田國(guó)強(qiáng):中國(guó)改革的歷史、邏輯和未來

田國(guó)強(qiáng)

第一個(gè)關(guān)鍵詞，歷史。目前理論界大家的思想依然非?；靵y，缺乏方向感，特別是何去何從的方向性爭(zhēng)論非常大，看不清楚。我認(rèn)為，看中國(guó)改革一定要拉長(zhǎng)視角，否則不容易看清楚，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)中國(guó)的長(zhǎng)治久安，也必須要有歷史縱深感，通過追溯前史、立足現(xiàn)史、放眼后史來深度透視中國(guó)改革。

中國(guó)歷代社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革也可以對(duì)當(dāng)下的改革有所啟迪。從中國(guó)幾千年的歷史來看，在大多數(shù)的時(shí)候，盡管改革和變革得到老百姓大多數(shù)支持，但基本都不成功或改革者沒有好下場(chǎng)。既然改革有社會(huì)進(jìn)步意義，但是為什么難以成功，很少有改革者能功成身退呢？實(shí)際上改革是非常殘酷的，是需要大智慧和冒巨大風(fēng)險(xiǎn)的。許多反對(duì)改革的人很可能是做出過貢獻(xiàn)，甚至重大貢獻(xiàn)的好人和能人，這些人具有很大話語權(quán)。但是由于他們理念的不同，或由于相對(duì)地位、名聲、利益下降，更可能的是自己的東西被改掉反正不高興，當(dāng)然也可能是改革本身的方式方法有問題，而可能會(huì)對(duì)改革產(chǎn)生強(qiáng)烈抵觸和反對(duì)。

鄧小平所倡導(dǎo)的改革為什么能成功？首先，他做了一件正確的事，走對(duì)改革的方向，符合國(guó)家的前途和客觀現(xiàn)實(shí)，也就是“明了道”；其次，他有無法撼動(dòng)的巨大威望，所以“樹了勢(shì)”，同時(shí)“順了勢(shì)”，順應(yīng)民心，順應(yīng)了世界潮流；再次，在技術(shù)層面面，他正確處理了發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，進(jìn)行“放開”和“開放”的改革，方式方法對(duì)路，也就是“優(yōu)了術(shù)”；最后，他抓住了改革的時(shí)機(jī)和時(shí)間窗口，也就是“抓了時(shí)”。

做成事需要綜合治理，需要做到道、勢(shì)、術(shù)、時(shí)四位一體，即明道、樹勢(shì)（順勢(shì)）、優(yōu)術(shù)、抓時(shí)（擇時(shí)）。這是歷史和實(shí)踐給我們的啟迪，同時(shí)鄧小平的改革理論對(duì)中國(guó)今后的全面深化改革也依然具有很強(qiáng)的歷史和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

第二個(gè)關(guān)鍵詞，邏輯。不深刻理解改革的邏輯、國(guó)家治理的邏輯，就不可能真正實(shí)現(xiàn)全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。改革也好，治理也好，首先還是要立足人性、立足現(xiàn)實(shí)。改革與治理，歸結(jié)起來也就是制度和體制機(jī)制設(shè)計(jì)的問題。制度也有好壞之分，它的設(shè)計(jì)要順從人的利己本性，而不是力圖改變它，這也很難做到。這正如鄧小平深刻指出的那樣：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！?/p>

在國(guó)家治理的視域下，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系處理如何，往往決定了一個(gè)制度實(shí)施效果的好壞。而政府、市場(chǎng)與社會(huì)這三者正好對(duì)應(yīng)的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中的治理（Governance）、激勵(lì)（Incentives）和社會(huì)規(guī)范（Social Norms）三大基本要素。三種基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的適用范圍和局限性，需要各就其位及互動(dòng)互補(bǔ)的聯(lián)動(dòng)。

這樣，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)這個(gè)三維綜合治理框架中，政府作為一種制度安排，有極強(qiáng)的正負(fù)外部性，既可以讓市場(chǎng)有效，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的動(dòng)力，讓社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展；也可以讓市場(chǎng)無效，導(dǎo)致社會(huì)矛盾重重，成為巨大的阻力。只有政府這個(gè)無所不在的“看得見的手”放開，市場(chǎng)才能有效發(fā)揮作用，充滿活力；只有政府維護(hù)和服務(wù)的“援助之手”發(fā)揮作用，社會(huì)才能變得公平正義、安定有序、和諧穩(wěn)定。

當(dāng)然，政府職能轉(zhuǎn)變也只是一個(gè)原則方向，還需要抓住重點(diǎn)，綱舉目張，更具體的改革抓手可以從政府施政的基礎(chǔ)中尋找，其中一個(gè)就是財(cái)政稅收的改革。不同國(guó)家受各自歷史、文化、政治等特定國(guó)情因素的影響，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的政府間事權(quán)劃分模式，但是借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，中國(guó)下一步應(yīng)圍繞以下三個(gè)基本原則來處理此議題。

一是外部經(jīng)濟(jì)性。政府的基本職責(zé)可用兩個(gè)詞概括，就是維護(hù)和服務(wù)。這二者都需要公共產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)，公共產(chǎn)品具有外部經(jīng)濟(jì)性，而這種外部經(jīng)濟(jì)性也存在著受益或影響范圍的差異，從而就存在一個(gè)事權(quán)分布的最適度。那些全體民眾受益的公共服務(wù)如國(guó)防、外交等應(yīng)統(tǒng)一由中央政府負(fù)責(zé)，而那些以特定區(qū)域民眾為服務(wù)對(duì)象的公共服務(wù)如消防、治安等則由地方政府負(fù)責(zé)。對(duì)于外部性是跨區(qū)域的公共服務(wù)如環(huán)保、部分社保，則應(yīng)該由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)。

二是信息有效性。與中央政府相比，地方政府往往更加了解所轄區(qū)域內(nèi)民眾對(duì)于公共服務(wù)的特定偏好和不同需求。面對(duì)不同事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的不同信息分散分布情況，其監(jiān)督成本尤其是信息成本是不一樣的。一個(gè)原則是信息越不易對(duì)稱、處理越復(fù)雜的事項(xiàng)應(yīng)該賦權(quán)由地方政府來單獨(dú)或與中央政府合作管理。這也是喬治·施蒂格勒——夏普的最優(yōu)分權(quán)論所持的基本觀點(diǎn)，即地方政府分權(quán)的必要性。

三是激勵(lì)相容性。在現(xiàn)有的國(guó)家結(jié)構(gòu)和政府架構(gòu)之下，大量的事權(quán)由中央政府和地方政府共同承擔(dān)，容易出現(xiàn)權(quán)力責(zé)任錯(cuò)位、要權(quán)卻不擔(dān)責(zé)、互相扯皮推諉的現(xiàn)象，從而中央的很多政令也就得不到很好的執(zhí)行，很多好的政策目標(biāo)往往難以落到實(shí)處，難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。所以，一個(gè)好的事權(quán)劃分體系，應(yīng)該能夠使所有參與主體按照自身的目標(biāo)和利益動(dòng)機(jī)去運(yùn)作，也就是發(fā)揮了中央和地方的兩個(gè)積極性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。

第三個(gè)關(guān)鍵詞，未來。中國(guó)改革的未來往何處走？改革千頭萬緒，但是下一步改革任務(wù)的目標(biāo)和重點(diǎn)脫離不了 “四個(gè)轉(zhuǎn)向”的基本內(nèi)涵要求，即：一是從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向效率驅(qū)動(dòng)乃至創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，二是從單一的經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)向全方位聯(lián)動(dòng)改革，三是從發(fā)展型全能政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型有限政府，四是從國(guó)際體系追隨者轉(zhuǎn)向未來世界領(lǐng)導(dǎo)者。

與此同時(shí)，有了目標(biāo)和方案，也應(yīng)考慮如何化為實(shí)際行動(dòng)、真正達(dá)成目標(biāo)。面對(duì)全方位聯(lián)動(dòng)改革的稍縱即逝的機(jī)會(huì)窗口，我們要不失時(shí)機(jī)地加以推進(jìn)，并按照老子的“以正治國(guó)、以奇用兵、以無事取天下”的治理之道來合理界定和厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的治理邊界，建立長(zhǎng)治久安的長(zhǎng)效機(jī)制。

具體到下一步的全面深化改革，應(yīng)從以下六個(gè)方面著手建立成功改革的方法論：一、允許理論探討、理論先行，創(chuàng)造鼓勵(lì)改革理論探討的氛圍條件，凝聚改革的學(xué)理共識(shí)，增強(qiáng)改革的前瞻性和戰(zhàn)略性。這是成功改革的必要條件之一。二、發(fā)揮中央權(quán)威的引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，對(duì)改革的大方向、大方略、大方針進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和頂層推動(dòng)，并通過中央決議、政策或法規(guī)確定下來。這是成功改革的必要條件之二。三、滿足改革的參與性約束條件和激勵(lì)相容約束條件，讓大眾從改革中獲利，形成上下一致的聯(lián)動(dòng)改革共識(shí)、勢(shì)能和動(dòng)力。這是成功改革的必要條件之三。四、綜合運(yùn)用“情、理、利”三個(gè)制度安排，解決全面深化改革的政策目標(biāo)落地和具體實(shí)施問題。這是成功改革的必要條件之四。五、找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)和突破口，并發(fā)揮其外部性和延展性，實(shí)現(xiàn)全面深化改革的新突破。六、在“效率、公平、改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新”這樣一個(gè)六位一體的互動(dòng)框架中來為國(guó)家治理現(xiàn)代化搭建支點(diǎn)。