuàng)新才華的平臺。另外，與其他類型企業(yè)相比，國有企業(yè)更容易從國外創(chuàng)新市場獲得創(chuàng)新資源，更方便利用國家現(xiàn)有創(chuàng)新體系，國家在有關(guān)政策及資源配置方面也對國有企業(yè)實施創(chuàng)新給予更多照顧。十三五期間國家計劃實施100個重大工程及項目，它們涉及科技、裝備制造、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、能源、人才、文化和教育等領(lǐng)域，這些重大項目不僅投資巨大，更需要多方面協(xié)調(diào)配合，僅依賴企業(yè)自身力量，項目不可能良好運轉(zhuǎn)。因此國有企業(yè)憑借其在市場中的優(yōu)勢地位以及國家支持、社會參與很容易建立起“政——學(xué)——研”的創(chuàng)新體系，即通過與政府、民營企業(yè)、高校、科研機構(gòu)等各方主體開展合作而建立起的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系。

二、國有企業(yè)自主創(chuàng)新現(xiàn)狀

（一）國有企業(yè)創(chuàng)新體系日趨完善

一方面，國有企業(yè)為降低自身創(chuàng)新經(jīng)營風(fēng)險、分擔(dān)研發(fā)成本，其與高等院校、科研院所等開展合作，積極推動科研創(chuàng)新步伐，提高效率，縮短創(chuàng)新周期，實現(xiàn)國有企業(yè)自主創(chuàng)新的協(xié)同效應(yīng)及科研創(chuàng)新的規(guī)模效應(yīng)。該創(chuàng)新聯(lián)動過程中，企業(yè)充分了解市場并提供資金支持，科研教育機構(gòu)提供實驗場所，并結(jié)合自身學(xué)術(shù)建設(shè)優(yōu)勢為企業(yè)創(chuàng)新提供師資。國有企業(yè)、高等院校、科研院所等之間的協(xié)調(diào)配合實現(xiàn)了資源的有效整合，信息互通，彌補了國有企業(yè)在其他方面的不足，促進各方共同發(fā)展。另一方面，國有企業(yè)內(nèi)部之間相互配合、深化合作。國有企業(yè)本身資金充沛、實力雄厚，通過由上到下、由企業(yè)頂層到底部的聯(lián)動配合，發(fā)揮不同層級之間企業(yè)的突出優(yōu)勢，盡量形成產(chǎn)業(yè)鏈，提高創(chuàng)新效率。此外，國有企業(yè)還積極發(fā)揮其自身優(yōu)勢，更多與國內(nèi)外先進技術(shù)交流合作，相互研討學(xué)習(xí)，充分利用其企業(yè)屬性優(yōu)勢。

（二）國有企業(yè)自主創(chuàng)新模式正在初步形成

過去，國有企業(yè)因循守舊，很少有自己的創(chuàng)新成果。目前，其開拓創(chuàng)新，一些較為成熟的創(chuàng)新模式逐漸形成。但是與其他先進企業(yè)相比，其在創(chuàng)新技術(shù)及創(chuàng)新文化方面仍存在一定差距。某些核心技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備等尚需依靠進口，原始創(chuàng)新能力落后，缺乏自主創(chuàng)新成果，具有自主產(chǎn)權(quán)的核心創(chuàng)新成果相對較少。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，目前我國市場上銷售130中罕見病用藥全部依靠進口，而像癌癥、心臟病等常發(fā)病也有部分藥品長期來自進口。這表明，當(dāng)前我國創(chuàng)新體系及自主創(chuàng)新模式雖初步形成，但創(chuàng)新技術(shù)仍需繼續(xù)提高。

三、國有企業(yè)創(chuàng)新過程中存在的主要法律問題

（一）政企難分與兩權(quán)分離

政企難分是政府干預(yù)經(jīng)濟的結(jié)果，是計劃經(jīng)濟體制遺留作風(fēng)，該問題導(dǎo)致企業(yè)無獨立法律人格、所有權(quán)和行政權(quán)有由政府掌管等諸多詬病。而兩權(quán)則是國有企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國相關(guān)法律，財產(chǎn)所有權(quán)是指所有權(quán)人依法對自己所有的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)，是指國家授予企業(yè)對其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。目前我國是在國家行政權(quán)主體之下設(shè)立所有權(quán)，這無疑更加彰顯政府主導(dǎo)的性質(zhì)，使企業(yè)法人人格獨立僅停留在形式層面，并未做到國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離的目的。而兩權(quán)分離只能是“揚湯止沸”的做法，事實上它們無法分離。所有權(quán)是“本”，經(jīng)營權(quán)是“末”，經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生是要為所有權(quán)服務(wù)，無所有權(quán)便無經(jīng)營權(quán)。針對我國的國有企業(yè)，不論是國家經(jīng)營，還是企業(yè)經(jīng)營，只是經(jīng)營方式發(fā)生變革，其所有權(quán)始終掌握在國家手中，該種舍本逐末的變革方式當(dāng)然無法實現(xiàn)國企改革創(chuàng)新的目的。

（二）缺乏經(jīng)營者個人責(zé)任制

在民營企業(yè)中，由于所有者的利益驅(qū)動，經(jīng)營者必須竭盡全力為企業(yè)創(chuàng)造利潤，若管理不好就讓你走人，這便是責(zé)任制的作用，所以在民營企業(yè)中很少出現(xiàn)貪污浪費的現(xiàn)象。在國有企業(yè)體制內(nèi)，由于其財產(chǎn)沒有明晰的所有者主體，故就不存在所有權(quán)人為自身利益、為企業(yè)利益驅(qū)動經(jīng)營者盡職盡責(zé)。因此，由于國企長期以來的經(jīng)營體制問題，要想使其職務(wù)人員在履行職責(zé)、實施決議時全心全意以國有企業(yè)為出發(fā)點相當(dāng)困難。但目前我國相關(guān)立法對企業(yè)經(jīng)營者的約束明顯較弱，致使國有資產(chǎn)嚴重流失。故為改善類似情況發(fā)生，必須建立經(jīng)營者個人責(zé)任制，實行任務(wù)分管、責(zé)任到人，嚴格落實責(zé)任，確保各類角色扮演者盡職盡責(zé)、勤勉忠誠的守護國有財產(chǎn)、為國家創(chuàng)造財富。

（三）缺乏促進國有企業(yè)改革創(chuàng)新的相應(yīng)立法

國有企業(yè)主要依靠政府的行政領(lǐng)導(dǎo)，其資源配置及市場劃分在一定程度上脫離了市場經(jīng)濟模式，提高了交易成本，降低了資源配置的效率。而且國有企業(yè)改制時間晚，有些方法及經(jīng)驗尚不成熟，經(jīng)營者雖有心為企業(yè)創(chuàng)造利潤，為職工謀福利，但苦于沒有法律為自己實施改革作保障，沒有制度為自己買單，經(jīng)營者當(dāng)然不敢大刀闊斧進行創(chuàng)新，達到“法無禁止即可為”的程度。故為給能作為的經(jīng)營者提供制度保障，讓其能夠在法律法規(guī)政策的范圍內(nèi)對國有企業(yè)進行創(chuàng)新，為企業(yè)經(jīng)營做出貢獻，國家應(yīng)在法律方面為其保駕護航。

四、進一步推進國有企業(yè)改革創(chuàng)新的對策

（一）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

要改革，首先，必須弱化政府對企業(yè)的掌控，調(diào)整政府對企業(yè)的管理權(quán)限，減小政府對具體事務(wù)干預(yù)程度，為企業(yè)提供更暢通的發(fā)展渠道。政府切實履行好服務(wù)職能，不再干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，真正做到政企職責(zé)徹底分開。其次，各級政府按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，盡量精簡調(diào)整政府管理部門的權(quán)限，克服多頭管理，政出多門的弊端。為提高政府的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率和服務(wù)水平，政府部門要加強行政體系的法制建設(shè)，實現(xiàn)政府機構(gòu)、職能、工作程序的法制化，做到依法可以、違法必究。最后，要改革現(xiàn)行的人事管理制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化的行政管理隊伍，以適應(yīng)新形勢下政府管理企業(yè)工作的新要求。

（二）優(yōu)化企業(yè)職能和人才選用，加強企業(yè)法制建設(shè)

為使法律工作有序進行，首先要優(yōu)化國有企業(yè)各種職能，加強法律服務(wù)意識，健全法制機構(gòu)以及重視國有企業(yè)法制建設(shè)，努力實現(xiàn)法制工作全面化。用法律為企業(yè)創(chuàng)新提供保障，使企業(yè)做到依法運營和科學(xué)決定，同時企業(yè)又能在法律及政策范圍內(nèi)活動，接受法律監(jiān)督，使企業(yè)的各項權(quán)益得到有效維護，及時回避市場風(fēng)險造成的危機。其次，建立法制化企業(yè)，選用精通法律和熟悉企業(yè)運營的人員，嚴格把控國有企業(yè)人才錄用通道，選用法律人才不僅要考慮業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要考慮政治素質(zhì)。堅決從源頭上減少企業(yè)蛀蟲的出現(xiàn)。此外，對推行國有企業(yè)法治創(chuàng)新建設(shè)有功的人員實施相應(yīng)獎勵，讓其有動力不斷提升自己工作水平和業(yè)務(wù)能力，積極獻身國有企業(yè)改革創(chuàng)新事業(yè)。最后，為提升國有企業(yè)法治創(chuàng)新管理理念，企業(yè)可聘請有關(guān)法律專家來擔(dān)任法律顧問，使企業(yè)及時有效防范和降低市場運營的風(fēng)險。

（三）加強國有企業(yè)的外部監(jiān)督制度建設(shè)

完善的外部監(jiān)督制度對于提升國有企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量同樣重要。目前我國對國有企業(yè)的外部監(jiān)督主要集中于政府的一些職能部門和政府授權(quán)的某些公司，筆者認為，應(yīng)積極的發(fā)揮立法、司法和行政三種權(quán)力的協(xié)同監(jiān)督作用。在實踐中，應(yīng)充分利用國家權(quán)力機關(guān)——人民代表大會和國家司法機關(guān)——人民法院和檢察院在國有企業(yè)運營中的積極作用，并以健全的法律制度明確規(guī)定各主體的監(jiān)督權(quán)限，將這種外部監(jiān)督機制納入規(guī)范化和法制化的軌道。另外，企業(yè)自身應(yīng)定期公開相應(yīng)信息，自覺接受人民群眾及媒體的有效監(jiān)督。努力使國有企業(yè)在改革創(chuàng)新的過程中既能創(chuàng)造成績又能問題的出現(xiàn)。

（四）加強國有企業(yè)創(chuàng)新文化建設(shè)

企業(yè)要創(chuàng)新便離不開創(chuàng)新文化。2014年9月，國務(wù)院總理在夏季達沃斯論壇上提出要形成“大眾創(chuàng)業(yè)”“人人創(chuàng)業(yè)”的新浪潮，而在2015年的政府工作報告中李克強總理又提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，在國家創(chuàng)新文化的號召下，各種社會主體均在開展創(chuàng)新。國有企業(yè)要改革創(chuàng)新就要構(gòu)建自己的創(chuàng)新新文化。國有企業(yè)和私營企業(yè)不同，其沒有所有者利益的驅(qū)動，國有企業(yè)的管理者都有行政級別，其領(lǐng)導(dǎo)是國家干部，在其內(nèi)部缺乏平等思想。因此，國有企業(yè)創(chuàng)新文化應(yīng)著重向為民謀福利、以人為本的方向深化，將企業(yè)文化定位于創(chuàng)新發(fā)展與員工激勵方面，營造群眾性創(chuàng)新的文化氛圍，積極推動創(chuàng)新思想、靈感轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新技術(shù)、成果，保證國有企業(yè)創(chuàng)新改革不斷有新突破、新成果。

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作者簡介：

卜曉慧，女，滿族，遼寧省鞍山市人，研究方向：法學(xué)理論。

注：本文系作者參與的遼寧省軟科學(xué)計劃項目《遼寧省創(chuàng)新驅(qū)動保障的政策法規(guī)研究》（項目編號2015401040）的結(jié)題成果之一。