我國房產(chǎn)申報(bào)制度受阻原因分析

摘 要：基于公務(wù)員扎堆“房腐敗”現(xiàn)象的披露，當(dāng)前公眾對(duì)建立健全公務(wù)員房產(chǎn)申報(bào)制度的呼聲愈來愈強(qiáng)烈。本文以國內(nèi)幾個(gè)房產(chǎn)信息公開試點(diǎn)為例，挖掘這些試點(diǎn)地區(qū)的問題所在并從現(xiàn)實(shí)層面分析我國房產(chǎn)申報(bào)制度受阻的原因，以期為之后提出對(duì)策建議提供參考。

關(guān)鍵字：房產(chǎn)申報(bào)；存在問題；原因；制度缺失

十八大后中央“打虎”力度不斷升級(jí)，“大老虎”紛紛落馬。期間曝光的官員“房腐敗”情況，尤其能一下戳中公眾的“沸點(diǎn)”。因此，公開官員的房產(chǎn)信息呼聲很高。國內(nèi)先后有幾個(gè)省市也為此進(jìn)行了試點(diǎn)，我們一方面要肯定這些省市在“官員房產(chǎn)信息公開”這個(gè)問題上有首吃螃蟹的勇氣，另一方面也要看到這些試點(diǎn)存在的問題及更深層次的原因。

1 房產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)存在問題

湖南省湘鄉(xiāng)市在2009年發(fā)文《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的十項(xiàng)廉政制度》——率先啟動(dòng)住房信息公示制度。公示的住房情況不僅包括自建房、福利房還包括租房、出賣和出租房屋等情況。

2009年上海在干部住房方面做了嘗試，要求全市3100多名局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部（包括黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、國企負(fù)責(zé)人以及事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、在職和退休干部）申報(bào)家庭住房情況，干部住房申報(bào)除了申報(bào)數(shù)量還要說明是否低價(jià)購買。

2014年安徽省葉進(jìn)行“清房行動(dòng)”，重點(diǎn)是要考察各級(jí)干部是否存在違規(guī)建房、多占住房等問題。

在上述三省市的房產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)中不乏有創(chuàng)新的亮點(diǎn)。比如湖南湘鄉(xiāng)市勇于“曬”出“一把手”市委書記的住房信息，可謂是房產(chǎn)申報(bào)的“吃螃蟹之第一”，但試點(diǎn)本身不可避免帶有局限性。

申報(bào)的房產(chǎn)范圍十分有限。 房產(chǎn)包括住宅與非住宅，住宅類型有商品房、自建房及政策性住房（包括房改房、集資房、限價(jià)房、廉價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房等）；而非住宅則包含了店面、商鋪、車庫、車位等。同類條件下，商業(yè)店鋪市場價(jià)值比普通住宅大多了。而三省市中，湘鄉(xiāng)市僅申報(bào)了住宅信息；上海僅申報(bào)了住宅中的商品房信息；安徽僅僅申報(bào)了住宅類型中的政策性住房及自建房信息，對(duì)市場價(jià)值大得多的商鋪車庫等非住宅信息只字不提。

申報(bào)主體不全面。 三省市申報(bào)房產(chǎn)信息時(shí)，除了上海，其他兩省市或者只申報(bào)處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部或者只申報(bào)了干部（公職人員）本人，其配偶及子女甚至父母均沒有申報(bào)?，F(xiàn)實(shí)中遭網(wǎng)友曝光的“房嫂”“房姐”“房妹”其本人都不是領(lǐng)導(dǎo)干部有些甚至是在校大學(xué)生，可見“房貪“們把大多數(shù)房產(chǎn)登記在配偶或者子女或者雙方父母名下。

核實(shí)措施有限。 由于我國房地產(chǎn)已全面市場化，有錢就能在全國任何地方買到房，因此多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部存在著異地購置房產(chǎn)。但是全國房地產(chǎn)信息尚未聯(lián)網(wǎng)，各地紀(jì)檢部門如何來驗(yàn)證干部申報(bào)情況是否完全屬實(shí)。滬皖兩地在公開報(bào)道中表明了要采取措施糾正領(lǐng)導(dǎo)干部不規(guī)范的購房行為，但如何進(jìn)行“規(guī)范”則語焉不詳。

試點(diǎn)中對(duì)一些干部違規(guī)多占政策性住房，以權(quán)謀房現(xiàn)象和違規(guī)建造“官員別墅”等信息情況則沒有提及。本文認(rèn)為只有申報(bào)明顯遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府紀(jì)委部門還要及時(shí)公開干部購買、交易和建房的數(shù)量信息和其資金來源說明，并開通多渠道的公眾監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，從源頭上遏制住干部的扎堆房腐敗現(xiàn)象。

重申報(bào)輕公示。 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度關(guān)鍵在于財(cái)產(chǎn)公示以便讓群眾監(jiān)督。 三省市的房產(chǎn)申報(bào)側(cè)重于申報(bào)而忽視了公開公示，雖也公布了舉報(bào)電話及相應(yīng)的懲處舉措但事實(shí)上，知道此次 “曬”住房的媒體僅限于當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、當(dāng)?shù)亓W(wǎng)，中紀(jì)委監(jiān)察網(wǎng)也僅是公布最終的申報(bào)結(jié)果。這等“猶抱琵琶半遮面”，公眾的舉報(bào)和投訴無從談起，自然地試點(diǎn)房產(chǎn)申報(bào)的制度作用就難以得到有效發(fā)揮。

2 制約我國房產(chǎn)申報(bào)制度推行的因素分析

我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在上世紀(jì)90年代末就開始探索，但遺憾的是直至今天還是停留在“只聞樓梯響”階段。比較尷尬的是，一方面全國民眾對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的出臺(tái)落地是翹首以盼；另一方面，上層領(lǐng)導(dǎo)則非常不愿意將自己的房產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)公諸于眾。這里面既有歷史原因又有現(xiàn)實(shí)因素。

法律制度的缺失是最大原因。 早在1994年全國人大就把《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》列入立法項(xiàng)目，從下表中可看出，上世紀(jì)90年代的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定簡單粗糙，對(duì)應(yīng)該報(bào)告事項(xiàng)的規(guī)定籠統(tǒng)模糊，對(duì)一些無形財(cái)產(chǎn)如黃金、股票、房產(chǎn)等本應(yīng)該申報(bào)的沒有提及；而新世紀(jì)以來發(fā)布的申報(bào)規(guī)定雖擴(kuò)大了應(yīng)該申報(bào)的客體范圍，包括了黃金、證券、股票、房產(chǎn)、債權(quán)、古董字畫等。然而，這些法規(guī)仍停留于法規(guī)，規(guī)定，法律位階低。

《公務(wù)員法》把我國公務(wù)員管理納入法制軌道，但并沒有對(duì)公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)作出相關(guān)規(guī)定，沒有把財(cái)產(chǎn)申報(bào)列為公務(wù)員的義務(wù)之一。從1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》到2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，相關(guān)的申報(bào)義務(wù)只停留在“規(guī)定”的政策層面上，沒有上升到國家法律高度，對(duì)申報(bào)主體就不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。例如依據(jù)《規(guī)定》，違反申報(bào)規(guī)定時(shí)僅僅是“根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育……誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或者調(diào)整工作崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀(jì)的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分?！庇纱丝梢?，我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)問責(zé)只停留在低層次的行政處罰和紀(jì)律處分，虛假申報(bào)者的違規(guī)成本太低自然收不到預(yù)想成效。

相應(yīng)的配套制度嚴(yán)重缺位。 事物的發(fā)展固然有其自身規(guī)律，但也與其所處的社會(huì)大環(huán)境相關(guān)。同樣地，分析房產(chǎn)申報(bào)制度的失效原因，我們發(fā)現(xiàn)很大程度上是由于配套制度不健全造成的。

1.房產(chǎn)征信制度的缺失。公民個(gè)人征信是國家征信的重要組成部分。在西方國家，個(gè)人征信堪比在社會(huì)上生存的 “通行證”，只要征信上有污點(diǎn)可以說的寸步難行。但是我國征信制度起步較晚發(fā)展滯后，個(gè)人能提供的個(gè)人征信文件為身份證、戶口本等，其他的更為詳細(xì)的個(gè)人信息則是分散于公安、街道、銀行、醫(yī)院等部門。且部門之間各自為政，信息彼此封鎖造成一個(gè)個(gè)的“信息孤島”，更別提建立公民個(gè)人征信數(shù)據(jù)庫了。全民征信體系作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的信用體系，是公務(wù)員公開房產(chǎn)信息過程中最重要的一項(xiàng)配套制度。正如前文所分析的，當(dāng)前我國的申報(bào)制沒有取得實(shí)效，一個(gè)關(guān)鍵的原因就在于沒有實(shí)施個(gè)人征信制度，官員很容易將房產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，紀(jì)檢監(jiān)察部門難以進(jìn)行有效的審核監(jiān)管。我國有著龐大的官員群體，僅僅靠公民、網(wǎng)民的被動(dòng)式舉報(bào)不僅勞民傷財(cái)也收效甚微。

2.尚未形成完備的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。不動(dòng)產(chǎn)登記制度主要包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，作為物權(quán)法重要配套法規(guī)之一的不動(dòng)產(chǎn)登記法“雷聲大雨點(diǎn)小”遲遲未出臺(tái)。歷盡艱難，我國于2007年頒布實(shí)施《物權(quán)法》，但是《物權(quán)法》攘括不了不動(dòng)產(chǎn)來源、取得時(shí)間及變化等情況。在現(xiàn)有的消費(fèi)交易現(xiàn)金化制度框架下，不動(dòng)產(chǎn)申報(bào)主體可以不費(fèi)吹灰之力把非法所得的不動(dòng)產(chǎn)登記或轉(zhuǎn)移到父母、子女甚至親朋好友名下，雖然也實(shí)行了房產(chǎn)實(shí)名登記制度，但并沒有真正做到實(shí)質(zhì)實(shí)名登記制，這就造成難以有效核查公務(wù)員申報(bào)的不動(dòng)產(chǎn)信息是否屬實(shí)。

另外，技術(shù)上完全可行的全國房產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)實(shí)中卻遭遇了瓶頸。前幾年中央出臺(tái)文件，要求在2012年6月前完成40個(gè)主要城市的住房信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，但是至今有沒有聯(lián)網(wǎng)要不要聯(lián)網(wǎng)仍是個(gè)謎。首先各個(gè)省市的房產(chǎn)信息系統(tǒng)各自為政，其次房產(chǎn)部門的住房信息系統(tǒng)沒有與金融、公安、民政等系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享，每個(gè)部門收集的信息各自保存。各個(gè)部門信息彼此封閉，而且每個(gè)部門所保存的信息都是不完整的，碎片化的，一座座“信息孤島”的存在導(dǎo)致監(jiān)察部門對(duì)所申報(bào)的信息核查成本很高效率又低?？陀^上也縱容官員跨地區(qū)腐敗現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延。

房產(chǎn)申報(bào)制度是一項(xiàng)重要的工程，但是單靠某一項(xiàng)措施是很難有成效的，它的順利推行是一定要有其他配套制度來補(bǔ)充的。其實(shí)，官員房產(chǎn)申報(bào)的核心就是“公開”。尤其近幾年隨著“房地產(chǎn)熱”，房產(chǎn)腐敗呈高發(fā)階段，因此建立官員房產(chǎn)申報(bào)制度更是我國預(yù)防腐敗體系中是不可或缺的一個(gè)重要組成部分。就如上文所述，個(gè)別地方政府也在加大對(duì)官員房產(chǎn)申報(bào)制度的試行，可是收效甚微。我認(rèn)為，其短板是出現(xiàn)在了申報(bào)信息內(nèi)部公開化的問題上。申報(bào)只是對(duì)本單位主管人事部門上報(bào)，并不對(duì)社會(huì)公開。沒有拓寬外部監(jiān)督渠道，對(duì)官員產(chǎn)生不了威懾力，從而影響了制度的推行效果。

官員群體心理排斥。 全國人大代表王全杰作過一項(xiàng)調(diào)查顯示，接受調(diào)查的領(lǐng)導(dǎo)干部中有97%對(duì)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)持反對(duì)意見。52010年的“兩會(huì)”期間曾有一位省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在答記者問時(shí)反問記者“為什么不公布老百姓財(cái)產(chǎn)？” 南昌大學(xué)邱安民博士在其博士論文中對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是否侵犯官員個(gè)人隱私進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明：仍然有高達(dá)38.6%受訪官員認(rèn)為申報(bào)制度侵犯了官員的個(gè)人隱私。他們中或是因?yàn)楹ε赂瘮⌒袨楸┞叮蚴菗?dān)心受監(jiān)督影響仕途，或是傳統(tǒng)的“官本位”思想作祟又或是出于個(gè)人隱私心理保護(hù)。這種種因素真實(shí)地反映了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)申報(bào)制度的抵觸心理。領(lǐng)導(dǎo)干部思想上心理上對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的抵觸排斥是制約房產(chǎn)申報(bào)的最大障礙。

綜上，在對(duì)幾個(gè)試點(diǎn)省市在房產(chǎn)申報(bào)過程中存在的問題、難點(diǎn)及背后的深層次原因進(jìn)行分析之后，我們應(yīng)該加快公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施進(jìn)程。其作為防治腐敗的終極制度，不僅能起到預(yù)防腐敗警示作用，還能充分實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)公權(quán)力的透明監(jiān)督。這同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)新型民主化社會(huì)主義國家的重要標(biāo)志之一。

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作者簡介

呂雅玲（1984-），女，福建南安，漢。泉州市不動(dòng)產(chǎn)交易登記檔案館館員，華僑大學(xué)公共管理專業(yè)碩士。