基層審計部門加強(qiáng)生態(tài)文明審計的問題及對策

譚三妹

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，其建設(shè)的成就關(guān)系到國家發(fā)展的前景和民族的未來。生態(tài)文明審計作為生態(tài)文明建設(shè)頂層制度設(shè)計的重要一環(huán)，為生態(tài)文明制度改革與生態(tài)文明措施的實(shí)施提供著極其重要的保障和推動作用?；鶎訉徲嫴块T作為審計系統(tǒng)的執(zhí)行末端，肩負(fù)著生態(tài)文明審計的重大歷史使命和責(zé)任。本文主要從審計能力提升的角度，分析當(dāng)前生態(tài)文明審計存在的一些普遍性問題，簡要探討基層審計部門加強(qiáng)生態(tài)文明審計的一些對策。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；審計；環(huán)境責(zé)任

1 背景

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，但由于長期粗放式的發(fā)展，資源環(huán)境承載了巨大壓力，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”建設(shè)總布局，并且是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，其建設(shè)的成就關(guān)系到國家發(fā)展的前景和民族的未來。生態(tài)文明審計作為生態(tài)文明建設(shè)頂層制度設(shè)計的重要一環(huán)，為生態(tài)文明制度改革與生態(tài)文明措施的實(shí)施提供著極其重要的保障和推動作用。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點(diǎn)方案》，這個方面旨在“探索并逐步形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計規(guī)范，明確審計對象、審計內(nèi)容、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、審計責(zé)任界定、審計結(jié)果運(yùn)用等，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全”。如今，生態(tài)文明審計已經(jīng)涵蓋了財會審計、合規(guī)性審計、績效審計或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，以及領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計等多個方面，有效促進(jìn)生態(tài)管理層面的不斷優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，提高生態(tài)文明建設(shè)參與各方的守法守規(guī)的自覺性?；鶎訉徲嫴块T作為審計系統(tǒng)的執(zhí)行末端，肩負(fù)著生態(tài)文明審計的重大歷史使命和責(zé)任，但由于長期以來我國行政系統(tǒng)對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識不足等問題，開展有關(guān)審計工作成效不明顯，很難適應(yīng)新形勢下黨和國家推進(jìn)各項(xiàng)改革的緊迫需要。

2 基層審計部門生態(tài)文明審計存在的主要問題

（一）生態(tài)文明審計法規(guī)和制度體系不健全，基層審計部門執(zhí)行難。雖然國家出臺了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點(diǎn)方案》，但僅僅是一個方向性的總體方案，而且只是試點(diǎn)，各地缺乏統(tǒng)一的具有綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的具體實(shí)施文件，有關(guān)的法律法規(guī)也不健全，基層審計部門執(zhí)行起來比較困難，對審計目標(biāo)、主體、重點(diǎn)、權(quán)重、評判標(biāo)準(zhǔn)等理解互有誤差，存在著較大的地方差異，影響了審計的公平、公正性，導(dǎo)致審計結(jié)果的運(yùn)用缺乏科學(xué)性。生態(tài)文明建設(shè)是一個長期的歷史過程，其審計的對象和內(nèi)容，在不同時期有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，并帶有延續(xù)性，要制定具體指標(biāo)科學(xué)反映環(huán)境成本和環(huán)境效益，是一個系統(tǒng)性工程，在制度體系不完善的情況下，基層生態(tài)文明審計執(zhí)行十分困難。

（二）生態(tài)文明審計手段單一，基層部門獲取信息難。嚴(yán)格意義的生態(tài)文明審計不僅包括涉及大氣、水、土壤和生態(tài)等自然生態(tài)和社會生態(tài)的經(jīng)濟(jì)財務(wù)問題，還包括政策、法律、社會等人類活動的各方面，涉及國土、工信、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、水產(chǎn)畜牧等多個部門，而目前基層審計部門開展工作，大多是現(xiàn)場查閱資料等形式，手段單一，獲得有關(guān)信息和證據(jù)的手續(xù)繁雜，阻礙較多，某些數(shù)據(jù)不僅涉及管理部門，還有科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等等，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。對于計算機(jī)審計、大數(shù)據(jù)運(yùn)用等手段，基層審計部門條件有限無法觸及，很難快速獲取有價值的審計資料，影響了審計效能提升，一些生態(tài)文明的模糊數(shù)據(jù)，還影響了審計的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）生態(tài)文明審計認(rèn)識不足，基層審計環(huán)境亟待優(yōu)化。一是由于長期以來的行政環(huán)境影響，生態(tài)文明審計幾乎沒有走進(jìn)基層視野，對于大多數(shù)干部來說都是陌生事物。在概念認(rèn)識、重要性認(rèn)識、審計內(nèi)容認(rèn)識等方面都有偏差。甚至認(rèn)為生態(tài)文明作為審計的對象，很難像資金使用合法合規(guī)性評價一樣直接開展審計。二是在普遍觀念上，對于生存空間的保護(hù)、環(huán)境污染治理、生態(tài)資源保護(hù)的認(rèn)識，還沒有真正和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在同等重要的位置，影響了生態(tài)文明審計工作的積極性、主動性。三是基層部門缺乏系統(tǒng)的環(huán)境審計理論闡述和環(huán)境審計宣傳，在這種狀況下導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)內(nèi)部及社會有關(guān)方面，尚未充分認(rèn)識到資源環(huán)境審計的意義及發(fā)展前景。

（四）生態(tài)文明審計隊伍建設(shè)有待提升。生態(tài)文明審計是一個全新的審計領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)等專業(yè)性強(qiáng)，而目前基層審計部門人員素質(zhì)參差不齊，尤其是在環(huán)境保護(hù)方面缺乏專業(yè)人才，有關(guān)審計任務(wù)組均為臨時抽調(diào)人員參加，很難有效執(zhí)行生態(tài)文明審計的各項(xiàng)專業(yè)審計內(nèi)容?；鶎訉徲嫴块T編制過少，條件艱苦，待遇較低，短期內(nèi)也無法吸引專業(yè)技術(shù)人才，加之當(dāng)前的各項(xiàng)審計任務(wù)繁重，因此僅僅依靠基層審計部門的力量，很難完成好生態(tài)文明審計。

3 基層審計部門加強(qiáng)生態(tài)文明審計的一些對策

（一）廣泛調(diào)研，完善生態(tài)文明審計法規(guī)制度體系。

由審計部門牽頭，聯(lián)合環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利等生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)重點(diǎn)部門，共同開展生態(tài)文明審計的調(diào)研，深入基層，廣泛聽取基層審計人員的工作意見和建議，收集審計標(biāo)準(zhǔn)和框架設(shè)計、審計方法創(chuàng)新、審計依據(jù)認(rèn)識等各方面的基層反饋，在國家層面逐步完善生態(tài)文明審計的制度設(shè)計和法律法規(guī)。結(jié)合地方實(shí)際，在區(qū)域和行業(yè)上，制訂出可操作性強(qiáng)、科學(xué)合理的審計依據(jù)文件。

（二）突出重點(diǎn)，探索靈活有效的生態(tài)文明審計途徑。

1.抓住財政審計“牛鼻子”，審計生態(tài)文明有關(guān)資金征管用情況。要科學(xué)安排，積極穩(wěn)妥地對這些資金收支的真實(shí)、合法和效益性進(jìn)行監(jiān)督。檢查地方配套資金到位情況，資源環(huán)保費(fèi)用的收繳情況，保證相對應(yīng)的支出有穩(wěn)定的資金來源；檢查資金管理情況，查糾擠占、挪用、滯留資金等問題，促進(jìn)有關(guān)單位加強(qiáng)管理，提高資金運(yùn)行效率；檢查有關(guān)單位是否按照規(guī)定的用途使用環(huán)境保護(hù)資金，厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)，提高資金使用效益。要充分利用財政審計大格局的優(yōu)勢，把資源環(huán)境審計融入財政審計之中，關(guān)注各級政府制定、執(zhí)行資源環(huán)保政策制度情況，揭露資源環(huán)保政策制度執(zhí)行不到位問題；審查財政收入質(zhì)量，看是否存在盲目追求收入增長，忽視資源環(huán)境建設(shè)的問題；從預(yù)算入手，關(guān)注資金籌集、分配、管理和使用資源環(huán)保財政資金的情況，從總體把握資金狀況，揭露其中存在的不合規(guī)、不真實(shí)、不完整等問題。加強(qiáng)對各單位部門的預(yù)算執(zhí)行審計，檢查其發(fā)展目標(biāo)是否科學(xué)，是否存在擾亂環(huán)境、不利于可持續(xù)發(fā)展的問題；檢查各部門落實(shí)資源環(huán)境建設(shè)措施是否得力見效，有無走過場、圖形式、搭花架子的問題；檢查有關(guān)部門在資金管理使用上是否厲行節(jié)約，是否合法合規(guī)，把有限的資金用好用實(shí)。要通過審計，促使各地、各部門不折不扣地落實(shí)資源環(huán)保建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)，保障投入并規(guī)范運(yùn)用資源環(huán)境建設(shè)的各項(xiàng)資金。

2.抓住民生審計“主線條”，審計環(huán)境政策執(zhí)行情況。包括國家資源環(huán)保相關(guān)政策措施是否完善、政策執(zhí)行是否到位、政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等。一是分析研究政策目標(biāo)制定的科學(xué)性。關(guān)注政策制定本身是否科學(xué)、合理、及時、完善，是否有利于推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展；二是分析研究政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。關(guān)注短期政策與長期政策之間是否協(xié)調(diào)，同一領(lǐng)域政策是否保持連續(xù)與穩(wěn)定。尤其是重點(diǎn)關(guān)注財政、金融、土地、投資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策之間的矛盾或不協(xié)調(diào)問題；三是分析研究政策目標(biāo)執(zhí)行的效率性。關(guān)注不執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行、政策執(zhí)行不暢，導(dǎo)致資源破壞、環(huán)境污染嚴(yán)重與生態(tài)退化的問題。對問題及時予以揭露和反映，提出審計建議，促進(jìn)調(diào)整完善政策和加大政策落實(shí)力度。要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計、因地制宜、突出重點(diǎn)”的要求，對涉及民生的資源環(huán)境領(lǐng)域重點(diǎn)資金和事項(xiàng)進(jìn)行審計，審深審?fù)该恳粋€環(huán)節(jié)存在的問題，查實(shí)每一項(xiàng)資金管理運(yùn)用的真實(shí)情況，促進(jìn)加強(qiáng)重點(diǎn)資金管理，規(guī)范運(yùn)用，把涉及民生的項(xiàng)目抓實(shí)抓出成效，讓人民群眾享受資源環(huán)保建設(shè)的福祉。

3.抓住投資審計“結(jié)合點(diǎn)”，審計環(huán)境責(zé)任履行情況。主要是政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企事業(yè)單位履行資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。一是污染者付費(fèi)責(zé)任。檢查對環(huán)境造成污染的單位或企業(yè)是否按照法律的規(guī)定，采取有效措施對污染源和被污染的環(huán)境進(jìn)行治理，并賠償或補(bǔ)償因此造成的損失；二是開發(fā)者保護(hù)責(zé)任。審查對環(huán)境進(jìn)行開發(fā)利用的單位或企業(yè)，是否按規(guī)定對環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和整治；三是利用者補(bǔ)償責(zé)任。審查開發(fā)利用環(huán)境資源的單位或企業(yè)是否按照國家的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是破壞者恢復(fù)責(zé)任。審查造成生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境破壞的單位和企業(yè)必須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和整治的法律責(zé)任；五是領(lǐng)導(dǎo)者管理責(zé)任。審計地方領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，利用和消耗資源情況，對環(huán)境造成的損害，以及保護(hù)資源、修復(fù)環(huán)境、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式所采取的各項(xiàng)措施及其實(shí)際效果等。

4.開拓經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“新領(lǐng)域”，審計重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)情況。主要審計主管部門和項(xiàng)目單位組織實(shí)施的資源環(huán)保項(xiàng)目，自立項(xiàng)審批到計劃下達(dá)、設(shè)計與概算、招投標(biāo)、工程款結(jié)算、竣工決算等工程管理全過程的情況。重點(diǎn)關(guān)注和檢查：項(xiàng)目立項(xiàng)申報審批環(huán)節(jié)有無重復(fù)申報、多頭申報等虛報冒領(lǐng)問題；概算的批復(fù)是否明確，調(diào)整與執(zhí)行是否符合相關(guān)規(guī)定；項(xiàng)目單位的招投標(biāo)是否合規(guī)；項(xiàng)目竣工決算手續(xù)是否完備，財產(chǎn)是否及時交付使用，有無形成賬外資產(chǎn)或資產(chǎn)閑置。重點(diǎn)關(guān)注和檢查：有無因決策失誤和管理不善造成重大損失浪費(fèi)或工程質(zhì)量隱患；項(xiàng)目設(shè)施是否達(dá)到設(shè)計能力和國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目維護(hù)是否正常，是否存在項(xiàng)目資產(chǎn)管理不善、毀損流失等問題。全面檢查各級各部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的能力，科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中所承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的發(fā)展觀和政績觀。

（三）加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提升基層審計人員素質(zhì)。

加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳，尤其是在基層部門加強(qiáng)生態(tài)文明損害、環(huán)境污染治理等相關(guān)內(nèi)容的宣傳，提升基層審計人員的生態(tài)文明意識。加大審計人才吸引，提供有關(guān)優(yōu)惠條件，對專業(yè)技術(shù)人才，在專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格認(rèn)定和崗位聘用政策支持上給予更大傾斜，解決職稱評聘和認(rèn)定問題，切切實(shí)實(shí)做到“以人為本”，給審計人員提供良好的工作和生活環(huán)境。

建立長效的基層教育培訓(xùn)機(jī)制。要想更好地不斷地接受新鮮事物、提高工作能力、激發(fā)工作潛力、促進(jìn)個人職業(yè)的發(fā)展，就必須要完善健全長效基層教育體系。創(chuàng)新培訓(xùn)模式?？梢酝ㄟ^利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化培訓(xùn)，通過借鑒企業(yè)培訓(xùn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)企業(yè)管理人力資源的模式。不斷調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)生態(tài)文明相關(guān)專業(yè)的培訓(xùn)，結(jié)合大數(shù)據(jù)運(yùn)用等計算機(jī)審計方法培訓(xùn)，提升基層審計人員的綜合素質(zhì)。

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