政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)：現(xiàn)狀、問題和對策

林源聰

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)：現(xiàn)狀、問題和對策

林源聰

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

2000年中國正式步入老齡化社會，“未富先老”的現(xiàn)實狀況給中國社會帶來巨大挑戰(zhàn)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是提高養(yǎng)老服務(wù)供給水平的一大嘗試。養(yǎng)老服務(wù)分為居家服務(wù)、機(jī)構(gòu)服務(wù)和社區(qū)服務(wù)。2001年民政部在全國推行“星光計劃”，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，以南京市鼓樓區(qū)、蘭州市城關(guān)區(qū)等地為代表的中國政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，但同時也存在一些問題。對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，可以為該政策在全國范圍內(nèi)的推廣提供借鑒經(jīng)驗。

政府購買；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；社會組織

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的界定，一個國家或地區(qū)60歲以上人口占其總?cè)丝诘?0%或以上，或65歲以上人口占其總?cè)丝诘?%或以上，表示該國家或地區(qū)已進(jìn)入老齡化社會。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，2000年中國65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎氐?.0%，已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，并且這一比重不斷攀升，于2014年達(dá)到10.1%。計劃生育政策使家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，獨生子女贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)不斷加重；越來越多的年輕人選擇外出工作、學(xué)習(xí)和生活，沖擊傳統(tǒng)“家庭養(yǎng)老”模式；政府提供養(yǎng)老服務(wù)存在缺乏穩(wěn)定的資金來源、服務(wù)的質(zhì)量和效率難以保證等問題，使老年人的養(yǎng)老需求無法得到滿足。由于傳統(tǒng)家庭提供養(yǎng)老的模式以及政府直接提供養(yǎng)老服務(wù)的方式存在種種弊端，中國政府開始探索和建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，以滿足老年人日益增長的多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。

一、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

人口老齡化給養(yǎng)老服務(wù)供給帶來的壓力促使我國政府開始了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實踐。2014年9月，財政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確指出到2020年，要建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，形成高效合理的養(yǎng)老服務(wù)資源配置機(jī)制和供給機(jī)制。政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)分為三種模式。

(一)政府出資購買服務(wù)——以南京市鼓樓區(qū)為例

南京市鼓樓區(qū)心貼心服務(wù)中心是在原有實體的基礎(chǔ)之上為承接政府的項目，擴(kuò)大業(yè)務(wù)而成立的民營非政府組織。 2003年11月，鼓樓區(qū)政府實施“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，該工程委托心貼心服務(wù)中心運(yùn)作，區(qū)政府給予政策和資金支持并監(jiān)督其服務(wù)質(zhì)量和水平。鼓樓區(qū)各社區(qū)通過走訪調(diào)查搜集獨居、困難老人的情況，由區(qū)老齡辦向服務(wù)中心交辦任務(wù)。心貼心老年服務(wù)中心下設(shè)五個部門：養(yǎng)老服務(wù)站、監(jiān)督部門、培訓(xùn)中心、辦公室和業(yè)務(wù)部，開展向服務(wù)對象提供生活護(hù)理、醫(yī)療照顧、心理咨詢等服務(wù)，評估服務(wù)質(zhì)量，招聘服務(wù)人員并進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)等工作。此外，中心還建立了包括老人數(shù)據(jù)庫、服務(wù)人員數(shù)據(jù)庫、服務(wù)管理、援助老人網(wǎng)上審批和服務(wù)監(jiān)管在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化的服務(wù)管理信息系統(tǒng)，便于更好地服務(wù)有需求的老年人。

(二)政府出資委托經(jīng)營——以蘭州市城關(guān)區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”為例

委托式經(jīng)營是指政府主導(dǎo)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并動員各種社會力量參與。2009年12月，蘭州市城關(guān)區(qū)正式創(chuàng)辦了虛擬養(yǎng)老院，其運(yùn)作機(jī)制可概括為政府推動、市場化運(yùn)作、信息化管理、專業(yè)化服務(wù)。虛擬養(yǎng)老院下設(shè)呼叫指揮中心、加盟企業(yè)管理中心即金色晚年服務(wù)中心以及接待中心三個部門，城關(guān)區(qū)政府為加盟企業(yè)提供稅收減免、工資補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)壓力和負(fù)擔(dān)；金色晚年服務(wù)中心是虛擬養(yǎng)老院下屬的民辦非企業(yè)單位，負(fù)責(zé)招募各企業(yè)加盟、對企業(yè)提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，為老人提供生活照料、醫(yī)療保健、心理慰藉、法律咨詢、家政便民、娛樂學(xué)習(xí)、日常陪護(hù)等七大類服務(wù)，以滿足老年人的多樣化需求。 該項目將接受服務(wù)的老年人分為三類，并為不同類別的老年人提供不同標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。

(三)鼓勵社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)

社會組織作為養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，在政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演重要的角色，因此政府應(yīng)通過政策鼓勵、資金支持、稅收優(yōu)惠等手段鼓勵相關(guān)社會組織的建立與發(fā)展，以便組織專業(yè)人員更好地為老年人提供上門服務(wù)。

2009年4月，我國首家全國性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心——光彩居家養(yǎng)老服務(wù)中心成立，該服務(wù)中心是經(jīng)民政部批準(zhǔn)，由中國老年報社和秦皇島光彩服務(wù)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)共同興辦，以推廣社區(qū)居家養(yǎng)老電子呼叫服務(wù)為主的民辦非企業(yè)單位。自2003年在秦皇島市成立至今，光彩服務(wù)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)通過自主研發(fā)取得了多項專利和軟件著作權(quán)，通過“電子保姆”自動呼叫器為老年人提供足不出戶的醫(yī)療救助、送餐送水、家政服務(wù)等各種生活幫助；呼叫中心還存有客戶信息和緊急危重病人的病歷，為服務(wù)人員以及醫(yī)務(wù)人員提供信息。僅2003年一年，該服務(wù)中心就為秦皇島市海港區(qū)3.6萬戶居民和80歲以上老人安裝“電子保姆”，實現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)全覆蓋；隨后迅速擴(kuò)展到北京、天津等大中城市。

二、存在的問題

(一)政府財政投入不足，購買力度小

我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的款項并沒有設(shè)置單獨預(yù)算項目，而是從公共服務(wù)的總體預(yù)算中列支，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國數(shù)量龐大的老年人的需求。此外，購買養(yǎng)老服務(wù)的資金來源相對單一，僅僅依靠政府的財政撥款來支持這一政策的實施具有較大難度。最后，各地養(yǎng)老服務(wù)水平根本上取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政府財政投入的不足造成各地養(yǎng)老服務(wù)水平不均衡。如表1所示，東部和中部地區(qū)2014年一般公共服務(wù)支出平均達(dá)到462.98億元和488.98億元，而西部和東北地區(qū)分別只有308.96億元和315.33億元。財政投入不足直接造成經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在較大困難，只有部分較發(fā)達(dá)地區(qū)開始了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的嘗試。

表1 2014年東、中、西部及東北地區(qū)一般公共服務(wù)支出情況

資料來源：根據(jù)2015年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理而成

(二)缺乏制度化、規(guī)范化的購買程序

由于起步不久，政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的過程缺乏制度性法律法規(guī)的約束，預(yù)算、購買流程、定價等都缺乏制度規(guī)范，政府直接設(shè)立或指定特定機(jī)構(gòu)為服務(wù)的提供者，而不是采用公開招標(biāo)的方式從優(yōu)抉擇，使社會組織不能平等地參與其中；此外，對社會組織提供的服務(wù)缺乏統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，無法對不同部門提供服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)一評價，不便于社區(qū)和服務(wù)中心的規(guī)范化管理，不利于實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高以及老年人生活狀況改善的目標(biāo)。一些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定了相關(guān)指導(dǎo)意見、實施以及監(jiān)督評估辦法，但統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的缺位使地方政府易出現(xiàn)“尋租”行為，為相關(guān)利益共同體謀利，違背改善老年人生活狀況的初衷。

(三)受眾范圍窄，受益人數(shù)少

政府對享受養(yǎng)老服務(wù)的對象有著嚴(yán)格限制，老年人的居住條件、收入狀況、身體情況、家庭狀況等都成為限制條件，使得多數(shù)服務(wù)對象為“三無”老人和“五?！睉?，收入情況和身體狀況較好的老人則不被納入政府提供養(yǎng)老服務(wù)的范圍內(nèi)。然而條件較好的老人遇到特殊緊急情況，需要醫(yī)療救助、精神慰藉以及各種其他援助的可能性又是切實存在且不可忽視的，因此政府購買養(yǎng)老服務(wù)在多樣性、個性化發(fā)展和改善老年人生活質(zhì)量，尤其是精神生活方面仍然有待提高。除此之外，由于東西部發(fā)展存在較大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地養(yǎng)老服務(wù)的提供標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管狀況也不盡相同，老年人享受養(yǎng)老服務(wù)水平也呈現(xiàn)出差別，導(dǎo)致整體受益范圍較小。

(四)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不足，人員專業(yè)技能較弱

我國實行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的時間短，專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展不足，2014年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施只有59 284個，職工14.3萬人。 此外，專業(yè)服務(wù)人員數(shù)量少，專業(yè)技能薄弱，大部分工作人員只能提供基本的生活護(hù)理，缺乏專業(yè)的心理疏導(dǎo)和醫(yī)療照護(hù)技能，未經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)，難以滿足老年人多層次的需求；工作臟、累加之工資水平較低，難以對工作人員起到激勵作用，因此工作人員隊伍的積極性低且流動性高。產(chǎn)生這一問題的重要原因是提供養(yǎng)老服務(wù)的社會力量薄弱。社會組織的資金大多來源于社會捐助，缺乏穩(wěn)定的資金來源，民政部2015年印發(fā)的《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目實施方案》中又對財政撥款的使用范圍做了進(jìn)一步規(guī)定：“項目不資助基建、研究、宣傳類活動”“任何單位不得以任何名義從項目經(jīng)費(fèi)中提取管理費(fèi)”，使社會組織的生存更加難以為繼。此外，政府對社會組織的支持力度小而行政干預(yù)過多，影響其積極性。政府往往對購買的形式、內(nèi)容、數(shù)量等做了嚴(yán)格規(guī)定，社會組織只是政府意志的執(zhí)行者，缺乏自主性和活力。

(五)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估難度大

對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估主要包括兩個方面：效率和效果。但實際操作過程中，資金的使用效率和項目實施效果兩個指標(biāo)很難實現(xiàn)量化；政府作為服務(wù)的提供者和監(jiān)督者的雙重身份也使得民眾對其發(fā)布的績效評估結(jié)果的信任度降低，一些地方即便存在第三方評估機(jī)構(gòu)也會出現(xiàn)規(guī)模小、專業(yè)化程度低、受政府影響因而缺乏獨立性等問題。此外，政府各部門之間還可能出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，影響監(jiān)管力度和效果。專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)和完善的評估體系的缺位造成政府和社會組織不能發(fā)揮最大作用進(jìn)而影響?zhàn)B老服務(wù)水平和質(zhì)量的提升。

三、健全政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的對策建議

(一)完善財政投入機(jī)制，拓寬籌資渠道

穩(wěn)定的資金來源是政府購買養(yǎng)老服務(wù)的根本保證，在加大財政投入，提高購買養(yǎng)老服務(wù)的財政投入在國民收入再分配中的比重，建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)專項預(yù)算，?？顚Ｓ?、加強(qiáng)管理的同時，多渠道籌集資金，如廣泛吸引社會捐助、規(guī)范福利彩票基金等，完善籌資政策、規(guī)范籌資行為，為這一政策的實施提供基本物質(zhì)保障，達(dá)到切實提高老年人生活水平的目的。

(二)規(guī)范購買流程，提高服務(wù)質(zhì)量

規(guī)范政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的流程，首先要完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)其運(yùn)行程序的規(guī)范化、合理化，對購買主體標(biāo)準(zhǔn)、購買項目、績效評估標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，使社會組織的申請、資質(zhì)審核、項目實施、進(jìn)程監(jiān)管及事后評估等流程有法可依，不僅能促進(jìn)社會組織的良性競爭和交流機(jī)制，促進(jìn)社會組織在良好的競爭環(huán)境中不斷完善，更有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，滿足老年人需求。此外，統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)評估標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的要求便于監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量，提高社會組織的專業(yè)化程度，完善購買機(jī)制。

(三)擴(kuò)大受眾范圍，增加購買內(nèi)容

首先，社區(qū)建立老年人信息數(shù)據(jù)庫，完善所有60歲以上老人的基本信息并記錄其需求情況，針對不同需要的老年人提供不同服務(wù)，加強(qiáng)服務(wù)的精細(xì)化和個性化。其次，擴(kuò)大購買服務(wù)的內(nèi)容范圍，滿足老年人不同層次的需求，除了保證困難老人的基本生活外，更應(yīng)該注意滿足普通老人的精神需求，如建設(shè)老年活動中心、圖書館、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站、提供專業(yè)心理咨詢服務(wù)等設(shè)施。此外，社區(qū)通過招募熱心公益事業(yè)的社會人士以及學(xué)生等志愿者群體，也可以推動全社會投入到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)當(dāng)中，形成尊重、服務(wù)老年人的良好氛圍，擴(kuò)大享受養(yǎng)老服務(wù)的老年人范圍。

(四)積極引導(dǎo)社會力量參與提供養(yǎng)老服務(wù)

鼓勵社會組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能夠有效提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，為老年人提供專業(yè)、多層次的服務(wù)。首先，加大財政支持力度，給予社會組織政策和稅收優(yōu)惠，如提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的福利待遇，調(diào)動其工作積極性，能夠保證工作人員隊伍的穩(wěn)定性；優(yōu)惠稅費(fèi)，降低社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水、用電、取暖等費(fèi)用；鼓勵社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公開招標(biāo)，承接社區(qū)衛(wèi)生、法律援助以及與社區(qū)居民生活相關(guān)的各項服務(wù)。其次，給予社會組織更多的發(fā)展空間，政府與社會組織應(yīng)該形成“合作伙伴”的關(guān)系，政府應(yīng)該堅持轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，給社會組織更多的自主權(quán)，為其創(chuàng)建更寬松的發(fā)展環(huán)境。最后，引導(dǎo)和鼓勵養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)內(nèi)部交流協(xié)作，規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和管理機(jī)制，建立中小組織與業(yè)內(nèi)專業(yè)組織透明、公開的交流平臺，完善資金使用狀況信息披露體系，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)良性發(fā)展。

(五)引進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制

第三方機(jī)構(gòu)是指由獨立于政府部門和養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者之外的第三方組織。相比于政府部門內(nèi)部評估，第三方機(jī)構(gòu)能夠不受政府利益的干涉影響，更加客觀地進(jìn)行評價；相比于普通民眾的外部評估，第三方機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用科學(xué)合理的評估指標(biāo)、手段和方法對實施效果進(jìn)行系統(tǒng)化評定。引入第三方機(jī)構(gòu)，首先要明晰第三方評估的合法性；其次明確第三方機(jī)構(gòu)是與政府部門以及公共服務(wù)的生產(chǎn)者——社會組織沒有直接利益相關(guān)性的主體；最后，作為專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，第三方主體必須熟練掌握評估的流程、評估指標(biāo)、評估工具等專業(yè)技能，以確保評估的準(zhǔn)確性，為老年人及其親屬提供客觀可靠的信息，提升評估結(jié)果的可信度。

隨著中國社會老齡化水平不斷提高，養(yǎng)老服務(wù)的供求缺口越來越大，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化而受到?jīng)_擊，公辦養(yǎng)老院無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都無法滿足老年人日益多樣化的需求。政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)供給模式的一大創(chuàng)新，政府是作為服務(wù)的提供者，社會組織是服務(wù)的生產(chǎn)者，老年人是服務(wù)的享受者和評價者，第三方機(jī)構(gòu)作為獨立于政府和社會組織的服務(wù)的專業(yè)評估者。通過中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的案例和問題對策分析，可以引導(dǎo)全社會共同參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，關(guān)愛老年人，同時進(jìn)一步加快政府轉(zhuǎn)變職能，提升公共服務(wù)水平。

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責(zé)任編輯：胡 莉

2016-12-11

2095-4654(2017)03-0001-04

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