福彩公益金的使用與監(jiān)督研究
——以廣西福彩公益金中養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目為例

●夏艷玲

福彩公益金的使用與監(jiān)督研究
——以廣西福彩公益金中養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目為例

●夏艷玲

福彩公益金是地方養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要籌資來(lái)源。隨著福彩公益金的籌資規(guī)模不斷增大，資金配置結(jié)構(gòu)趨向分散化，福彩公益金使用和監(jiān)管的壓力加大。實(shí)際上，福彩公益金的使用效益并不高，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目制管理弊端較多，監(jiān)管體系尚不健全。因此，需要健全福彩公益金的績(jī)效監(jiān)管制度，完善福彩公益金的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，完善信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)宣傳，積極引導(dǎo)社會(huì)參與。

福彩公益金養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督

2015年，國(guó)家審計(jì)署關(guān)于彩票的審計(jì)公告公布了抽查的18個(gè)省份2012年至2014年共658.15億元的福利彩票資金中，虛報(bào)挪用擠占套取等問(wèn)題資金的比例是25.73%。這一結(jié)果暴露了我國(guó)彩票公益金在管理、使用監(jiān)督中的一系列問(wèn)題。本文以2008年到2015年廣西福彩公益金中養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施為例，探索如何完善福彩公益金制度，發(fā)揮其“取之于民、用之于民”的公共性和公益性。

一、廣西福彩公益金的使用和管理現(xiàn)狀

（一）廣西福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的籌資規(guī)模不斷增大

圖1 2008-2015年廣西福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模和增長(zhǎng)率（單位：萬(wàn)元）

福彩公益金是除了一般預(yù)算資金外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的最重要資金來(lái)源。如圖1所示，從資金投入規(guī)模來(lái)看，廣西福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的近7年來(lái)，已從2008年的1.48億元增加到2015年的7.84億元，項(xiàng)目資金總量增加了5倍多，福彩公益金的項(xiàng)目占比一直穩(wěn)定在80%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)定的福彩公益金中用于養(yǎng)老的比例超過(guò)50%的要求。從增長(zhǎng)率來(lái)看，雖然福彩公益金增長(zhǎng)率呈現(xiàn)總體上升的趨勢(shì)，而其中用于養(yǎng)老服務(wù)的福彩公益金增長(zhǎng)率波動(dòng)較大，整體增長(zhǎng)不夠穩(wěn)健。

從養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目上來(lái)看，自2008年以來(lái)，廣西福彩公益金中用于養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)一直呈現(xiàn)直線上升趨勢(shì)，從2008年330個(gè)項(xiàng)目增加到2014年的6396個(gè)項(xiàng)目，增加了近20倍，2014年達(dá)到頂峰后，2015年開(kāi)始下降，從相對(duì)數(shù)來(lái)講，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目數(shù)占比一直穩(wěn)定在90%以上，只有2013年為78.56%。以五保村項(xiàng)目投入為例，2008年投入項(xiàng)目是1項(xiàng)，投入資金是15萬(wàn)元，在養(yǎng)老項(xiàng)目中資金占比是0.1%，經(jīng)歷了2010年到2014年五保村資金投入建設(shè)的高峰之后，2015年投入項(xiàng)目數(shù)從3299項(xiàng)下降至90項(xiàng)，資金也從17600萬(wàn)元下降至1400萬(wàn)元，資金占比從2014年的25.37%，降至1.79%，說(shuō)明五保村項(xiàng)目整體資金和項(xiàng)目數(shù)增長(zhǎng)較快，但是項(xiàng)目投資變化幅度較大，2015年從擴(kuò)張進(jìn)入收縮狀態(tài)。

（二）廣西福彩公益金配置結(jié)構(gòu)趨向分散化

如表1所示，從2008年養(yǎng)老保險(xiǎn)金的分配使用情況可以看出，2008年的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目種類較少只有8類，每類項(xiàng)目平均45萬(wàn)，項(xiàng)目資金主要用于敬老院和福利院，敬老院使用資金38.23%，福利機(jī)構(gòu)使用資金34.89%，兩項(xiàng)使用資金70%以上，項(xiàng)目資金的集中使用特征突出。

如表2所示，從2015年養(yǎng)老服務(wù)資金的分配情況可以看出，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的類別有20類，每類項(xiàng)目平均25萬(wàn)，資金較以前明顯分散，最大項(xiàng)目是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工程資金占比19.37%，除了3個(gè)較大項(xiàng)目合計(jì)占到資金的55%，剩余資金為17個(gè)項(xiàng)目所使用，養(yǎng)老項(xiàng)目數(shù)量和金額較2008年都有了較大提升，除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，也開(kāi)始了對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的投入。

（三）福彩公益金的財(cái)政監(jiān)管制度逐步完善

自1987年我國(guó)福彩公益金產(chǎn)生后，經(jīng)歷了民政部門(mén)主導(dǎo)的“部門(mén)型”管理體制和中國(guó)人民銀行監(jiān)管的“金融型”管理體制。1998年納入預(yù)算外資金財(cái)政專戶管理，實(shí)行收支兩條線管理。2001年以后，確定了中央和地方按比例分配的格局，確立了福彩公益金的國(guó)家管理機(jī)制，福彩公益金使用不局限于民政部門(mén)，使用范圍逐步拓寬到殘疾人事業(yè)、教育、社會(huì)保障等，財(cái)政部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，加大了對(duì)福彩公益金監(jiān)管的力度。2008年之后，福彩公益金被納入政府性基金實(shí)施預(yù)算內(nèi)管理，推行財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管制度，并建立了福彩公益金分配使用情況信息公告，根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》，自2009年7月1日起，福彩公益金的分配使用情況都需要進(jìn)行公告。廣西自2009年以來(lái)，除了2011年只公布了資金使用情況外，其余年份都公布了資金收支結(jié)余情況和資助項(xiàng)目資金安排情況，便于接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)福彩公益金使用的透明度，擴(kuò)大其社會(huì)影響力。

二、廣西福彩公益金使用和監(jiān)管中存在的問(wèn)題

（一）福彩公益金使用效益不高

養(yǎng)老服務(wù)的福彩公益金具有較強(qiáng)的公共性、公益性和福利性特征。養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的福彩公益金來(lái)自于民眾，主要應(yīng)用于老年人等弱勢(shì)群體。福彩公益金主要投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如五保村、敬老院、福利院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與設(shè)施。初期投入后還需要配套資金等，把一些有需求的財(cái)政能力有限的地方排除在外，后續(xù)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用持續(xù)投入不足，相關(guān)的配套管理不完善，又導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施利用率普遍不高。以五保村為例，自2008年以來(lái)共投入福彩公益金約5億元，2015年有五保村6890個(gè)，建有床位數(shù)68265張，約占廣西養(yǎng)老床位總數(shù)的三分之一，平均每個(gè)五保村有床位數(shù)10張左右，規(guī)模小，服務(wù)護(hù)理人員難以配置到位，通常建立在位置偏遠(yuǎn)的地方，服務(wù)內(nèi)容單一，醫(yī)療護(hù)理服務(wù)匱乏，服務(wù)質(zhì)量差導(dǎo)致入住率低，五保床位閑置率達(dá)到五成左右。一方面，每年投入大量資金建設(shè)養(yǎng)老床位數(shù)，另一方面后續(xù)運(yùn)營(yíng)資金匱乏，服務(wù)質(zhì)量低，導(dǎo)致大量的床位閑置資源被浪費(fèi)?！稄V西民政事業(yè)第十三個(gè)五年規(guī)劃》指出，廣西將實(shí)施在自治區(qū)本級(jí)建成一所1000床位的綜合性養(yǎng)老示范機(jī)構(gòu)，在設(shè)區(qū)市建成一所500床位的養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，縣區(qū)建成一所200床位的綜合性福利機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一所100張床位的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的“1521”養(yǎng)老示范中心工程，實(shí)際上目前大部分縣區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)是低于100張的，每個(gè)農(nóng)村敬老院的平均床位數(shù)是23張，與規(guī)劃目標(biāo)有較大差距，一定程度上反映了養(yǎng)老服務(wù)資金傾向于被自上而下地指定用于一些大項(xiàng)示范工程、形象工程的決策者偏好，其績(jī)效易于被衡量，短期績(jī)效提升明顯，而對(duì)于一些非基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類，其服務(wù)質(zhì)量難以評(píng)估，激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制不健全，因此，近些年福彩公益金將80%以上資金用于基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的日常運(yùn)營(yíng)機(jī)制和服務(wù)提供是忽視的，對(duì)社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)等軟服務(wù)重視是不足的。而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋人群有限，高效便捷可及性強(qiáng)的居家養(yǎng)老服務(wù)才能滿足大多數(shù)老年人的未來(lái)養(yǎng)老需求。

表1 2008年福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的配置情況

表2 2015年福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的配置情況

（二）福彩公益金項(xiàng)目制管理的弊端

2011年的《廣西壯族自治區(qū)彩票公益金管理暫行辦法》明確規(guī)定了相關(guān)部門(mén)的職責(zé)。財(cái)政部門(mén)主要是審核地方彩票公益金的資助項(xiàng)目，監(jiān)督彩票公益金的繳納和使用的監(jiān)管職責(zé)。自治區(qū)彩票機(jī)構(gòu)職責(zé)是籌集和上繳彩票公益金。公益金使用部門(mén)負(fù)責(zé)編制本部門(mén)的預(yù)算和決算，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)、組織、實(shí)施和管理。實(shí)際上，財(cái)政部門(mén)僵化的審批程序?qū)е聦徟湕l太長(zhǎng)，資金到位緩慢，影響了資金的及時(shí)使用，另一方面，財(cái)政部門(mén)審核過(guò)程中的形式化，對(duì)某些項(xiàng)目缺乏有效的評(píng)估機(jī)制，可行性認(rèn)識(shí)不足等，導(dǎo)致一些用于養(yǎng)老服務(wù)的福彩公益金在項(xiàng)目立項(xiàng)后，由于項(xiàng)目無(wú)進(jìn)展而閑置。如2013年，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)共投入1000萬(wàn)，66個(gè)項(xiàng)目公示結(jié)果中有11個(gè)項(xiàng)目建設(shè)完工，占18.0%；在建設(shè)項(xiàng)目41個(gè)，占67.2%；未開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目9個(gè)，占14.8%。在9個(gè)未開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目中，有4個(gè)項(xiàng)目已落實(shí)土地，5個(gè)沒(méi)有落實(shí)土地，從而資金被閑置。廣西在2011年拓寬了福利彩票使用的范圍，但是，目前項(xiàng)目選擇上還是80%以上用于養(yǎng)老，一方面反映了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏常態(tài)化的穩(wěn)定資金來(lái)源渠道，另一方面反映了在項(xiàng)目立項(xiàng)上部門(mén)主導(dǎo)傾向嚴(yán)重，雖然2009年以后整體上確立了福彩公益金的國(guó)家管理機(jī)制，但是部門(mén)管理的慣性和預(yù)算、使用管理的不透明使得福彩公益金的項(xiàng)目管理部門(mén)化傾向明顯。2012年的市縣即開(kāi)型福利彩票公益金7904.7萬(wàn)元，也是因年底才得到下達(dá)的資金，影響了各地的敬老院及維修改造項(xiàng)目進(jìn)度。在項(xiàng)目制管理中，市縣部門(mén)的參與明顯不足，管理層級(jí)制約了基層政府對(duì)民眾最迫切需求的反應(yīng)性，導(dǎo)致某些大型項(xiàng)目、示范項(xiàng)目等脫離了群眾的實(shí)際需求。養(yǎng)老服務(wù)福彩公益金的投資偏重公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資嚴(yán)重不足也說(shuō)明了這一問(wèn)題。

表3 福彩公益金用于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的配置情況

（三）福彩公益金監(jiān)督體系不健全

福彩公益金監(jiān)督體系的完善離不開(kāi)法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。法律監(jiān)督方面，福利彩票法沒(méi)有出臺(tái)，現(xiàn)有的《彩票公益金管理辦法》等部門(mén)規(guī)章或者地方性規(guī)定法律效力層級(jí)太低，沒(méi)有建立起有效的監(jiān)督和約束機(jī)制。政府性預(yù)算基金的管理編制和執(zhí)行的過(guò)程中，缺乏有效的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)資金籌集規(guī)模和資金安全關(guān)注較多，對(duì)資金效益、效率缺乏足夠的重視等問(wèn)題嚴(yán)重，資金財(cái)務(wù)管理的不規(guī)范懲戒力度不夠，資金使用的規(guī)范性和透明性還有待加強(qiáng)。項(xiàng)目的績(jī)效化導(dǎo)向和層級(jí)管理的不透明性，也因?yàn)檎男麄鞑坏轿?，使得群眾知道福利彩票籌資，但是對(duì)福彩公益金的使用和分配認(rèn)識(shí)不多。國(guó)家和省級(jí)層面2009年開(kāi)始公布福彩公益金的分配使用情況，某些年份（如2011年）省級(jí)層面公布不詳細(xì)，而市級(jí)層面尚未對(duì)外公開(kāi)發(fā)布公益金的使用情況。公布的方式以財(cái)政廳網(wǎng)站上公示為主，傳播渠道有限，民眾參與不足，社會(huì)監(jiān)督缺位。

三、完善福彩公益金使用和監(jiān)管的對(duì)策

（一）健全福彩公益金的績(jī)效管理制度

福彩公益金作為一種社會(huì)捐款和公共資源的配置方式，對(duì)項(xiàng)目的公益性要求較高。隨著其籌集規(guī)模逐漸增大，分配項(xiàng)目逐漸增多和分散，不僅要關(guān)注其擴(kuò)大發(fā)行量，籌集更多資金的問(wèn)題，還需要進(jìn)一步關(guān)注資金的投入、產(chǎn)出和效益情況?？?jī)效管理不僅將資金投入和支出效益聯(lián)系了起來(lái)，關(guān)注績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成情況，以實(shí)現(xiàn)較少的成本提供更好的服務(wù)。還要求政府在確定戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效計(jì)劃、預(yù)算分配的優(yōu)先次序及績(jī)效評(píng)估等方面有所作為，決策者、管理者及公眾之間積極討論，而公眾參與的廣度和深度直接影響績(jī)效管理的效果。良好的績(jī)效管理不僅可以提高福彩公益金內(nèi)部管理的效率，也可以建立起良好的政府公信力和執(zhí)行力?？?jī)效管理理念可以指導(dǎo)福彩公益金項(xiàng)目的審批管理和資金的使用，按照規(guī)范的程序合理安排資助項(xiàng)目，建立一整套從項(xiàng)目征集、立項(xiàng)、招標(biāo)、投標(biāo)、審批、資金分配到跟蹤監(jiān)管、評(píng)估的有效制度，杜絕資金分配的隨意性和人為性，確保項(xiàng)目申報(bào)、審批的公平競(jìng)爭(zhēng)，使有限的資源用到競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝的公益項(xiàng)目上。此外，可以適當(dāng)?shù)匾胧袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性分配項(xiàng)目，讓各市縣等申報(bào)主體之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)選，專家參與決策，引導(dǎo)符合條件的有競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)組織承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，滿足民眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)多樣化的需求。

（二）完善綜合績(jī)效監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制

在完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)績(jī)效管理制度的基礎(chǔ)上，將財(cái)政預(yù)算制度、重大項(xiàng)目招投標(biāo)制度、會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等相關(guān)的公共資金管理與福彩公益金績(jī)效評(píng)價(jià)統(tǒng)一協(xié)調(diào)成績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)、社會(huì)評(píng)價(jià)為一體的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，使財(cái)政、民政、審計(jì)各部門(mén)各司其職、相互配合。在宏觀上，人大加強(qiáng)對(duì)福彩公益金預(yù)算和決算的審議監(jiān)督，保障決策科學(xué)性、民主性、公平性及管理辦法的可行性。中觀層面上，財(cái)政部門(mén)對(duì)資金預(yù)算、使用進(jìn)行監(jiān)管，民政部門(mén)加強(qiáng)項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)以及審批環(huán)節(jié)的監(jiān)管，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中、實(shí)施后的績(jī)效評(píng)估，審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)資金安全使用的監(jiān)管，保障福彩公益金使用的有效性。在微觀層面，對(duì)用款單位使用資金的財(cái)務(wù)合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。此外，引導(dǎo)具有法人資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、行業(yè)評(píng)估中心以及社情民意測(cè)評(píng)中心等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與福彩公益金的績(jī)效考評(píng)工作，并通過(guò)招標(biāo)篩選公正的中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展具體的考評(píng)事宜，保證考評(píng)結(jié)果的公正性。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，完善信息公開(kāi)制度，引導(dǎo)社會(huì)積極參與

社會(huì)的積極參與離不開(kāi)民間組織、慈善團(tuán)體等非政府組織的支持，其在資金籌集、服務(wù)提供、監(jiān)督管理上都對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。充分的宣傳是群眾接納新政策的前提，福利彩票公益金制度要形成彩票發(fā)行市場(chǎng)和福利資金使用市場(chǎng)的良性互動(dòng)，加強(qiáng)宣傳，讓各界對(duì)福利彩票的公益性宗旨達(dá)成一致，突破福利彩票的部門(mén)責(zé)任思維，消除福利的救濟(jì)性和殘余性，突出福利的社會(huì)性、公共性和普惠性，強(qiáng)調(diào)福彩公益金的全體社會(huì)成員責(zé)任和全體社會(huì)成員受益特征。拓展宣傳溝通的渠道，除了常規(guī)的政府機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)、熱線、信箱、信訪外，要多借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)工具等，定期向社會(huì)公開(kāi)福彩公益金的預(yù)算安排、使用情況和受益情況，主動(dòng)接受媒體的監(jiān)督和質(zhì)疑。建立福彩公益金資助項(xiàng)目信息報(bào)送和公開(kāi)制度，及時(shí)公開(kāi)資助項(xiàng)目的數(shù)量、績(jī)效等情況，實(shí)現(xiàn)福彩公益金使用的公開(kāi)透明規(guī)范和高效。廣西目前已經(jīng)開(kāi)始在接受資助項(xiàng)目的顯著位置標(biāo)注中國(guó)福利彩票資助字樣，進(jìn)一步提升福利彩票的品牌形象和社會(huì)認(rèn)同感?？傊?，拓展溝通的渠道，通過(guò)各種形式的宣傳、聽(tīng)證制度、志愿服務(wù)、老齡互助活動(dòng)等，加強(qiáng)政策主體之間的互動(dòng)、反饋和互相認(rèn)知。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個(gè)政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作難度大的系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要在政府的引導(dǎo)下，社會(huì)各界共同參與以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化?！?/p>

（本文系2016年度廣西中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“廣西民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行研究”〈編號(hào)：201607〉的階段性研究成果）

（作者單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院）

[1]邵祥東.我國(guó)福彩公益金財(cái)政管理的歷史演變和政策選擇[J].地方財(cái)政研究，2010，(12).

[2]王愛(ài)平.我國(guó)福利彩票公益金使用管理研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2013.

[3]楊克.中國(guó)彩票公益金的福利供給模式研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2016.

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>