“預(yù)算公開國際比較與借鑒”之四印度政府預(yù)算公開的財(cái)政治理體制研究

●王威

“預(yù)算公開國際比較與借鑒”之四印度政府預(yù)算公開的財(cái)政治理體制研究

●王威

預(yù)算數(shù)據(jù)的公開是現(xiàn)代政府財(cái)政治理的著力點(diǎn)。預(yù)算透明是公民監(jiān)督政府行使權(quán)力的重要前提，也是政府取信于民、強(qiáng)化公信力、優(yōu)化行政權(quán)力的重要保證。對(duì)于如何公開政府預(yù)算的數(shù)據(jù)信息，不同國家的做法不盡相同，印度是我國“一帶一路”的沿線國家，同樣屬于超大人口規(guī)模的新興經(jīng)濟(jì)體，關(guān)于其預(yù)算數(shù)據(jù)公開的制度和機(jī)制，值得關(guān)注。印度關(guān)于預(yù)算數(shù)據(jù)和信息的公開體制是比較完整的，既有要求明確的法律法規(guī)和政策文件，也有政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)和公民自建的組織，這些組織成長為聯(lián)結(jié)政府與公民社會(huì)的紐帶。在詳細(xì)梳理了印度政府預(yù)算公開的各項(xiàng)法律規(guī)定、要求，并具體討論了印度富有特色的公民參與地方預(yù)算的制度安排之后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)：行政效能提升是預(yù)算數(shù)據(jù)公開的目標(biāo)效果，財(cái)政治理的關(guān)鍵在于使政府與民眾之間形成了有效的互動(dòng)與協(xié)商機(jī)制。

預(yù)算數(shù)據(jù)公開公民參與行政效能財(cái)政治理

印度獨(dú)立以來，長期是發(fā)展落后國家的代表。20世紀(jì)90年代初，印度政府實(shí)施了大范圍的改革，不斷創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)增長的奇跡。21世紀(jì)初，印度作為快速發(fā)展的新興市場國家，被稱為“金磚國家”。時(shí)至今日，印度經(jīng)濟(jì)仍保持著高速增長勢(shì)頭，2016年GDP超過了英國，在世界范圍內(nèi)排到了第五名。

預(yù)算管理是一個(gè)國家政府施政的主要工具，財(cái)政預(yù)算不僅是政府一定時(shí)期的收支計(jì)劃，還反映出公共資源配置的具體情況，更體現(xiàn)出當(dāng)局政府的行政方向。而公眾通過政府公開的數(shù)據(jù)信息，了解政府預(yù)算，不僅是公眾有效監(jiān)督政府的主要渠道，還是公民參與預(yù)算和國家管理的民主要求，更是政府改善行政效能和提升公信力的重要保障。

數(shù)據(jù)信息對(duì)于科學(xué)決策和政府施政具有重大的意義。在印度《憲法》中明確規(guī)定了預(yù)算公開的內(nèi)容，如年度財(cái)政報(bào)告、撥款要求、預(yù)算和撥款法案。印度建國初期，預(yù)算透明程度并不算高。印度實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革后，印度民眾開始自我組織起來積極投身社會(huì)變革，大量的民間社會(huì)組織（CSOS）在印度已經(jīng)開始實(shí)質(zhì)性地參與預(yù)算治理和問責(zé)。與此同時(shí)，政府預(yù)算數(shù)據(jù)公開的體制逐步完善，有力地促進(jìn)了公民參與和政府創(chuàng)新。

一、印度政府的預(yù)算數(shù)據(jù)公開體制

1999年印度設(shè)立了財(cái)政透明度咨詢小組，負(fù)責(zé)比照國際貨幣基金組織《財(cái)政透明度良好行為準(zhǔn)則》的基本原則，進(jìn)行財(cái)政預(yù)算改革的方案設(shè)計(jì)。2003年出臺(tái)《財(cái)政責(zé)任和預(yù)算管理法案》，把財(cái)政透明度責(zé)任作為重要目標(biāo)，要求政府將向議會(huì)提交的預(yù)算文件作進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充。2005年頒布的《信息權(quán)利法》進(jìn)一步明確規(guī)定了預(yù)算公開的內(nèi)容，鼓勵(lì)開展針對(duì)公共信息官員的培訓(xùn)，提升政府官員的信息公開意識(shí)。

（一）財(cái)政責(zé)任和預(yù)算管理法案

《財(cái)政責(zé)任和預(yù)算管理法案》主要是對(duì)政府財(cái)政與預(yù)算行為的管理做出了相關(guān)的規(guī)定，是議會(huì)對(duì)政府預(yù)算是否合規(guī)進(jìn)行檢查的依據(jù)。在每一個(gè)財(cái)政年度議會(huì)審定預(yù)算前，聯(lián)邦中央政府向議會(huì)兩院提交，包括與財(cái)政政策相關(guān)的聯(lián)邦中期財(cái)政政策報(bào)告、財(cái)政政策戰(zhàn)略報(bào)告、宏觀經(jīng)濟(jì)框架報(bào)告三個(gè)報(bào)告。

1、中期財(cái)政政策報(bào)告。規(guī)定應(yīng)當(dāng)為已確定的財(cái)政指標(biāo)，提出一個(gè)三年滾動(dòng)目標(biāo)（如表1列出了2016－2017財(cái)年財(cái)政滾動(dòng)目標(biāo)的主要內(nèi)容），并對(duì)收入和支出平衡的可持續(xù)性、為產(chǎn)生生產(chǎn)性資產(chǎn)市場借債的資本性收入使用的可持續(xù)性做出估計(jì)，對(duì)未來財(cái)年的前景進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估。

表1 2016－2017財(cái)年財(cái)政指標(biāo)-滾動(dòng)目標(biāo)占GDP的比重例示

（二）信息權(quán)利法

《信息權(quán)利法》主要是對(duì)政府信息公開的管理、政府信息公開申請(qǐng)和申請(qǐng)?zhí)幚砹鞒?、免予公開的信息和不適用于該法的機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)以及年度實(shí)施情況總結(jié)和培訓(xùn)等問題進(jìn)行了規(guī)定。此后重要的措施是聯(lián)邦中央成立聯(lián)邦中央信息管理委員會(huì)（總部設(shè)在新德里，全國各地區(qū)設(shè)分部），各邦成立邦信息管理委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)本級(jí)與此有關(guān)的事項(xiàng)或附帶的事宜，保障公眾的知情權(quán)。

就信息公開范圍而言，《信息權(quán)利法》規(guī)定必須公開的信息包括：政府的規(guī)范性文件、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息、財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告、行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職能、關(guān)系公民切身利益的政府行為等。但是同時(shí)也明確規(guī)定了不能公開的信息：其公開可能影響到國家主權(quán)、安全、戰(zhàn)略、科技和經(jīng)濟(jì)利益等，或?qū)е挛：腊踩男畔ⅲ槐蝗魏畏ㄔ汉头ㄍハ拗瓢l(fā)表的信息，或者輕蔑法庭的信息；其公開將會(huì)破壞議會(huì)或者邦立法機(jī)構(gòu)利益的信息；包含商業(yè)機(jī)密、交易秘密或知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息，其公開會(huì)損害第三方權(quán)益的信息；現(xiàn)有的關(guān)于個(gè)人信用的信息（除非由政府機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保）；從國外政府秘密獲取的信息；對(duì)個(gè)人生命或者生理安全造成危險(xiǎn)的、用來幫助安全執(zhí)法的信息；妨礙對(duì)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查、逮捕或起訴的信息；內(nèi)閣公文，包括部長級(jí)會(huì)議的記錄，以及政府機(jī)構(gòu)及其部長提出的意見和建議等。雖然《信息權(quán)利法》規(guī)定了免予公開的信息條款，但并不意味著凡是含有免予公開信息的材料，政府可以一律不公開。如果公眾利益超過了被保護(hù)者的利益，公共機(jī)構(gòu)可以允許察看信息。

為此，該法還確立了“可分割性”原則，凡是可以從含有免予公開的材料中分離出來的可正常公開的信息，政府也應(yīng)該毫無保留地提供。如果需要公開的信息涉及到第三方機(jī)構(gòu)，或者需要第三方機(jī)構(gòu)提供，聯(lián)邦中央公共信息官和邦公共信息官，必須在收到請(qǐng)求的5天之內(nèi)給予第三方機(jī)構(gòu)一個(gè)書面通知，要求第三方機(jī)構(gòu)提供信息，第三方機(jī)構(gòu)將會(huì)考慮該信息是否被公開，第三方機(jī)構(gòu)確定了信息是否可以公開后，聯(lián)邦中央公共信息官和邦公共信息官在收到請(qǐng)求的40天內(nèi)確定是否公開。

《信息權(quán)利法》規(guī)定，如果公眾需要某部門的信息（必須是該法案許可范圍內(nèi)的信息），須向該部門的公共信息官提交一份申請(qǐng)，并支付費(fèi)用。公共信息官在收到該申請(qǐng)和費(fèi)用后，必須在30天內(nèi)做出答復(fù)；如果該申請(qǐng)涉及到控制該信息的另一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，答復(fù)時(shí)間允許延長15天；但在涉及到個(gè)人生命和自由的情況下，公共信息官必須在48小時(shí)內(nèi)做出答復(fù)；如果該申請(qǐng)已經(jīng)確定被批準(zhǔn)，公共信息官將為申請(qǐng)者發(fā)送包含信息費(fèi)用等在內(nèi)的更詳細(xì)的信息；如果申請(qǐng)被拒絕，公共信息官必須通知申請(qǐng)人被拒絕的原因，申請(qǐng)人如果對(duì)該處理不滿意可以上訴。該法案還規(guī)定，對(duì)未能及時(shí)提供信息、拒絕處理信息申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)，提供錯(cuò)誤、不完整或誤導(dǎo)性信息的機(jī)構(gòu)以及銷毀信息的機(jī)構(gòu)，要受到相應(yīng)的處罰。

二、印度聯(lián)邦預(yù)算公開的文件

為了增強(qiáng)財(cái)政透明度，印度政府和印度財(cái)政部門會(huì)把預(yù)算文件和定期公開的公共財(cái)政信息，提交給聯(lián)邦議會(huì)和邦議會(huì)以及通過多種媒體渠道在公共領(lǐng)域公布。印度公開的預(yù)算信息包括下列文件，詳見表3。

一是年度財(cái)務(wù)報(bào)告（Annual Financial Statement）。年度財(cái)

務(wù)報(bào)告是政府預(yù)算文件的核心部分，根據(jù)規(guī)定印度年度財(cái)政報(bào)告中應(yīng)分別列出以下數(shù)據(jù)：為支付憲法規(guī)定由印度統(tǒng)一基金支付的開支總額；擬由印度統(tǒng)一基金項(xiàng)下支付的其他開支總額；并應(yīng)將稅收賬目之支出與他項(xiàng)支出分開。同時(shí)規(guī)定了應(yīng)由印度統(tǒng)一基金內(nèi)支付的內(nèi)容，包括總統(tǒng)、聯(lián)邦院議長、副議長、人民院議長、副議長、最高法院法官、聯(lián)邦法院法官、印度審計(jì)長、總檢察長等官員的薪金、津貼及與其職務(wù)有關(guān)的其他費(fèi)用；聯(lián)邦法院法官的年金；在印度領(lǐng)土的任何地區(qū)行使司法權(quán)限的高等法院，以及本憲法實(shí)施前夕曾在印度自治領(lǐng)總督轄下，各省的任何地區(qū)行使過司法權(quán)限的高等法院法官的年金；任何法院或仲裁法庭用以進(jìn)行審判、判決或裁決所需要的款項(xiàng)；利息償債基金費(fèi)用、貼現(xiàn)費(fèi)用，以及其他有關(guān)舉債、償債的與政府支付債務(wù)有關(guān)的開支；憲法或議會(huì)法律規(guī)定應(yīng)由統(tǒng)一基金支付的任何其他開支等。

年度財(cái)務(wù)報(bào)告分為三類報(bào)告，印度統(tǒng)一基金報(bào)告、印度應(yīng)急基金報(bào)告和印度統(tǒng)一賬戶報(bào)告，其中統(tǒng)一基金報(bào)告中會(huì)根據(jù)經(jīng)常賬戶和資本賬戶，分為經(jīng)常賬戶的收入報(bào)告和支出報(bào)告、資本賬戶的收入報(bào)告和支出報(bào)告，并且單獨(dú)對(duì)不經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)的統(tǒng)一基金的賬戶支出內(nèi)容進(jìn)行報(bào)告。由于印度的預(yù)算一般為三年的內(nèi)容，因此包括本財(cái)年印度政府的預(yù)算收入和支出情況，另外包括上一財(cái)年的收入和支出修正后的預(yù)算，以及前一年財(cái)年收入和支出審計(jì)結(jié)果。

二是撥款請(qǐng)求（Demands for Grants）。這類文件主要是記錄政府的開支需求。根據(jù)印度的規(guī)定，納入統(tǒng)一基金的預(yù)算支出，必須通過撥款請(qǐng)求由人民院以投票的形式表決，這種支出稱為表決（voted）支出，每個(gè)需求通常包括所需的全部規(guī)定內(nèi)容，即經(jīng)常性支出、資本性支出、對(duì)邦和聯(lián)邦中央直屬區(qū)的補(bǔ)助，以及有關(guān)該類需求的貸款和墊款。此外在印度的預(yù)算文件中還有一種不需要人民院投票表決的支出，稱為費(fèi)用（charged）支出。

根據(jù)印度憲法113條規(guī)定，人民院同意撥款后，應(yīng)盡快提出相關(guān)法案，并且由印度統(tǒng)一基金開支，但在任何情形下均不得超過原先提交議會(huì)的年度報(bào)告中規(guī)定的額度。對(duì)于人民院通過的此類法案，議會(huì)兩院不得提出修正案，改變已獲批準(zhǔn)的撥款總額款項(xiàng)用途，或改變自統(tǒng)一基金撥付之后任何開支的總額。

三是收入預(yù)算（Receipts Budget）。收入預(yù)算文件是對(duì)列入年度財(cái)務(wù)報(bào)告的收入部分，進(jìn)行進(jìn)一步的解釋和分析，包括經(jīng)常性收入和資本性收入，以及外部援助。經(jīng)常性收入包括稅收收入和非稅收入，稅收收入部分，包括企業(yè)所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、關(guān)稅、消費(fèi)稅等報(bào)表；非稅收入部分，包括利息收入明細(xì)、股息和利潤，以及其他非稅收收入等項(xiàng)目報(bào)表；資本性收入包括市場貸款、外部援助、政府福利基金、鐵路儲(chǔ)備基金等。此外，還包括12個(gè)附錄文件，涉及聯(lián)邦稅與關(guān)稅在各邦的分配、對(duì)國際組織和其他國家的外部援助收入和還款、印度政府的債務(wù)狀況、中央政府當(dāng)前的貸款情況、未來收入趨勢(shì)、未來支出趨勢(shì)、國家儲(chǔ)蓄基金，以及其他情況分析與說明。

四是支出預(yù)算（Expenditure Budget）。支出預(yù)算文件包括上下兩卷，上卷包括一份主報(bào)告和6份附件，主要內(nèi)容是經(jīng)常性與資本性支出的估算變化，以及提供了一般支出、非計(jì)劃支出、計(jì)劃支出等各種類型的有關(guān)信息支出和分析。一般支出包括支出一覽表、部委的開支等；非計(jì)劃支出包括下一財(cái)政年度非計(jì)劃支出、非計(jì)劃的補(bǔ)貼、非計(jì)劃的資本性支出、非計(jì)劃撥款和公共企業(yè)的貸款、對(duì)外的贈(zèng)款或貸款等；計(jì)劃支出包括下一財(cái)政年度計(jì)劃經(jīng)費(fèi)、聯(lián)邦中央部委的計(jì)劃經(jīng)費(fèi)、公用企業(yè)的投資計(jì)劃、對(duì)各邦的援助計(jì)劃、對(duì)各邦的貸款、性別預(yù)算，以及用于兒童福利計(jì)劃等的預(yù)算。

下卷主要是在撥款需求所提出的各項(xiàng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分析資金的變化原因，簡要說明各項(xiàng)重大項(xiàng)目支出，包括在建設(shè)資金需求與預(yù)算概算、預(yù)算修訂，以及對(duì)前一年預(yù)算估算值修訂之間的原因。

五是財(cái)政法案（Finance Bill）。財(cái)政法案是印度議會(huì)授權(quán)政府籌集所需預(yù)算資金的法案，由議會(huì)負(fù)責(zé)審批。根據(jù)印度憲法規(guī)定，除非是立法授權(quán)，否則不允許征收任何稅收。因此，印度每年必須通過專門的財(cái)政法案，規(guī)定政府如何通過稅收籌集所需的預(yù)算資金。該法案包括本年度的有關(guān)稅收政策，現(xiàn)存的稅收制度及修改等，包括詳細(xì)實(shí)施，廢除、免除、變更或稅收的監(jiān)管等內(nèi)容。

六是財(cái)務(wù)法案條文草案的備忘錄（Memoran-

dum Explaining the Provisions in the Finance Bill）。文件的目的是方便對(duì)財(cái)務(wù)法案的稅收提案規(guī)定進(jìn)行理解，以及對(duì)其所包含的意義進(jìn)行解釋。此外，文件還提供了政府各行政部門關(guān)于開支的規(guī)定。

表3 印度政府聯(lián)邦預(yù)算年度公開文件列表

七是預(yù)算概覽（Budget at a Glance）。文件主要包括在不同行業(yè)和政府各部委獲得政府分配計(jì)劃支出的細(xì)節(jié)，以及聯(lián)邦中央各部委間、聯(lián)邦中央政府向邦政府的資金轉(zhuǎn)移，還總結(jié)了經(jīng)常性赤字、總初級(jí)赤字和聯(lián)邦中央政府的財(cái)政赤字總額等內(nèi)容，進(jìn)一步說明預(yù)算中還借款的來源和其他相關(guān)細(xì)節(jié)信息。此外，還對(duì)政府的收入和支出進(jìn)行了趨勢(shì)分析。

八是預(yù)算的重點(diǎn)（Highlights of Budget）。文檔主要是介紹財(cái)年預(yù)算的關(guān)鍵特性和實(shí)施重點(diǎn)，表明尤其是經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的杰出成就、宣布針對(duì)預(yù)算的新舉措、在一些重要發(fā)展領(lǐng)域的資金分配，以及對(duì)稅收建議的總結(jié)。

九是財(cái)政部長關(guān)于預(yù)算實(shí)施現(xiàn)狀的演講報(bào)告（Status of Implementation of Announcements made in Finance Minister’s Budget Speech）。該文件主要是印度財(cái)政部長對(duì)過去財(cái)年預(yù)算資金使用情況的總結(jié)，一般是每年2月的第一個(gè)星期發(fā)布。

十是《財(cái)政責(zé)任和預(yù)算管理法案》的相關(guān)文件（Fiscal Responsibility and Budget Management Act related documents）。這類文件主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)框架的說明（Macro-economic Framework Statement）；中期財(cái)政政策的說明（Medium-term Fiscal Policy Statement）；財(cái)政政策戰(zhàn)略的說明（Fiscal Policy Strategy Statements）。其中中期財(cái)政政策的說明包括收入赤字、財(cái)政赤字、稅收占GDP比重，全年到期債務(wù)等；財(cái)政政策戰(zhàn)略的說明包括稅收政策、投資政策等。

十一是撥款法案（Appropriation Bill）。印度法律規(guī)定除通過法律所批準(zhǔn)的撥款外，不得從印度統(tǒng)一基金內(nèi)撥付任何款項(xiàng)，但是一般情況下，印度預(yù)算從開始討論到投票表決需要很長的時(shí)間，因此，預(yù)算流程完成前由憲法授權(quán)制定財(cái)政年度的一部分支出預(yù)算，由人民院提前投票授予政府執(zhí)行，保障政府的正常運(yùn)作。

十二是經(jīng)濟(jì)調(diào)查（Economic Survey）。經(jīng)濟(jì)調(diào)查報(bào)告，反映一個(gè)時(shí)期內(nèi)聯(lián)邦中央政府和邦政府的預(yù)算事務(wù)、整體盈余或赤字情況，以及國家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析，詳細(xì)分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、貨幣供應(yīng)、進(jìn)出口、價(jià)格、外匯儲(chǔ)備、收支等內(nèi)容。

在這些文件中，年度財(cái)務(wù)報(bào)告、撥款請(qǐng)求、財(cái)政法案、撥款法案是印度憲法要求必須公布的事項(xiàng)；宏觀經(jīng)濟(jì)框架的聲明、中期財(cái)政政策的聲明、財(cái)政政策戰(zhàn)略的聲明，是2003年《財(cái)政責(zé)任和預(yù)算管理法》要求必須公布的事項(xiàng)。其余均為財(cái)政部為幫助理解預(yù)算額外提交的文件。

在印度，邦一級(jí)的預(yù)算文件也需要公開，包括主要預(yù)算文件和支持預(yù)算文件兩大類。按印度憲法的規(guī)定，在預(yù)算提交給邦立法議會(huì)審批前，需要準(zhǔn)備被稱為主要預(yù)算文件的報(bào)告，例如，年度財(cái)務(wù)報(bào)告、政府年初預(yù)算案、財(cái)政法案、撥款法案、補(bǔ)充撥款，也被稱為主要預(yù)算文件。支持預(yù)算文件主要指的是，在預(yù)算編制和準(zhǔn)備過程中，并沒有具體提及這些文件，只是在邦議會(huì)進(jìn)行審查預(yù)算期間，用于進(jìn)行預(yù)算文件調(diào)查時(shí)所需的文件。

三、印度邦政府的預(yù)算公開參數(shù)

為了有利于公眾的參與，一個(gè)國家的預(yù)算程序需要在國家和地方層面都是透明公開的。根據(jù)印度憲法、印度審計(jì)署關(guān)于賬戶統(tǒng)一格式手冊(cè)的規(guī)定、印度財(cái)政部的財(cái)政規(guī)則、規(guī)劃委員會(huì)和印度政府頒發(fā)的各種指南，對(duì)于印度邦政府的預(yù)算公開有八個(gè)方面的參數(shù)進(jìn)行考核。

（一）預(yù)算相關(guān)文件、報(bào)告、報(bào)表的可用性

這個(gè)參數(shù)主要是調(diào)查與邦預(yù)算有關(guān)政府文件的可用性，要考慮的因素包括憲法的要求以及有關(guān)的規(guī)劃、審計(jì)、績效評(píng)價(jià)、對(duì)弱勢(shì)階層的預(yù)算策略、財(cái)政分權(quán)等，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：按憲法規(guī)定的預(yù)算文件、內(nèi)部評(píng)估報(bào)告、審計(jì)報(bào)告等所有相關(guān)文件如何產(chǎn)生；這些文件一般公眾和媒體是否能夠獲得；一般公眾和媒體是否容易獲得這些文件等。

（二）信息的完整性

這個(gè)參數(shù)主要是看，預(yù)算文件和其他相關(guān)文件中給出的信息，是否提供了完整的邦財(cái)政狀況的全貌，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：在主要的預(yù)算文件和支持的預(yù)算文件中給出的信息，是否提供了完整的邦財(cái)政狀況；是否提供主要的發(fā)展部門（如教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)）的撥款和支出情況；是否提供邦與聯(lián)邦中央政府或其他機(jī)構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）有關(guān)公共財(cái)政的協(xié)議或備忘錄；邦政府是否因?yàn)槎愂栈砻?扣除/獎(jiǎng)勵(lì)（如果有的話）而產(chǎn)生的特定預(yù)算文件；邦政府具體的聯(lián)邦中央轉(zhuǎn)移到邦的預(yù)算文件中，是否存在繞過邦政府的現(xiàn)象（即資金被轉(zhuǎn)移，由聯(lián)邦中央政府直接通過銀行賬戶轉(zhuǎn)給某些自治計(jì)劃的項(xiàng)目中）；主要或支持預(yù)算的文件是否提供邦對(duì)聯(lián)邦中央政府或聯(lián)邦中央機(jī)構(gòu)（如計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)）提交的資料等。

（三）促進(jìn)公眾對(duì)信息的理解

這個(gè)參數(shù)主要是衡量邦政府提供的信息是否有助于公眾了解有關(guān)政府作出的預(yù)算決定，以及這些文件是否包括任何有關(guān)的地方政策目標(biāo)或優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：預(yù)算文件/報(bào)告/報(bào)表是否使一個(gè)普通公民容易理解邦政府的預(yù)算提案；這些預(yù)算文件中給出的信息是否有助于理解和解釋預(yù)算方案；這些預(yù)算文件的語言是否便于公眾使用（如使用地區(qū)語言、北印度語、英語）等。

（四）信息的時(shí)效性

這個(gè)參數(shù)主要是評(píng)估相關(guān)文件發(fā)布的預(yù)算信息是否及時(shí)，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：在預(yù)算發(fā)布前，提前多長時(shí)間向公眾發(fā)布；是否及時(shí)公布預(yù)算主要文件和相關(guān)文件、邦政府的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)報(bào)告，如年中、年終等預(yù)算執(zhí)行情況等；是否及時(shí)發(fā)布審計(jì)報(bào)告等。

（五）審計(jì)與績效評(píng)估

這個(gè)參數(shù)主要是檢查由審計(jì)署提供的邦預(yù)算審計(jì)信息的可用性和對(duì)邦政府自身進(jìn)行的評(píng)估，檢查與審計(jì)有關(guān)信息的可用性，一般由印度聯(lián)邦中央審計(jì)對(duì)邦政府進(jìn)行審計(jì)和效能評(píng)估。有關(guān)這些參數(shù)的衡量要求：對(duì)邦預(yù)算定期審計(jì)；邦政府將定期提供績效評(píng)估報(bào)告；政府需要遵循相關(guān)實(shí)際計(jì)算的有關(guān)預(yù)算結(jié)果。其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：在預(yù)算文件和相關(guān)文件中，是否提供定期審計(jì)的信息；內(nèi)部評(píng)估報(bào)告是否提供全面評(píng)估預(yù)算方案的執(zhí)行情況；政府預(yù)算文件中，是否給出的是上一財(cái)年審計(jì)過的實(shí)際數(shù)據(jù)，或暫定的實(shí)際數(shù)據(jù)；邦政府是否遵循有關(guān)績效和結(jié)果預(yù)算的計(jì)算方法等。

（六）立法機(jī)構(gòu)的審查范圍

這個(gè)參數(shù)主要是看邦議會(huì)評(píng)估政府責(zé)任和預(yù)算參與程度，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：是否所有的主要邦預(yù)算文件與立法機(jī)關(guān)共享；立法機(jī)構(gòu)是否有足夠時(shí)間對(duì)預(yù)算進(jìn)行討論；內(nèi)部評(píng)估報(bào)告和審計(jì)報(bào)告是否與立法機(jī)構(gòu)共享；審計(jì)報(bào)告是否受到立法機(jī)關(guān)審查；立法機(jī)關(guān)是否有適當(dāng)?shù)牟块T調(diào)查預(yù)算事宜；議員們是否了解由邦政府簽署的有關(guān)公共財(cái)政的協(xié)議或備忘錄等。

（七）針對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行編制預(yù)算的做法

這個(gè)參數(shù)主要是考察各邦政府對(duì)弱勢(shì)群體發(fā)展的有關(guān)預(yù)算策略，如性別預(yù)算、部落發(fā)展計(jì)劃等，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：邦政府是否制定相關(guān)弱勢(shì)群體的發(fā)展規(guī)劃，如婦女發(fā)展計(jì)劃、低種姓發(fā)展計(jì)劃等；預(yù)算文件中是否提供這些分配計(jì)劃的信息；政府預(yù)算中是否有對(duì)弱勢(shì)群體的預(yù)算支出；是否有對(duì)政府支持弱勢(shì)群體行為進(jìn)行定期評(píng)估等。

（八）有關(guān)財(cái)政分權(quán)的實(shí)踐

這個(gè)參數(shù)主要是考察邦政府有關(guān)預(yù)算的做法，是否遵循將有關(guān)預(yù)算資金的權(quán)力下放到地方政府和村、鎮(zhèn)潘查亞特委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)的是邦政府預(yù)算中，轉(zhuǎn)移到地方各級(jí)政府資金需求的分類信息，其中涉及的關(guān)鍵問題主要包括：

邦政府是否將有關(guān)預(yù)算資金的權(quán)力下放到地方政府（如直轄市、村務(wù)委員會(huì)）；預(yù)算文件中是否提供有關(guān)預(yù)算資金權(quán)力下放地方政府的信息；對(duì)于下放權(quán)力的績效評(píng)估是否正常；預(yù)算文件中是否提供了邦預(yù)算關(guān)于有關(guān)地區(qū)的撥款和支出；邦預(yù)算針對(duì)不同行業(yè)或部門如何分配和支出的信息是否可用等。

四、公民參與財(cái)政治理的啟示

印度公民自建非政府組織參與財(cái)政治理是從上世紀(jì)九十年代開始的，印度的一些地方政府通過與非政府的專業(yè)審計(jì)組織合作，共同審議預(yù)算草案，通過尋找公民關(guān)注項(xiàng)目、培訓(xùn)公民參與能力等，逐步建立了政府和公民社會(huì)合作的參與式預(yù)算治理體制。

1995年，成立于印度西部古吉拉特邦名為的“社會(huì)發(fā)展倡議與公民行動(dòng)”（DISHA）的非政府組織，從部落貧困者的視角，分析組織所在邦政府的預(yù)算，以此維護(hù)貧困者的權(quán)益，增加窮人的收入和生活福利。這一公民組織的預(yù)算分析工作，對(duì)古吉拉特邦的公共政策產(chǎn)生了極大的影響。此后，仿效著這一成功典范，公民監(jiān)督預(yù)算組織在印度各地紛紛成立。迄今，比較有影響力的組織有卡納塔克邦的預(yù)算與政策研究中心（CBPS）、公共事務(wù)中心（PAC）、公共事務(wù)基金會(huì)；安得拉邦的邦預(yù)算中心；馬哈拉施特拉邦的預(yù)算研究中心、調(diào)查健康及相關(guān)主題中心；北方邦的鄉(xiāng)村發(fā)展服務(wù)；奧里薩邦的預(yù)算與責(zé)任中心；新德里的預(yù)算與治理責(zé)任中心（CBGA）等。

由于預(yù)算過程中滿是專業(yè)術(shù)語，其難免會(huì)成為理解政府預(yù)算的重要障礙，上述這些機(jī)構(gòu)在此方面發(fā)揮了積極作用，不斷努力幫助民眾生成預(yù)算意識(shí)，編寫易于理解的預(yù)算知識(shí)讀本，舉辦專題討論會(huì)，并注重與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的及時(shí)溝通。

透明的財(cái)政提供了公民監(jiān)督政府收入、分配和支出，以及評(píng)估政府行政效能的機(jī)會(huì)。為了保障公民依法獲取政府信息，印度的相關(guān)法律體系對(duì)財(cái)政透明的要求和信息公開的適用范圍是明確的。比如，《財(cái)政責(zé)任和預(yù)算管理法案》規(guī)定聯(lián)邦中央政府應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，以保證其在國家管理施政時(shí)，財(cái)政運(yùn)作具有較高的透明度，并盡可能降低年度財(cái)政報(bào)告的保密程度，在年度財(cái)務(wù)報(bào)告和撥款需求提交給議會(huì)審議時(shí)，也應(yīng)向公眾公開披露。印度的主流財(cái)經(jīng)媒體《經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》、《金融快報(bào)》等會(huì)在預(yù)算草案公布的第二天，連續(xù)數(shù)日用整版刊登預(yù)算文件，以及刊登企業(yè)界、專家學(xué)者和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算草案的評(píng)論；就《信息權(quán)利法》的適用范圍而言，包括印度所有的公共管理機(jī)構(gòu)，以及行政、立法、司法機(jī)關(guān)，政府授權(quán)的管理組織以及黨派、社會(huì)團(tuán)體等，但是也有些機(jī)構(gòu)和組織部門不適用此項(xiàng)法律，主要包括聯(lián)邦中央政府建立的情報(bào)和安全組織，如情報(bào)局、聯(lián)邦中央經(jīng)濟(jì)情報(bào)局、內(nèi)閣研究和分析秘書處、世界安全機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦中央預(yù)備警察、國家安全部隊(duì)、邊境安全部隊(duì)、特殊服務(wù)局、航空航天研究中心、麻醉藥品控制管理局等。

預(yù)算數(shù)據(jù)的公開和透明，為公民參與社會(huì)治理提供了載體。公民參與預(yù)算編制過程，關(guān)注公共資源的配置，并對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督，提高了政府財(cái)政透明度，改進(jìn)了傳統(tǒng)政府預(yù)算過分集中和封閉的問題，有利于保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義，因此有效推動(dòng)對(duì)公民參與預(yù)算治理的教育和培養(yǎng)，能夠使政府與民眾之間形成有效的互動(dòng)與協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)政府提升行政效能和治理水平?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

[1]社會(huì)發(fā)展倡議與公民行動(dòng)[EB/OL].http://www. disha-india.org/.

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[5]Transparency in State Budgets in India Scope and M ethodology of the Study，Centre for Budget and Governance Accountability，2011[EB/OL].http:// www.cbgaindia.org/.

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