京津冀協(xié)同發(fā)展下城市土地利用現(xiàn)狀與《規(guī)劃》目標(biāo)的差距分析

王雨桐??

[摘要]從2014年京津冀一體化的提出，到2016年5月《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）的出臺，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升為我國國家戰(zhàn)略。但京津冀土地集約利用的差異度十分明顯，無論土地用途選擇、空間布局、土地利用強(qiáng)度和土地利用結(jié)構(gòu)等均存在明顯的區(qū)域差異，與《規(guī)劃》的目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)，所以在實(shí)施過程中勢必出現(xiàn)諸多問題。因此，對京津冀土地利用現(xiàn)狀與《規(guī)劃》的比較具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章針對當(dāng)前北京、天津、河北城市土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行比較，分析京津冀土地利用現(xiàn)狀與《規(guī)劃》間的差異，為后續(xù)《規(guī)劃》的實(shí)施和京津冀土地利用奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]京津冀協(xié)同發(fā)展；城市土地；集約利用差異度

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721032

《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》（下文簡稱“《規(guī)劃》”）是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的重要專項(xiàng)規(guī)劃之一。三地區(qū)土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)，致使不同地區(qū)在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中起點(diǎn)、進(jìn)程和水平存在明顯的差異，進(jìn)一步導(dǎo)致在實(shí)際合作發(fā)展過程中，存在一定的現(xiàn)實(shí)困難，從而影響京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。所以，有必要對不同地區(qū)的土地利用強(qiáng)度現(xiàn)狀進(jìn)行區(qū)域分析，并與《規(guī)劃》對京津冀土地利用的發(fā)展概況比較，分析二者之間存在的差異，為《規(guī)劃》的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

1京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略及土地利用總體規(guī)劃

京津冀是中國北方最大、綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，占地面積218萬平方公里，主要包括北京市、天津市以及河北省的11個地級市。2013年2月，中央提出京津同城化、京津冀一體化；2014年2月，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略旨在將京津冀三地作為一個整體，以解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點(diǎn)，調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移，努力形成京津冀目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。

2016年5月4日，國土資源部門、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《規(guī)劃》，《規(guī)劃》劃定了減量優(yōu)化區(qū)（建設(shè)用地“減量瘦身”、轉(zhuǎn)為生態(tài)用地）、存量挖潛區(qū)（區(qū)域建設(shè)用地總量基本保持穩(wěn)定，以存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整為主）、增量控制區(qū)（不宜進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，重點(diǎn)保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，控制區(qū)域新增建設(shè)用地）和適度發(fā)展區(qū)（即承接北京非首都核心功能和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要區(qū)域）（見圖1）。

圖1京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃土地區(qū)劃

2京津冀城市土地利用現(xiàn)狀比較分析

京津冀區(qū)域現(xiàn)有主要城市11個，各城市土地利用在用途、面積、結(jié)構(gòu)、動態(tài)變化、使用強(qiáng)度等不同方面均存在區(qū)域差異。

21當(dāng)前京津冀城市土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)比較

自京津冀一體化提出后（即2013年2月至今）京津冀城市不同用途土地新增面積見表1。

天津10483492251558099589數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù)房地產(chǎn)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)——土地版。

由表1可知，從同一地區(qū)不同用途土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)及動態(tài)差異分析，2013—2016年北京市新增土地主要以住宅用地為主，而動態(tài)住宅用地供應(yīng)呈遞減趨勢。天津及河北新增土地主要以工業(yè)用地為主，住宅用地次之。動態(tài)來講，受北京疏解非首都功能區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展等策略的影響，河北新增工業(yè)用地面積逐年增加，天津則呈遞減趨勢。2013—2016年，從京津冀三地區(qū)域差異分析，新增土地面積總量上，河北住宅、工業(yè)、商業(yè)以及其他用地均高于北京和天津；用途上，北京新增土地以住宅用地為主，天津以工業(yè)用地增加為主，河北以新增住宅、工業(yè)用地為主；北京各類用地增幅均逐步減緩，天津商業(yè)、工業(yè)及其他用地增幅均逐年降低，河北工業(yè)用地、商業(yè)用地及其他用地均呈遞增趨勢。

22京津冀城市土地利用強(qiáng)度分析

土地利用強(qiáng)度是指土地資源利用的效率，單位用地面積投資強(qiáng)度，對一個單位的土地投資的強(qiáng)度。本文從城市綜合容積率、交通密度來分析京津冀城市土地利用強(qiáng)度的差異性。具體分析如圖2所示。

根據(jù)圖2可得：2008—2016年，北京容積率2008—2014年走勢呈基本穩(wěn)定的狀態(tài)，容積率范圍為121～16，2015年上漲到212，到2016年出現(xiàn)下降的趨勢，容積率降到139；天津容積率基本沒有過大的變化趨勢，只有到2015年下降到092；河北容積率2008—2011年從254下降151，2011—2016年容積率變化趨勢基本持平，范圍為113～128。

由于2012年3月21日住建部出臺了《建設(shè)用地容積率管理辦法》，使得雖然有新增建設(shè)用地，但綜合容積率下降至近年來最低。截至2016年，北京、天津、河北綜合容積率相差不大，但京津冀近年來容積率變化趨勢卻不同，且由于計算的是綜合容積率，現(xiàn)實(shí)中同一地區(qū)容積率也出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，所以容積率的分布狀況在京津冀中亦存在一定程度上的差異。

2006—2015年，北京城市交通密度為11664～24375輛/公里；天津城市交通密度為7011～17027輛/公里；河北城市交通密度為1595～5824輛/公里。因此，京津冀三地城市交通密度存在著明顯差異，北京交通密度遠(yuǎn)高于天津和河北，同時天津也明顯高于河北（見圖3）。

3京津冀城市土地利用現(xiàn)狀與《規(guī)劃》目標(biāo)的差距分析

該部分主要針對現(xiàn)行京津冀城市土地利用現(xiàn)狀與《規(guī)劃》中對土地利用的規(guī)定比較，找出偏離《規(guī)劃》的指標(biāo)。

31《規(guī)劃》中減量優(yōu)化區(qū)與京津冀土地利用現(xiàn)狀比較及分析

《規(guī)劃》中主要將北京城六區(qū)、天津主城區(qū)定為減量優(yōu)化區(qū)。即在現(xiàn)有用地的基礎(chǔ)上，不再新增建設(shè)用地，鼓勵將利用不充分的存量用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地以降低建設(shè)用地比例。市國土局、市發(fā)展改革委、市規(guī)劃委關(guān)于印發(fā)《北京市2016年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的通知》中明確提出當(dāng)年國有土地總供應(yīng)量為4100公頃，其中2250公頃為存量用地，占新增用地的55%，國家鼓勵開發(fā)利用存量用地，對棚戶區(qū)改造，通過拆多供少、以拆定供，逐步實(shí)現(xiàn)“瘦身”，進(jìn)而提高土地利用效率。就北京土地利用現(xiàn)狀看，北京土地利用基本趨于飽和，自2006—2016年以來，北京新增建設(shè)用地面積逐年遞減，發(fā)展趨勢符合《規(guī)劃》要求，但進(jìn)度仍然相對較慢。天津主城區(qū)用地也已經(jīng)達(dá)到一定限度，新增建設(shè)用地面積逐年遞減，隨著人口的集聚，土地利用效率逐步增加，與《規(guī)劃》方向趨于一致。

加快首都非功能區(qū)進(jìn)程，《規(guī)劃》在一定程度上起到引導(dǎo)和規(guī)范作用，但由于北京城六區(qū)、天津主城區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局已定型，對土地需求并未減少，目前新增用地依舊占45%，盡管動態(tài)變動趨勢與《規(guī)劃》一致，但新增建設(shè)用地減少幅度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，仍需繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

32《規(guī)劃》中存量挖潛區(qū)與京津冀土地利用現(xiàn)狀比較

《規(guī)劃》主要將北京以及天津郊區(qū)劃為存量挖潛區(qū)。這部分區(qū)域土地開發(fā)利用水平并未達(dá)到最優(yōu)，仍需要繼續(xù)提高土地利用效率，但不宜進(jìn)行高強(qiáng)度的開發(fā)利用，主要以存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整為主。近年來，北京、天津郊區(qū)土地利用強(qiáng)度也在逐年增加。為了緩解市中心居住壓力，部分住宅逐步向市郊區(qū)轉(zhuǎn)移。特別地，北京近年來為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步將工業(yè)用地向河北以及北京、天津郊區(qū)轉(zhuǎn)移。

現(xiàn)階段北京、天津郊區(qū)正在緊鑼密鼓地開始承接市中心的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，北京、天津市郊區(qū)還有繼續(xù)開發(fā)的空間，有待進(jìn)一步提高土地利用效率。為了更好地響應(yīng)《規(guī)劃》的指導(dǎo)，挖潛區(qū)內(nèi)部要針對現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)適度調(diào)整土地利用布局、提高土地集約度，以更好地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

33《規(guī)劃》中增量控制區(qū)與京津冀土地利用現(xiàn)狀比較

《規(guī)劃》主要將石家莊、邯鄲、邢臺、張家口、廊坊等地劃為增量控制區(qū)。所劃增量控制區(qū)不宜進(jìn)行高強(qiáng)度、大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，主要區(qū)域功能是提供和保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的供應(yīng)。隨著2013年京津冀一體化的提出，石家莊、邯鄲等地人口逐步聚集，2013—2016年新增建設(shè)用地面積從122798萬平方米降至118409萬平方米，總體供應(yīng)變化趨勢不大，呈緩慢減少趨勢，基本符合《規(guī)劃》的要求。通過查詢河北省2013—2015年統(tǒng)計年鑒可知，石家莊等市區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)包括城市道路面積、排水管道長度、供水綜合能力以及園林綠地面積等呈10%～60%不同幅度上漲趨勢。

增量控制區(qū)內(nèi)部的市區(qū)發(fā)展趨勢符合《規(guī)劃》的要求，但各市區(qū)的發(fā)展幅度不一致，存在分化的趨勢，所以對于社會保障、公共服務(wù)較弱的地區(qū)要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于較強(qiáng)的地區(qū)要保持強(qiáng)化已有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，在建設(shè)的同時要嚴(yán)格控制增量用地，提高土地集約利用效率。

34《規(guī)劃》中適度發(fā)展區(qū)與京津冀土地利用現(xiàn)狀比較

《規(guī)劃》主要將河北的保定、滄州、衡水、秦皇島以及石家莊西南地區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)等地規(guī)劃為適度發(fā)展區(qū)。適度發(fā)展區(qū)作為京津冀一體化進(jìn)程規(guī)劃中首次提出以承接北京非首都核心功能和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要功能區(qū)，在引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)合理集聚方面會緩解首都日益緊張的用地矛盾。適度發(fā)展區(qū)以“以控制基礎(chǔ)上的發(fā)展”為發(fā)展原則和規(guī)劃主線，并適度增加區(qū)域新增建設(shè)用地規(guī)模。以保定市為例，2013—2016年三年間工業(yè)用地面積由40845萬平方米增長到42323萬平方米，四年間增長15萬平方米左右，基本符合《規(guī)劃》中關(guān)于適度轉(zhuǎn)移非首都功能區(qū)中的產(chǎn)業(yè)，但仍無法滿足京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移尤其是北京功能疏解的要求。

要貫徹落實(shí)河北主要城市在京津冀協(xié)同發(fā)展中的定位，例如保定市建成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)和京津保區(qū)域中心城市的目標(biāo)要落實(shí)。著重建設(shè)教育、醫(yī)療以及社會保障，將河北發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打好，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才的集聚奠定基礎(chǔ)。在開發(fā)建設(shè)城市土地利用之前做好明確的用地規(guī)劃，使土地更好地高度集約利用。

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[作者簡介]王雨桐（1994—），女，北京人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)土地資源管理專業(yè)碩士生。研究方向：土地資源管理、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。