中國工業(yè)化不同時期的土地管理政策

韋麗梅

摘要：計劃經(jīng)濟體制走向市場經(jīng)濟體制發(fā)展過程中，轉(zhuǎn)軌是市場經(jīng)濟體制健全完善重要時期，中國工業(yè)化發(fā)展經(jīng)歷了不同歷史時期，大致可以分為是三個階段，趕超型工業(yè)化階段、外延型工業(yè)化階段和創(chuàng)新型工業(yè)化階段，土地管理政策在建國后不斷探索發(fā)展，逐步建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展體系，也是支持不同時期重要工業(yè)化發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：工業(yè)化；土地管理；政策；

趕超型工業(yè)化時期中國土地管理通過推動土地改革保障用地需求，順應(yīng)工業(yè)化發(fā)展趨勢，但是土地管理松散沒有系統(tǒng)規(guī)范化，外延型土地時期土地利用成本比較低，這個時期中國土地利用率快速發(fā)展。為了保障工業(yè)化發(fā)展趨勢更加穩(wěn)固，使得土地管理出現(xiàn)了很多問題，在創(chuàng)新型工業(yè)化時期，土地管理政策肩負(fù)調(diào)控引導(dǎo)工業(yè)化發(fā)展科學(xué)任務(wù)，從整體設(shè)計上適應(yīng)了新型工業(yè)發(fā)展趨勢，從而以新政策保證土地管理合理化發(fā)展。

一、趕超型工業(yè)化時期的土地管理政策措施

1、中國從1949年建國初到1978年改革開放時期，是中國工業(yè)化發(fā)展步入趕超階段，這個時期優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，土地管理按照國家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行統(tǒng)一安置，很好的保障了工業(yè)生產(chǎn)能力和工業(yè)化水平提高，客觀上促進(jìn)了重工業(yè)發(fā)展。在計劃經(jīng)濟體制下國家工業(yè)化水平從新中國成立到社會主義改造基本完成階段，我國采取有限發(fā)展重工業(yè)趕超戰(zhàn)略模式，建立計劃工業(yè)化資源強制動員機制，優(yōu)先發(fā)展鋼鐵和機械等重型工業(yè)，利用行政計劃機制強大動員能力，迅速建立比較完善的獨立和完整的工業(yè)化體系，工業(yè)成為國家經(jīng)濟主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這個時期國家工業(yè)總產(chǎn)值增加了15倍，形成一種重視重工業(yè)，輕輕工業(yè)的發(fā)展局面。

2、這時期土地管理順應(yīng)了當(dāng)時工業(yè)化發(fā)展要求，土地管理推動了土地改革，保障了用地安全，直接服務(wù)于工業(yè)化發(fā)展，中國頒布了憲法共同綱領(lǐng)和土地改革法，土地改革根本目的是區(qū)別地主階級封建剝削所有制模式，實行農(nóng)民土地所有制結(jié)構(gòu)，做好解放生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國工業(yè)化發(fā)展開鋪了道路。期間1950年到1953三年中國完成土地改革，極大激發(fā)廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極大發(fā)展，提高了農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)了相關(guān)工業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)合作化成為這個時期工業(yè)化發(fā)展理論前提條件，土地管理政策為農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展創(chuàng)造了非常有利條件。中國憲法頒布明確了國家依法保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和生產(chǎn)資料所有權(quán)。隨著社會主義改造開始，農(nóng)業(yè)合作化運行開始三個階段，互助組、初級社和高級社，農(nóng)村土地私有制轉(zhuǎn)變成為公有制模式，人民公社化也不斷推動了土地所有制進(jìn)展。

3、隨著國家經(jīng)濟建設(shè)規(guī)?；l(fā)展，建筑用地問題不斷出現(xiàn)，農(nóng)用土地不斷被轉(zhuǎn)化為建筑用地，按照計劃批準(zhǔn)的工業(yè)項目需要土地進(jìn)行工業(yè)化改造，國家建設(shè)征用土地管理辦法被修改成為國家建設(shè)征用土地辦法，采取了非常明顯輕視農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民利益做法，導(dǎo)致了農(nóng)村土地農(nóng)民得不到補償費用，地方政府也最大限度縱容用地需求，擴大了工業(yè)用地發(fā)展規(guī)模，國家為了公共利益需要，依法對于城鄉(xiāng)土地實行征購模式，進(jìn)行征用和收歸國有。這個時期土地管理政策比較零散使得很多土地問題出現(xiàn)，絕大部分時間國家實行的是單一公有制為基礎(chǔ)，高度集中為主要用地模式，行政管理為主要計劃經(jīng)濟體制，政府發(fā)動主導(dǎo)工業(yè)化采取不顧資源稟賦進(jìn)行超前發(fā)展工業(yè)有限戰(zhàn)略措施。土地資源在這個時期被確立為土地公有制模式，逐步建立和當(dāng)時基本國情、國家結(jié)構(gòu)和發(fā)展條件相互適應(yīng)的社會主義公有制模式，土地管理大體上遵循的是從國家對于資源統(tǒng)一計劃調(diào)配管理模式，政府是工業(yè)化工程中土地利用唯一決策者。

二、外延型工業(yè)化時期土地管理政策

1、20世紀(jì)70年代到21世紀(jì)初期，中國處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期，為了增強國家實力滿足人民生產(chǎn)生活需求，中國改革開放背景下選擇外延性工業(yè)化發(fā)展道路，土地管理為工業(yè)化發(fā)展提供了非常必要條件，導(dǎo)致日益嚴(yán)重的土地問題。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期工業(yè)化迅猛發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟初步建立，從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制逐步走向商品經(jīng)濟體制時期，國家對于重工業(yè)發(fā)展進(jìn)行有限戰(zhàn)略調(diào)整，選擇全面發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略模式，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展走向中級階段模式，居民消費結(jié)構(gòu)升級和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，促進(jìn)了工業(yè)化發(fā)展，使得競爭力和資源耗費問題增大，這時期工業(yè)化發(fā)展也取得了非常巨大成果，鞏固了國民經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，工業(yè)經(jīng)濟效益顯著提高，成為國家財政收入重要來源，工業(yè)實力明顯增強，確定了中國成為制造業(yè)大國地位。

2、土地紅利為工業(yè)化發(fā)展提供了必要條件，使得工業(yè)化發(fā)展呈現(xiàn)壓縮性和急速發(fā)展模式，這個時期土地管理相對混亂，和社會主義市場經(jīng)濟相互適應(yīng)，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。出租和抵押市場交易政策，通過國有土地有償使用，工業(yè)化核心競爭力不斷顯著增強，土地資源處于相對富余階段，具有較強現(xiàn)實供應(yīng)能力，為了加快推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，提供了非常良好促進(jìn)戰(zhàn)略作用，主要做法就是政策手段低資源價格模式，提高了工業(yè)投資吸引力和工業(yè)產(chǎn)品價格競爭力。這個時期國家頒布了土地管理法，按照規(guī)定縣級人民政府土地管理部門提出申請，使用農(nóng)民計提所有土地時候，需要按照省級相關(guān)規(guī)定補償和安置，土地管理滿足需求導(dǎo)致土地問題非常嚴(yán)重，從先行工業(yè)化國家發(fā)展看，工業(yè)化發(fā)展不同階段土地資源消耗大致呈現(xiàn)曲線形式，工業(yè)化快速發(fā)展中期階段，低資源消耗也急劇加快。

三、創(chuàng)新工業(yè)化時期土地管理政策措施

1、這個時期中國處于健全完善市場積極體制階段，隨著資源環(huán)境制度變化，生態(tài)文明建設(shè)被提到了一定高度，這個時期土地管理政策被國家賦予參與國家宏觀調(diào)控新的神圣使命，土地管理面臨非常巨大挑戰(zhàn)，健全完善市場經(jīng)濟體制需要創(chuàng)新型工業(yè)化發(fā)展模式。工業(yè)化發(fā)展關(guān)鍵是這個時期經(jīng)濟體制完善，市場經(jīng)濟體制對于工業(yè)發(fā)展更加趨于創(chuàng)新性，改革開放后外延型工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了巨大財富，推動了中國從農(nóng)業(yè)大國走向工業(yè)大國發(fā)展，國家再度注重工業(yè)化，注重速度效益和數(shù)量工業(yè)化發(fā)展趨勢，提高了對于土地資源利用合理化。

2、工業(yè)化發(fā)展道路在一定程度上決定了資源利用模式，傳統(tǒng)工業(yè)化模式導(dǎo)致資源消耗非常巨大，特別是粗放型工業(yè)發(fā)展，土地利用走向新型工業(yè)化，通過節(jié)約型土地利用方式促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。這個時期土地管理政策在促進(jìn)新型工業(yè)化發(fā)展，國家頒布了一系列土地管理措施，運用政策土地調(diào)控手段促進(jìn)新型工業(yè)化發(fā)展，在發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用上實現(xiàn)對于土地合理規(guī)劃利用，加強改進(jìn)調(diào)控管理措施，結(jié)合工業(yè)實際實現(xiàn)對于土地合理利用，強化土地政策和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢。

3、強化用途管理制度和用地標(biāo)準(zhǔn)，通過科學(xué)編制嚴(yán)格實施土地管理，引導(dǎo)工業(yè)建設(shè)合理化，克服工業(yè)發(fā)展無序性，加強工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，抑制用地優(yōu)化提高發(fā)展，鼓勵結(jié)合土地資源經(jīng)濟社會發(fā)展，制定加強嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)。實行差別化區(qū)域用地政策管理措施，保證現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展，確保競爭力制造業(yè)用地，保障現(xiàn)代裝備制造業(yè)發(fā)展，資源型市場經(jīng)濟體制發(fā)展代替工業(yè)用地需求模式。

結(jié)論：

土地管理政策在建國時期不斷探索改革，建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展體系，不同時期工業(yè)發(fā)展，中國土地管理推動了土地改革。作為國民經(jīng)濟發(fā)展和增強綜合實力工業(yè)化道路，建國以來傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家走向現(xiàn)代工業(yè)化國家，計劃經(jīng)濟體制走向市場經(jīng)濟體制，歷經(jīng)三次體制改革，大致可以簡單劃分趕超型、外延型和創(chuàng)新型工業(yè)發(fā)展時期，土地問題不斷穩(wěn)定發(fā)展，國家經(jīng)濟社會發(fā)展也提高土地合理利用效率。

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