公民參與地方治理的現(xiàn)狀探析

楊倩

摘要目前，我國正處在改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，伴隨著市場化、城市化的推進(jìn)以及社會利益格局的分化和多元利益主體的形成，公民參與公共事務(wù)的愿望也愈加強(qiáng)烈，在地方政府治理的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次都有公民參與的身影，但是，公民參與的現(xiàn)狀究竟如何是研究地方治理中公民參與問題必須回答的現(xiàn)實(shí)問題。

關(guān)鍵詞公民參與 地方治理 現(xiàn)狀

1地方治理中公民參與的主體分析

1.1參與主體多元化

改革開放以來，傳統(tǒng)的一元化經(jīng)濟(jì)模式被打破，不同公民主體根據(jù)自身不同的利益訴求，希望更廣泛、更充分參與到地方公共治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，以更好維護(hù)和保障自身利益。公民參與的主體也由過去政府部門的“一方獨(dú)霸”，發(fā)展到目前不同公民主體之間的“諸侯紛爭”的局面。尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，新的行業(yè)門類和職業(yè)群體不斷形成，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)、政治生活中不容忽視的重要組成部門。目前，除了工人、農(nóng)民、知識分子等傳統(tǒng)的社會階層外，還出現(xiàn)了多種復(fù)雜的利益主體，比如私營業(yè)主階層、個(gè)體戶階層、自由職業(yè)者階層，以及隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展出現(xiàn)的新生代農(nóng)民工階層等等，他們希望積極融入地方政府治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而維護(hù)自身的利益和權(quán)益。因此，地方政府的治理再也不像過去一樣單純地在政府主導(dǎo)下由一個(gè)人或利益一致的一群人說了算，而是為了保障政府各項(xiàng)政策的順利實(shí)行，不得不找尋不同主體之間的利益平衡點(diǎn)。

1.2參與意識明朗化

改革開放后，隨著社會的分化和利益主體的形成以及人們的受教育程度和文化水平的不斷提高，民主法治意識和平等競爭精神深入人心，公民參與地方治理的意識逐漸被喚醒并日益明朗化。特別是近年來我國各級地方政府掀起了政府管理創(chuàng)新的新高潮，不論是在基層自治理論還是實(shí)踐上都取得了很大進(jìn)展，各地村委會、居委會、社區(qū)等基層組織關(guān)于基層自治的實(shí)踐探索，提高了公民對公共事務(wù)的關(guān)注程度，也提升了其對公共事務(wù)的判斷能力，對公民良好參與習(xí)慣的養(yǎng)成及參與信心的培養(yǎng)具有重要意義。

1.3參與動(dòng)機(jī)維權(quán)化

隨著我國利益一元化格局的瓦解和公民參與意識的明朗化，公民的參與動(dòng)機(jī)也日益維權(quán)化。特別是傳統(tǒng)單位體制解體后，公民個(gè)體失去了為自身進(jìn)行利益表達(dá)的載體，為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益，追求利益的最大化，他們需要尋找新的利益表達(dá)機(jī)制和參與渠道來表達(dá)自己的利益訴求。越來越多的公民相信只有通過各種方式積極參與到政府的公共活動(dòng)中去，盡可能地影響政府的公共行為，才可能使政府的公共政策和進(jìn)行的利益分配對自己有利。

1.4由消極參與走向主動(dòng)參與

近年來，公民參與活動(dòng)開始由被動(dòng)參與向主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變。特別是在一些城中村和城市郊區(qū)，由于村莊改造涉及每個(gè)村民的切身利益，因此，村民參與村莊事務(wù)的熱情極高，普遍認(rèn)為自己的投票關(guān)系自身利益，希望通過直接參與選舉活動(dòng)，影響村莊公共事務(wù)。由此可見，我國公民社會正在經(jīng)歷由消極動(dòng)員參與向積極主動(dòng)參與過渡的時(shí)期。

2地方治理中公民參與的客體分析

2.1參與內(nèi)容由單一到豐富

公民參與的內(nèi)容不僅限于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還包括直接或間接與政府活動(dòng)相關(guān)的公共生活的其他領(lǐng)域。在農(nóng)村主要表現(xiàn)在與村民自身利益密切相關(guān)的征地、拆遷及村委會選舉等領(lǐng)域；在城市則表現(xiàn)在對諸如住房、環(huán)境、就業(yè)、社會保障等與公民切身利益密切相關(guān)的公共政策領(lǐng)域的密切關(guān)注和參與。

2.2參與環(huán)節(jié)由局部擴(kuò)展到全過程

隨著政治體制改革的不斷深入和中國政治民主化程度的不斷提高，在地方政府的公共政策領(lǐng)域傳統(tǒng)的精英政治逐漸被打破，公民不再寄希望于通過他們的代理人——政治精英，來表達(dá)自身的利益和訴求，而是渴望直接參與到公共政策的決策、制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)。過去公民的參與活動(dòng)往往局限于單個(gè)的具體環(huán)節(jié)，不能深入到公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，而現(xiàn)在，隨著地方政府治理方式的不斷創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，各級地方政府希望公民深入到政府的公共政策中去，以更好地促進(jìn)政策的實(shí)施和監(jiān)督政府的行為。因此，公民的參與環(huán)節(jié)已經(jīng)由過去單純的“民主選舉”，延伸到公共政策的其他領(lǐng)域，比如，一些地方政府實(shí)行了“民主懇談會”、“民主預(yù)算”以及各種形式的聽證會等等，不僅豐富了公民參與的方式，也將公民參與由過去的單個(gè)環(huán)節(jié)擴(kuò)展到參與地方治理全過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。

3地方治理中公民參與的方式分析

公民參與地方治理的方式多種多樣，具體來說分為兩種，即制度內(nèi)的常態(tài)公民參與和制度外的非常態(tài)公民參與。常態(tài)公民政治參與包括：政治投票、政治選舉、政治接觸（官民接觸），社團(tuán)活動(dòng)、政治表達(dá)（集會、請?jiān)?、政治言論）等。非常態(tài)的公民參與包括：非法結(jié)社、政治賄賂、暴動(dòng)等。近年來，由于我國各級地方政府積極探索公民參與的善治途徑，因此，我國地方公民的政治參與是以制度內(nèi)的常態(tài)參與為主，此外，地方政府的治理創(chuàng)新實(shí)踐也為公民有序參與地方治理提供了新的途徑和方式。

3.1選舉

就目前來說，選舉是我國公民參與地方治理的最主要途徑和方式，也是民主政治賦予公民的基本政治權(quán)利。其中，投票是選舉活動(dòng)的核心行為，而選舉過程實(shí)質(zhì)上就是使選票變?yōu)槁毼换蚴窍坏倪^程。在公民的各種參與行為中，選舉是普通公民影響政府公共決策的最重要的制度化手段。選舉具有對政治競爭的裁判作用和對政治候選人的評價(jià)作用，通過選舉，公民可以有效表達(dá)自己的意愿和要求，從而對政府的行為，方針、政策的制定和政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展規(guī)劃等重大問題產(chǎn)生影響。

3.2基層自治

這里所說的基層自治，主要是指目前對我國地方政府治理影響較大的農(nóng)村村民自治和城市居民自治。經(jīng)過長時(shí)期的發(fā)展，村民自治制度無論在理論上還是實(shí)踐上都取得了長足發(fā)展，在理論上，它由最初的民主選舉發(fā)展成為包括民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等在內(nèi)的全方位民主體系，并且實(shí)現(xiàn)了由最初的村民換屆選舉發(fā)展成為村民代表會議制度和村務(wù)公開制度等相結(jié)合的制度體系。在實(shí)踐上，近年來，各地都在積極探索村民自治的新模式，如河北青縣在總結(jié)舊的農(nóng)村治理模式與新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不適應(yīng)的基礎(chǔ)上，從解決時(shí)樓村矛盾入手，形成了把村民代表會議建成經(jīng)常性議事組織的思路框架，并且借第六屆村委會換屆選舉的契機(jī)在全縣推廣開來等等。但是，我們應(yīng)該看到村民自治的實(shí)踐并不是一帆風(fēng)順的，還存在一些問題，如村民自治中的“兩委”矛盾以及鄉(xiāng)政與村治的矛盾。這三個(gè)方面的矛盾涉及我國基層政權(quán)的權(quán)力分配、利益協(xié)調(diào)等層面的問題，因此，在實(shí)踐中應(yīng)認(rèn)真對待。

在城市，公民參與社區(qū)治理的實(shí)踐推動(dòng)了城市居民自治前進(jìn)的步伐，如在第十一屆全國人大三次會議上，93名代表提出3件議案，要求修改居委會組織法。他們認(rèn)為，伴隨著我國城市社會結(jié)構(gòu)、社會管理方式發(fā)生的巨大變化，現(xiàn)行的居委會組織法己不能適應(yīng)社會發(fā)展的形勢，建議盡快修訂。隨后修訂居委會組織法被列入全國人大常委會立法規(guī)劃。民政部表示，將在修訂該法的過程中，對代表議案提出的一些具體問題和建議給予充分考慮。

3.3社團(tuán)組織

我國的社團(tuán)組織大致分為三大類，即經(jīng)濟(jì)型社團(tuán)，政治型社團(tuán)和社會型社團(tuán)。典型的經(jīng)濟(jì)型社團(tuán)有工會、工商聯(lián)等，伴隨著利益結(jié)構(gòu)的分層，經(jīng)濟(jì)型社團(tuán)的性質(zhì)逐漸凸顯出來，如現(xiàn)階段，我國工會組織的利益表達(dá)功能逐漸凸顯，特別是在一些三資企業(yè)，工會有組織的同資方人員進(jìn)行談判，為爭取和保障職工的合法權(quán)益做出了很大貢獻(xiàn)；政治型社團(tuán)主要包括共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會、學(xué)生聯(lián)合會等。近年來，隨著民主政治理念的普及，這些團(tuán)體發(fā)展迅速，如中華全國學(xué)生聯(lián)合會在維護(hù)和反映高校學(xué)生利益和要求，溝通各級政府與高校學(xué)生的聯(lián)系方面起到了重要作用；社會型團(tuán)體包括各種環(huán)保組織、消費(fèi)者權(quán)益保障組織、水土保持組織等，這種團(tuán)體其目的是尋求符合社會規(guī)范和道德的公共利益。但是，不可否認(rèn)，各種社會團(tuán)體與政府的關(guān)系存在多樣化和行政化傾向，社團(tuán)的發(fā)展存在明顯的過渡性和一定的功能障礙，發(fā)展很不平衡。

3.4公民監(jiān)督

目前，我國已經(jīng)形成了較為完善的公民監(jiān)督體系，即在傳統(tǒng)的政務(wù)公開的基礎(chǔ)上演變出了多種行之有效的便于公民監(jiān)督的好方式。例如，一些地方政府在政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，不僅提請人大及政協(xié)監(jiān)督其工作，還主動(dòng)聘請民眾代表作為政務(wù)公開監(jiān)督員來監(jiān)督政府行為，使權(quán)力暴露在“陽光下”，確保了政府的公共政策能及時(shí)、全面、真實(shí)的向群眾公開。同時(shí)，還設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話等，保證政府的政務(wù)活動(dòng)在民眾的監(jiān)督下進(jìn)行。此外，輿論監(jiān)督成為公民監(jiān)督政府行為的主要手段，公民通過在報(bào)紙、刊物、電臺、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體上對各種違法行為進(jìn)行批評和曝光來影響政府行為，就目前來說，這是一種較為有效的監(jiān)督方法。

3.5公民參與的新形式

地方治理中公民參與的形式日益多樣，不僅包括一些制度化的新形式，還包括通過互聯(lián)網(wǎng)終端隨時(shí)隨地就自身所關(guān)注的問題發(fā)表觀點(diǎn)、看法的新手段。比如，機(jī)關(guān)效能投訴中心是近年來公民在參與地方治理活動(dòng)中出現(xiàn)的一種新制度化形式，它是地方政府為了更好地幫助公民表達(dá)利益訴求，暢通溝通渠道而設(shè)立的一種制度化投訴機(jī)構(gòu)，是一種通過電子郵件、電話、匿名信件等方式將部分政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為進(jìn)行投訴、咨詢和建議的方式，尤其在相關(guān)單位的績效評估中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為公民影響政府行為的一種重要方式。此外，網(wǎng)絡(luò)參與目前也是公民參與地方治理的一種重要形式，它的發(fā)展速度之快，影響范圍之廣，效果之顯著前所未有。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與地方公共事務(wù)的形式非常多，如通過微博、微信、網(wǎng)站論壇等與政府部門進(jìn)行互動(dòng)，同時(shí)也可以通過自媒體發(fā)表文字、視頻表達(dá)自身關(guān)切，以引起社會廣泛關(guān)注達(dá)到影響政府行為的目的。比如，重慶雷政富事件，陜西表叔楊達(dá)才事件都是公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共事務(wù)取得的巨大成績。