PPP模式的中國(guó)創(chuàng)新

陳思遠(yuǎn)

經(jīng)過(guò)30多年的高速增長(zhǎng)，中國(guó)GDP增速?gòu)?012年起開(kāi)始回落，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中速增長(zhǎng)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。傳統(tǒng)的由地方政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資拉動(dòng)型增長(zhǎng)模式，由于地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱等一系列體制原因，遇到了“債務(wù)瓶頸”，地方政府“債務(wù)出表”的壓力日益凸顯。

因此，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，積極吸引社會(huì)資本的參與。2014年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始推行PPP模式，過(guò)去3年，財(cái)政部推出了總額達(dá)1.86萬(wàn)億的三批次的政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，目前正計(jì)劃推出第四批項(xiàng)目，在傳統(tǒng)投融資體制變革和制度創(chuàng)新中走出了一條新路，也為傳統(tǒng)PPP模式注入了中國(guó)活力。

一、傳統(tǒng)PPP模式的缺陷

PPP是Public—Private—Partnership的簡(jiǎn)稱。是指政府部門(mén)與社會(huì)資本之間，通過(guò)特許權(quán)協(xié)議等方式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

世界銀行把PPP定義為：“公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的一種伙伴關(guān)系，旨在合作建設(shè)傳統(tǒng)上由公共部門(mén)建設(shè)的項(xiàng)目或由公共部門(mén)提供的服務(wù)，它承認(rèn)雙方都有某種優(yōu)勢(shì)，通過(guò)使雙方各自從事自己最擅長(zhǎng)的工作，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施得以以最有效的方式提供。”

中國(guó)財(cái)政部認(rèn)為：“PPP是指基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)。政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！?/p>

PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：更高的效率、更多的投資、更穩(wěn)健的財(cái)務(wù)和更好的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)等。

第一，更高的效率。PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，各司其責(zé)，可以有效地降低項(xiàng)目的整體成本，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低企業(yè)運(yùn)作成本、資產(chǎn)負(fù)債率及風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)PPP模式的優(yōu)勢(shì)，即所謂“物有所值”。

第二，更多的投資，PPP模式能廣泛地、有效地吸引社會(huì)資本，使之能積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)，從而擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)及公共服務(wù)投資的資金來(lái)源。

第三，更穩(wěn)健的財(cái)務(wù)。社會(huì)資本與政府部門(mén)緊密合作，項(xiàng)目的融資和未來(lái)收入比較確定，能有效增加社會(huì)資本的利潤(rùn)。同時(shí)，政府將部分責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本，為政府提供了“表外融資”，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

第四，更好的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本通常在相關(guān)領(lǐng)域具有較高的資質(zhì)、技術(shù)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，能保證項(xiàng)目的質(zhì)量和服務(wù)水準(zhǔn)。另一方面，社會(huì)資本的收入和盈利與項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤，在政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)的約束下，能有效地保證項(xiàng)目的品質(zhì)或運(yùn)營(yíng)，為社會(huì)公眾提供更好的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

近年來(lái)，在全球各個(gè)地區(qū)，通過(guò)多種多樣的PPP方式，社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上獲得了快速增長(zhǎng)。

然而，PPP模式也存在一些不容忽視的缺陷，這些缺陷嚴(yán)重制約著PPP優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

1.PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)

PPP項(xiàng)目主要集中在交通設(shè)施、市政設(shè)施、水務(wù)工程、環(huán)保工程等領(lǐng)域，項(xiàng)目投資規(guī)模大，許多項(xiàng)目投資高達(dá)幾十億甚至上百億元；建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，大多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)超過(guò)3年，許多項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限高達(dá)30年。這些項(xiàng)目的高門(mén)檻和長(zhǎng)周期，把相當(dāng)部分社會(huì)資本排除在外，社會(huì)資本的參與度難以提高，阻礙了PPP項(xiàng)目的落地。

2.PPP項(xiàng)目融資成本偏高，回報(bào)率偏低

由于PPP項(xiàng)目普遍具有資本投入大、回款難、周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流差等特點(diǎn)，因此，PPP項(xiàng)目社會(huì)融資的可得性和融資成本，直接決定PPP項(xiàng)目的落地和回報(bào)率。由于PPP項(xiàng)目與社會(huì)資本的投資偏好不一致，多數(shù)社會(huì)資本傾向于投資期限短且收益較高的項(xiàng)目，即使投資PPP項(xiàng)目也傾向于有固定現(xiàn)金流的“使用者付費(fèi)”項(xiàng)目。同時(shí)，一些PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼或購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不明確，社會(huì)資本參與的積極性不高。過(guò)高的融資成本，加上交易和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，比如每個(gè)參與者在項(xiàng)目評(píng)估設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面，都會(huì)產(chǎn)生不菲的成本，使得許多PPP項(xiàng)目回報(bào)率偏低。

3.PPP項(xiàng)目交易存在不確定性

PPP項(xiàng)目通常需要公共部門(mén)和多個(gè)社會(huì)資本參與者通力合作，而多個(gè)參與者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件和交易成本增加。公共部門(mén)與社會(huì)資本的性質(zhì)、追求的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)利益的差異，也增加了合作的難度和不確定性；其次，由于合作項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜性，公共部門(mén)與社會(huì)資本在利益上的矛盾與沖突，有時(shí)難以調(diào)和，增加了項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的不確定性；最后，融資成本偏高，交易費(fèi)用的增加以及公共部門(mén)的非營(yíng)利性和不按照全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)，可能降低項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)率，而社會(huì)資本需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)的全部成本，并獲取合理的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終可能增加公眾使用公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，從而有違ppp推出的初衷。

4.PPP項(xiàng)目缺乏有效的退出機(jī)制，由于PPP項(xiàng)目普遍具有資金投入大、回款難、周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流差等特點(diǎn)，使得社會(huì)資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險(xiǎn)，只能通過(guò)政府回購(gòu)、項(xiàng)目擱置等方式解決，或以行政仲裁、法律訴訟等高成本、非正常方式的退出。

PPP模式的這些缺陷，制約了PPP模式在世界各國(guó)的發(fā)展。有關(guān)研究表明，歐洲是全球PPP的集中地，但PPP也只是傳統(tǒng)基建支付模式的一種補(bǔ)充。2006年—2011年，歐洲基建投資占GDP的比重不足4%，PPP在基建投資中的比重不足5%。2007年—2013年，美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，采取PPP模式的項(xiàng)目總額為227億美元，僅為同期基礎(chǔ)設(shè)施投資的2%左右。

二、中國(guó)鐵建PPP業(yè)務(wù)分析

中國(guó)鐵建是由國(guó)資委管理的特大型綜合建設(shè)集團(tuán)，是中國(guó)最大的工程承包商。主營(yíng)業(yè)務(wù)包括工程承包、勘察設(shè)計(jì)與咨詢、工業(yè)制造、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和物流及物資貿(mào)易。公司在高原鐵路、高速鐵路、高速公路、橋梁、隧道和城市軌道工程設(shè)計(jì)及建設(shè)領(lǐng)域確立了行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。

公司由中國(guó)鐵道建筑總公司獨(dú)家發(fā)起設(shè)立，于2007年11月改組成為股份有限公司，2008年3月分別在上海和香港上市。連續(xù)入選《財(cái)富》“世界500強(qiáng)”、“全球225家最大的承包商”、“中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)”。

中國(guó)鐵建所處的行業(yè)，發(fā)展前景廣闊，投資空間巨大。僅根據(jù)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》及《交通基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，2016至2018年國(guó)家將重點(diǎn)推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目303個(gè)，總投資達(dá)到4.7萬(wàn)億元，其中鐵路和城市軌交占比最大。2017年中鐵總計(jì)劃完成投資8000億元，預(yù)計(jì)投產(chǎn)新線2100公里、復(fù)線2500公里、電氣化鐵路4000公里。

中國(guó)鐵建專業(yè)特色突出，在超大型、技術(shù)復(fù)雜項(xiàng)目上具備強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 包括建成了世界上海拔最高的高原鐵路———青藏鐵路， 建設(shè)了世界上第一條商用磁懸浮列車運(yùn)營(yíng)線———上海磁懸浮。公司專業(yè)團(tuán)隊(duì)強(qiáng)大，包括 1名工程院院士、5名國(guó)家勘察設(shè)計(jì)大師、217名教授級(jí)高級(jí)工程師、8050名高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員、3391名國(guó)家一級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理和 5061名國(guó)家一級(jí)建造師。 擁有5家最高資質(zhì)等級(jí)的大型工程設(shè)計(jì)院、3家專業(yè)研究院、6個(gè)工程實(shí)驗(yàn)室、4個(gè)博士后工作站和 16個(gè)技術(shù)中心。

2015年公司新簽合同額9487.59億元，同比增長(zhǎng)14.62%；實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入6005.39億元，同比增長(zhǎng)1.22%；實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)133.74億元，同比增長(zhǎng)10.9%。

2016 年，公司實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入6293.27億元，同比增加4.79%；歸母凈利潤(rùn)140.00 億元，同比上漲10.71%。

受2016年以來(lái)基建投資加碼及PPP模式的大力推行，公司基建業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，公司全年新新簽合同額約1.2 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)28.49%。其中的增量主要來(lái)自于占比較大且增速較快的公路、城市軌道及市政工程方面，具體來(lái)看：公路工程新簽訂單2618.5 億元，同比增長(zhǎng)42.72%；城市軌道工程新簽訂單1713.0 億元，同比增長(zhǎng)77.79%；市政工程新簽訂單1394.982 億元，同比增長(zhǎng)246.29%。

公司海外項(xiàng)目拓展穩(wěn)中有進(jìn)。2016 年未完合同1.98萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)9.36%；海外項(xiàng)目在手訂單充裕，公司新簽訂海外合同1078.5 億元，同比增長(zhǎng)24.99%，占全部新簽合同的8.85%，。

中國(guó)鐵建在PPP承攬方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。公司公告，截止2016年底，新簽PPP 訂單累計(jì)超過(guò) 1600 億元。

三、PPP模式的中國(guó)創(chuàng)新

通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)PPP模式的理論研究，以及對(duì)中國(guó)鐵建推進(jìn)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)踐分析，我認(rèn)為，中國(guó)對(duì)PPP模式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在二個(gè)方面；

一是政府與國(guó)有企業(yè)特別是央企的深度合作，充分發(fā)揮了PPP模式的優(yōu)勢(shì)，最大限度地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)PPP模式的缺陷，堪稱典范。

1.在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等領(lǐng)域的投資建設(shè)中，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)化的作用，有利于突破行政壟斷，解決長(zhǎng)期困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)的政企不分、政府大包大攬、資金浪費(fèi)、投資效率低下、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大等難題。

國(guó)企特別是央企是中國(guó)經(jīng)濟(jì)一支非常重要的力量，這些企業(yè)長(zhǎng)期在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中搏殺，具有健全的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和強(qiáng)有力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，在PPP推行中，政府與國(guó)有企業(yè)特別是與央企的深度合作，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，既能體現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控能力，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)能力和責(zé)任意識(shí)，使政府從基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)直接建設(shè)者，轉(zhuǎn)變成監(jiān)管者；又能發(fā)揮國(guó)有企業(yè)特別是與央企的資源調(diào)集能力、專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、項(xiàng)目管理效率和品牌優(yōu)勢(shì)，讓國(guó)有企業(yè)成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主力，有利于提高PPP項(xiàng)目的整體效率。

2、生產(chǎn)資料公有制，為地方政府與國(guó)有企業(yè)特別是央企的緊密合作提供了強(qiáng)有力的制度保證。

在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，面臨著市場(chǎng)收益不足、市場(chǎng)需求變化、決策失誤、法律變更等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，以及政府換屆、政策變化、行政干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等政策風(fēng)險(xiǎn)，可能給PPP項(xiàng)目的合作伙伴關(guān)系帶來(lái)的直接與間接的傷害。生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的政府與國(guó)有企業(yè)的緊密合作，有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本之間的法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，能有效地緩解了政府與社會(huì)資本在ppp項(xiàng)目中訴求和利益上的矛盾與沖突，減少了合作參與方的信息不對(duì)稱，從而有效地降低和防范各種風(fēng)險(xiǎn)。

3、為國(guó)有企業(yè)特別是央企提供了廣闊的發(fā)展空間。國(guó)有企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既安全又有持續(xù)投資回報(bào)的項(xiàng)目。采取PPP模式，政府可以給予國(guó)有企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，提高國(guó)有企業(yè)競(jìng)標(biāo)ppp項(xiàng)目的積極性，有效增加國(guó)有企業(yè)的投資回報(bào)，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大。

4、為社會(huì)公眾提供高質(zhì)量、高效率運(yùn)行的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP模式中，政府核心的價(jià)值追求是為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府可以通過(guò)項(xiàng)目的總體策劃、組織招標(biāo)、理順各參與方的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)公共利益最大化，從而形成政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾共贏的局面。

二是推行資產(chǎn)證券化，為社會(huì)資本提供有效的退出渠道。

資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動(dòng)性的，但具有未來(lái)現(xiàn)金流的資產(chǎn)打包收集起來(lái)，建立資產(chǎn)池，并通過(guò)結(jié)構(gòu)性重組方式，將其轉(zhuǎn)變成可以在金融市場(chǎng)上出售和流通的證券。

2016年底，發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化的通知》，截至2017年2月，累計(jì)上報(bào)41單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，目前已有5單PPP-ABS項(xiàng)目成功發(fā)行，首批PPP-ABS從受理到獲準(zhǔn)發(fā)行僅2個(gè)工作日，且中標(biāo)利率顯著低于基準(zhǔn)利率。

暢通的退出渠道、完善的退出機(jī)制是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的重要保障。資產(chǎn)證券化是PPP推行的催化劑，項(xiàng)目發(fā)起人可以將基礎(chǔ)資產(chǎn)變現(xiàn)、降低融資成本、優(yōu)化財(cái)務(wù)狀況、盤(pán)活存量資產(chǎn)等，提高社會(huì)資本持續(xù)的投資能力，有利于PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

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