新時期加速山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策分析

辛?xí)韵?劉霞

（中國海洋大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東青島266100）

【摘要】山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)在改革開放三十年來取得了高速發(fā)展，特別是最近十年成績突出，但值得注意的是，山東省的城鎮(zhèn)化發(fā)展是不全面的，粗放式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式仍然大量存在，城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化發(fā)展、生態(tài)平衡遭到破壞等問題不斷涌現(xiàn)，文章在分析山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題以及原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合山東省的實際情況提出促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策。

【關(guān)鍵詞】新時期；山東??；城鎮(zhèn)化建設(shè)；對策

城鎮(zhèn)化是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)我國2020年全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的必經(jīng)之路。因此，我國各省份都在積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。新時期山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)以下特征：一是新時期山東省人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)增加，就地城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。山東省城鎮(zhèn)化率從2000年的38.2%增至2015年的57.01%，城鎮(zhèn)化率提升18.81%。山東省城鎮(zhèn)化水平高于全國城鎮(zhèn)化平均水平，在全國排名第12。就地城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，如德州的“兩區(qū)同建”，將農(nóng)村新型社區(qū)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)相結(jié)合共同推進(jìn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化良性互動。新時期山東省在穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，山東省積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2015年萬元GDP能耗比2010年下降21.52%，規(guī)模以上工業(yè)萬元增加值能耗下降38.79%。山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)改善，第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提升。三是新時期山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中居民生活質(zhì)量顯著提高。主要表現(xiàn)在人均收入和人均消費顯著增長，精神文化生活豐富。截止2015年底，山東省各城鎮(zhèn)已建成1814個文化站、157個藝術(shù)館、154個公共圖書館，廣播與電視節(jié)目綜合人口覆蓋率分別是98.8%、98.6%。此外，各城鎮(zhèn)政府加大對醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入，極大地滿足了城鎮(zhèn)居民對醫(yī)療衛(wèi)生的需求。

一、山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

（一）山東省土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化

2011年—2015年，山東省城鎮(zhèn)化水平從50.95%增至57.01%，增長幅度達(dá)11.89%，城市人口密度從1389人/平方公里增長到1452人/平方公里，增幅達(dá)到4.5%，但同期城鎮(zhèn)建成區(qū)用地面積卻增長了22.9%，地域景觀城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度。城鎮(zhèn)大量粗放式的擴(kuò)展，開發(fā)質(zhì)量差，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地效率較低，影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，人口城鎮(zhèn)化率不斷增加，但是市民化進(jìn)程緩慢。馬克思曾指出，城鎮(zhèn)化是為了實現(xiàn)人的全面發(fā)展。當(dāng)前，山東省大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人員在戶籍、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、社會保障、教育等方面與城鎮(zhèn)居民存在著“不均等化”，據(jù)調(diào)查，山東省城鎮(zhèn)人口中的兩棲人口有近900多萬人，近千萬準(zhǔn)市民還未能真正轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)市民。他們大都聚居在城中村或者棚戶區(qū)，與城鎮(zhèn)社會生活格格不入，難以真正融入進(jìn)城市社會。城鎮(zhèn)內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)，制約了市民化質(zhì)量的提升。

（二）山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后于工業(yè)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設(shè)階段慢于工業(yè)化發(fā)展。國內(nèi)外通常用IU、NU國際標(biāo)準(zhǔn)量化一個國家或者地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，當(dāng)IU比約為0.5，NU比約為1.2時，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展協(xié)調(diào)；當(dāng)IU比明顯小于0.5，NU比明顯小于1.2時，城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化；當(dāng)IU比明顯大于0.5，NU比明顯大于1.2時，城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化的發(fā)展。通過IU和NU數(shù)值的計算分析得出，總體來看，進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著山東省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，數(shù)值都在下降，但是絕對值仍然明顯大于0.5、1.2。因此，雖然山東省城鎮(zhèn)化在不斷發(fā)展，但工業(yè)化水平仍然遠(yuǎn)超于城鎮(zhèn)化水平，這種現(xiàn)象長此以往會不利于山東省的長期發(fā)展。近年來，山東省工業(yè)化進(jìn)程迅猛發(fā)展，各地區(qū)興建大量經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，試圖利用工業(yè)帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。借農(nóng)村建設(shè)的名義強(qiáng)制農(nóng)民上樓，“圈地”致使農(nóng)民失地，損害了失地農(nóng)民的切身利益。

（三）山東省城鎮(zhèn)化水平較低，區(qū)域發(fā)展不平衡

與發(fā)達(dá)省份比，山東省城鎮(zhèn)化率較低。2015年浙江省城鎮(zhèn)化率65.8%、江蘇省城鎮(zhèn)化率66.52%，而山東省同期城鎮(zhèn)化率還沒達(dá)到60%。與發(fā)達(dá)城市比，山東省大城市實力不強(qiáng)，輻射帶動能力較弱。濟(jì)南市和青島市的城鎮(zhèn)化水平在山東省位居首位，是山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙核心城市。但是濟(jì)南市與青島市無論其人口規(guī)模、地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入均與其他省際中心城市如南京、杭州都存在較大差距。山東省各地市城鎮(zhèn)化發(fā)展也存在不平衡。馬瑤（2015）通過聚類分析將山東省17城市城鎮(zhèn)化水平進(jìn)行分類得出，新型城鎮(zhèn)化水平最高的地區(qū)，包括青島和濟(jì)南兩市。東部沿海地區(qū)新型城鎮(zhèn)化水平較高，包括東營、威海、煙臺和淄博。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，尤其是聊城德州和菏澤城鎮(zhèn)化水平很低。這種城鎮(zhèn)化不均衡發(fā)展的狀況不僅不利于山東省新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，而且也使得山東省城市群區(qū)域一體化程度不高，導(dǎo)致城市群綜合競爭力較低。

二、山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問題的原因

（一）山東省生產(chǎn)力水平較低

生產(chǎn)力水平低是山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后的根本原因。生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)的滯后和地區(qū)發(fā)展不平衡，甚至出現(xiàn)城鎮(zhèn)化的畸形發(fā)展，影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體質(zhì)量。和浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)省份比，山東省生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，影響第三產(chǎn)業(yè)的投資和發(fā)展速度，進(jìn)而阻礙著山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。這種不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅影響山東省經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還影響山東省城鎮(zhèn)化的建設(shè)。山東省是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化是山東省城鎮(zhèn)化的重點。城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開工業(yè)的產(chǎn)能，離不開重點支柱產(chǎn)業(yè)的支撐。當(dāng)前山東省很多縣城的規(guī)模還比較小，縣城的帶動輻射作用不能真正有效的發(fā)揮，主要原因就在于這些縣城中產(chǎn)值效益好的支柱產(chǎn)業(yè)比較少甚至沒有，聚集效應(yīng)和地區(qū)輻射力較弱。因此，生產(chǎn)力水平低影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度和規(guī)模，造成山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)參差不齊，造成城鎮(zhèn)化建設(shè)水平低于其他發(fā)達(dá)省份，滯后于山東省的工業(yè)發(fā)展水平。

（二）山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗和認(rèn)識不足

由于建設(shè)經(jīng)驗不足，造成城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)，這種不科學(xué)性主要體現(xiàn)在三個方面：第一，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)混亂。相比其他發(fā)達(dá)省份，山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗較少，一些地方重建設(shè)輕規(guī)劃、先建設(shè)后規(guī)劃等缺少科學(xué)依據(jù)的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)混亂，進(jìn)而造成人力、物力等大量資源的浪費。第二，城鎮(zhèn)化建設(shè)千城一面，缺少特色城鎮(zhèn)。山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)起步較晚，自身經(jīng)驗不足，不能夠結(jié)合山東省的實際情況建設(shè)有山東省特色的城鎮(zhèn)。山東省資源稟賦比較豐富，在建設(shè)特色城鎮(zhèn)方面有優(yōu)勢，第三，城鎮(zhèn)規(guī)劃與城市設(shè)計不配套。山東省有些地方只注重城區(qū)建設(shè)，而忽略了交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，造成排水不暢和交通堵塞等城市弊病的大量出現(xiàn)。此外，地方政府對山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義認(rèn)識不全面，重建設(shè)輕管理，對城鎮(zhèn)化中的生態(tài)環(huán)境和進(jìn)城農(nóng)民的市民化關(guān)注較少。地方政府不能夠全面的認(rèn)識城鎮(zhèn)化的意義，阻礙城鎮(zhèn)化的建設(shè)質(zhì)量。

（三）山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)體制機(jī)制不完善

城鄉(xiāng)之間戶籍制度不健全，影響山東省城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當(dāng)前，山東省仍然有大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未完全市民化，還處在半市民階段，這種現(xiàn)象存在的主要原因就是城鄉(xiāng)之間戶籍制度造成城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民待遇不平等。在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，城鄉(xiāng)二元體制打造的壁壘仍繼續(xù)發(fā)揮作用，戶籍制度的不健全，致使大量農(nóng)業(yè)專業(yè)人口可以在城市生活，卻不能享有與市民平等的醫(yī)療、教育、保險等公共服務(wù)。城鎮(zhèn)行政體制有缺陷，阻礙山東省城鎮(zhèn)化的發(fā)展。良好的城鎮(zhèn)管理體制，是城鎮(zhèn)化高效率和高質(zhì)量進(jìn)行的保障。當(dāng)前山東省的城鎮(zhèn)管理體制仍然落后于山東省的城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，部門全責(zé)不明，部門之間互相扯皮推諉。領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核過分看重GDP的增長，輕視其中的生態(tài)文明建設(shè)，錯誤引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)，使得地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨意犧牲環(huán)境。此外，一個好的政策能否發(fā)揮應(yīng)有的價值，關(guān)鍵在落實。一些政法人員執(zhí)法方式簡單粗暴，容易引發(fā)沖突，降低政府的公信力，影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的對策

（一）加快山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

山東省人均GDP比較低，阻礙山東省城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，必須提高山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加人均GDP，加快山東省城鎮(zhèn)化的發(fā)展。要想促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高第二產(chǎn)業(yè)比重和第三產(chǎn)業(yè)比重。加快第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷提高山東省工業(yè)化程度，進(jìn)而加速推動城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。具體來說，抓住國家“中國制造2025”戰(zhàn)略機(jī)遇，積極改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力培育新能源等新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)山東省先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。山東省西北部內(nèi)陸地區(qū)如德州市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平慢于山東省沿海地區(qū)，今后要積極承接沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)而發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，推動山東省城鎮(zhèn)化平衡發(fā)展。提高第三產(chǎn)業(yè)的比重有利于增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快山東省城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當(dāng)前，山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于快速調(diào)整階段，山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展到了中期階段，山東省應(yīng)抓住我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的的重大機(jī)遇，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。具體來說，挖掘山東省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)生產(chǎn)性與生活性的服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高山東省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的水平和質(zhì)量。此外，大力發(fā)展山東省小城鎮(zhèn)旅游業(yè)，打造全國知名的山東省自然文化旅游景區(qū)。

（二）加強(qiáng)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的宏觀調(diào)控

山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于中期加速發(fā)展的關(guān)鍵期，離不開政府的宏觀調(diào)控，需要政府在體制機(jī)制改革和科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系等方面發(fā)揮輔助作用，以促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)順利發(fā)展。一是深化和落實戶籍制度改革，加強(qiáng)對流動人口的管理。政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，堅持以服務(wù)為核心，注重引導(dǎo)和教化，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化服務(wù)管理模式，開展有針對性的戶籍管理改革。在發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)的同時，進(jìn)一步加大財政投入，做好農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，完善就業(yè)服務(wù)體系，拓展他們的就業(yè)空間。探索新的城鄉(xiāng)人口管理辦法，對進(jìn)城購房居住的農(nóng)村人口，提供公平的社會保障和公共服務(wù)體系。二是改革現(xiàn)有的行政體制，為山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展掃除障礙。對行政體制進(jìn)行制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)服務(wù)型政府。如，改革行政審批制度，適當(dāng)合并或精簡審批環(huán)節(jié)，提高行政效率，切實為城鎮(zhèn)化建設(shè)服好務(wù)。此外，在推進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，更加注重選用人才，全面提升城鎮(zhèn)化建設(shè)人才的綜合素質(zhì)，為山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)提供人才支撐。三是科學(xué)規(guī)劃，建立完善的城鎮(zhèn)體系。山東省城鎮(zhèn)布局不夠合理，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，因此山東省政府部門今后要繼續(xù)合理調(diào)整城鎮(zhèn)布局，發(fā)揮濟(jì)南和青島區(qū)域中心作用，適當(dāng)增加大型城鎮(zhèn)體系，建設(shè)中小型的以特色產(chǎn)業(yè)為主或以觀光旅游為主的特色城鎮(zhèn)，增強(qiáng)地方性，避免千城一面，還要注意城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)性。

（三）堅持山東省城鎮(zhèn)化和山東省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化協(xié)同發(fā)展

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、城鎮(zhèn)化之間不是孤立的，而是在相互聯(lián)系中協(xié)調(diào)發(fā)展的。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的動力，新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化的必由之路。找準(zhǔn)信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)的結(jié)合點，是順利推動山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)的可靠保障。具體而言，一是堅持城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。山東省是著名的農(nóng)業(yè)大省，要想促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須推動山東省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，尤其是發(fā)展山東省特色農(nóng)業(yè)。今后山東省利用我國積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的良好時機(jī)，因地制宜，積極發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，集中發(fā)展特色種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品深加工以及農(nóng)業(yè)采摘旅游等產(chǎn)業(yè)，形成特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展。二是堅持城鎮(zhèn)化和信息化協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著社會的發(fā)展，信息技術(shù)應(yīng)用更加廣泛，“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代已經(jīng)出現(xiàn)。因此，今后山東省必須利用信息化促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。加強(qiáng)山東省城鎮(zhèn)無線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，加強(qiáng)信息化在社區(qū)管理和服務(wù)以及城鎮(zhèn)交通等方面的應(yīng)用，實現(xiàn)人民生活的智能化?？傊?，堅持山東省城鎮(zhèn)化和山東省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化協(xié)同發(fā)展，就是要以信息化為紐帶，促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的互動發(fā)展。

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作者簡介：

辛?xí)韵迹?992-），女，山東德州人，碩士，中國海洋大學(xué)馬克思主義學(xué)院；

劉霞，女，山東青島人，教授，中國海洋大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向：社會主義市場經(jīng)濟(jì)。