社會突發(fā)事件行政征用補償法律問題研究

胡曉芳+王甜甜+高一丹+劉曉純

摘 要：在應(yīng)對社會突發(fā)事件時，如2008年的西藏拉薩打、砸、搶、燒嚴重暴力事件的發(fā)生以及2014年的上海踩踏事件，極易發(fā)生政府對私權(quán)利侵犯等問題，尤其是在行政征用這一環(huán)節(jié)。在這樣的情況下，完善行政征用的補償便顯得尤為重要。但縱觀我國的行政征用補償立法，其存在諸多的問題：沒有統(tǒng)一的立法、程序可操作性不強、以及缺乏基本原則的指導，對于此，筆者認為應(yīng)分別從三個方面進行規(guī)范：1、制定統(tǒng)一的《國家補償法》，對行政征用補償?shù)母鞣矫孢M行明確的規(guī)定；2、規(guī)定必要的征用補償程序，通過程序正義來保障權(quán)利的實現(xiàn)；3、確定公平補償原則，用原則指引具體的規(guī)則。

通過完善社會突發(fā)事件行政征用補償制度，進一步規(guī)范公權(quán)力的行使方式，保護行政相對人的財產(chǎn)權(quán)。

關(guān)鍵詞：社會突發(fā)事件；行政征用；行政相對人的財產(chǎn)權(quán)

1 社會突發(fā)事件行政征用的內(nèi)涵

對突發(fā)事件行政征用的理解，應(yīng)從兩方面展開分析。

（一）社會突發(fā)事件

社會性突發(fā)事件是指在社會生活中突然發(fā)生的嚴重危及社會秩序、給社會局部或整體造成重大損失的事件。對于社會突發(fā)事件，筆者總結(jié)其具有以下特點：（1）突發(fā)性。事情的發(fā)生難以預料，讓人措手不及；（2）影響范圍廣。社會突發(fā)事件的影響十分嚴重，且有一些突發(fā)事件傳播范圍廣，會給社會財產(chǎn)造成極大的損失；（3）緊迫性。事情發(fā)展迅速，要求緊急采取相應(yīng)措施予以應(yīng)對；（4）采取措施的特別性。在社會突發(fā)事件中可以采取的行政措施相比于常態(tài)下的行政措施而言有較大的差異。也正是突發(fā)事件自身的特點，往往要求政府采取行政征用的手段。

（二）行政征用

對于行政征用，目前學術(shù)界通行的兩種觀點為：（一）行政征用是指行政主體為滿足公共利益需要，依法強制轉(zhuǎn)移相對人財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，并給予補償?shù)囊环N具體行政行為，這一觀點與日本所規(guī)定的行政征用相類似，日本亦規(guī)定行政征用是基于公共事業(yè)而強取私人財產(chǎn)；（二）行政征用是行政征收的一類，行政主體基于公共利益按照法律取得相對人財物的單方行為。兩種觀點的主要分歧在于對行政征用這一行政行為的性質(zhì)理解不同。筆者比較贊同第一種觀點，即在對行政相對人的合法財產(chǎn)進行征用時應(yīng)予以補償，在財產(chǎn)權(quán)為公共利益作出讓步時，行政相對人財產(chǎn)減少的部分理應(yīng)得到公平的補償。

（三）社會突發(fā)事件行政征用

通過對社會突發(fā)事件和行政征用概念的分析，我們可以進一步地體會社會突發(fā)事件行政征用與一般的行政征用的不同特點。（一）政府自由裁量權(quán)的不同導致對行政相對人合法權(quán)利限制的程度也不同。在緊急突發(fā)事件的情形下，由于其突發(fā)性、緊迫性，政府擁有比常態(tài)下更大的自由裁量權(quán)，行政相對人的合法權(quán)利也因此更有可能受到侵害；（二）適用程序不同。在常態(tài)下，政府需嚴格遵守法定程序，不能輕易侵犯公民的合法權(quán)利；而在緊急狀態(tài)下，法定程序被簡化，雖有利于突發(fā)事件的解決，但實體的正義在此情況下難以得到很好的保護。

正是由于社會突發(fā)事件中行政征用的特殊性，對行政征用補償?shù)闹贫雀柽M行嚴格設(shè)計，本文希望能夠進一步完善我國的社會突發(fā)事件中行政征用的補償制度。

2 關(guān)于社會突發(fā)事件行政征用的立法現(xiàn)狀

（一）我國關(guān)于突發(fā)事件行政征用補償?shù)囊?guī)定

在社會突發(fā)事件行政征用補償方面，我國的法律依據(jù)主要包括：《憲法》第10條第3款、第13條中關(guān)于土地和私有財產(chǎn)征用的補償規(guī)定；《物權(quán)法》第44條中關(guān)于緊急需要征用動產(chǎn)或不動產(chǎn)補償?shù)囊?guī)定；《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條中對于征用單位和個人的財產(chǎn)給予補償?shù)囊?guī)定等。

在地方性法律法規(guī)中，地方政府也對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償制定了相應(yīng)的實施辦法，對行政征用的目的和依據(jù)、定義、適用范圍、工作原則、程序管理返還和征用補償認定等多項進行了規(guī)定；例如，《上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法》第10條規(guī)定原則上應(yīng)采用資金補償、《杭州市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用實施辦法》第17條規(guī)定政府應(yīng)當在30個工作日內(nèi)返還財產(chǎn)、《太原市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用物資、場所辦法》第22條規(guī)定征收單位應(yīng)當在30個工作日內(nèi)實施補償。

（二）部分國家關(guān)于突發(fā)事件行政征用補償?shù)囊?guī)定

德國在《基本法》中明確規(guī)定了對于應(yīng)急征用補償包括補償?shù)男问胶皖~度應(yīng)當有明確的法律規(guī)定，除此，還規(guī)定了行政相對人的司法救濟手段。

美國憲法第五次修訂的關(guān)于公民私人財產(chǎn)保護的修正案的規(guī)定中，明確指出對公民個人財產(chǎn)的征用必須是在公正補償?shù)那疤嵯逻M行。

與國外相比，我國在憲法中對行政征用補償問題也有所涉及，但僅僅關(guān)于土地的征用問題，并不涉及公民的其他財產(chǎn)。在此方面，我國的立法還有些欠缺。

3 我國社會突發(fā)事件行政征用補償現(xiàn)狀的不足與建議

（一）制定統(tǒng)一的《國家補償法》

我國對于行政征用沒有專門的法律進行具體的規(guī)定，只是在一些法律、法規(guī)、規(guī)章中有零星的體現(xiàn)，且大多都是原則性條款，規(guī)定得過于籠統(tǒng)，從中我們可以看出在行政征用補償?shù)牧⒎w系中存在很大的空白。行政補償涉及到補償?shù)闹黧w、客體、原則、范圍、標準、程序等多個方面，但都散見于法律法規(guī)中，并沒有形成完善的立法體系，從而導致各地的規(guī)定不一致，在法律運用上也會出現(xiàn)矛盾和沖突，不能夠準確高效地選擇應(yīng)當適用的法律，而且立法的不一致和不明確也會使得政府在執(zhí)行中有很大的自由裁量權(quán)，執(zhí)行結(jié)果也會有很大的差異性。

對于行政征用補償法律規(guī)定不完善的問題，筆者建議制定統(tǒng)一的《國家補償法》。我國目前已制定《國家賠償法》來保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，而且在《國家賠償法》中對國家賠償?shù)姆秶?、主體、客體、賠償程序、以及賠償費用來源都進行了較為細致的規(guī)定。那么《國家補償法》也可以參照《國家賠償法》的內(nèi)容來對行政征用補償?shù)母鱾€方面進行規(guī)制，包括行政補償?shù)幕驹瓌t、主體、客體、范圍、標準、資金來源、程序，從而建立起完善的行政補償體系，提高法律的運用效率，增強法律的適用性，實現(xiàn)有法可依，而且各地以統(tǒng)一的法律規(guī)范進行指導，也利于實現(xiàn)社會的公平正義，增強政府的公信力。

在立法中對于行政補償?shù)幕驹瓌t，筆者認為有必要將其提高到憲法的層面，在憲法中進行明確的規(guī)定從而為行政補償提供最根本的指導。對于行政征用補償?shù)闹黧w、客體等其他方面則應(yīng)在統(tǒng)一的國家補償法中進行具體明確的規(guī)定，如行政補償?shù)闹黧w是應(yīng)確定為“誰征用誰補償”或者具體某一級別的政府、行政補償?shù)姆秶欠癜ㄩg接損失和精神損失以及行政征用補償?shù)某绦驊?yīng)包括哪些環(huán)節(jié)等。同時由于我國是成文法國家，對于社會發(fā)展中出現(xiàn)的許多新的情況不能提前預知和一一列舉，在行政征用補償中出現(xiàn)的新問題或者在行政補償法中沒有細化規(guī)定的問題也可以在行政條例中進行補充規(guī)定。

（二）規(guī)定行政征用補償?shù)谋匾绦?/p>

在突發(fā)事件中，政府依法強制取得行政相對人財產(chǎn)或勞務(wù)，并在事后進行返還或?qū)p失進行補償。對于行政相對人來說，這種事后補償程序是極為不利的，其很有可能事后不能取得公平的補償亦或是申請補償時會遭遇到不少的阻礙。除此，我國現(xiàn)行與行政補償有關(guān)的法律雖然有37部，但有關(guān)行政征用的補償程序，僅在涉及不動產(chǎn)與土地的征用補償時有相應(yīng)的規(guī)定，對于其他財產(chǎn)補償?shù)囊?guī)定近乎為零或只有非常簡單的規(guī)定。那么這就使得行政相對人處于不利的地位，征收的主體自行制定相應(yīng)的補償計劃，倘若其沒有制定具體的計劃，該如何？如果制定的計劃不合理又該如何？另一方面，如果沒有法律對行政征用補償?shù)某绦蜻M行規(guī)定，就極易造成公權(quán)力對行政相對人的財產(chǎn)的侵犯以及地方政府權(quán)力的越界。

在這種情況下，筆者旨在對突發(fā)事件行政征用補償?shù)谋匾绦蜻M行規(guī)制，即在上述提及到的《行政補償法》中規(guī)定補償?shù)谋匾绦颍胤秸稍诖嘶A(chǔ)之上，結(jié)合本地方的特色靈活制定細節(jié)問題。

1、突發(fā)事件行政征用補償程序

1）發(fā)出通知

行政機關(guān)應(yīng)當在返還財產(chǎn)后的7個工作日內(nèi)在政府官網(wǎng)以及當?shù)仄渌哂杏绊懥Φ拿襟w上發(fā)出補償?shù)耐ㄖ?，公告根?jù)情況不同可以包括擬補償?shù)臄?shù)額、標準等，告知行政相對人所需準備的材料，并告知若有異議應(yīng)當在3日內(nèi)提出。

2）聽取意見

對于沒有異議的行政補償方案，行政機關(guān)可以直接做出補償決定；而對于爭議較大的補償方案，行政機關(guān)應(yīng)當在異議期滿后的3日內(nèi)舉行聽證會，就補償?shù)臄?shù)額、標準、范圍等問題聽取行政相對人的意見。

3）達成補償協(xié)議

行政機關(guān)應(yīng)當考慮行政相對人的意見，就補償?shù)臄?shù)額、標準等問題與行政相對人協(xié)商，若能達成一致意見，則制作補償協(xié)議書；反之，行政機關(guān)做出補償決定，行政相對人可以就此補償決定申請行政復議或行政訴訟。

4）履行補償決定

行政機關(guān)應(yīng)當在15個工作日內(nèi)履行補償決定，并告知行政相對人相應(yīng)的救濟權(quán)利，當行政機關(guān)不履行補償決定或不按協(xié)議履行時，行政相對人有何權(quán)利。

2、救濟程序

我國對于行政征用補償?shù)木葷緩椒譃樾姓妥h和行政訴，但行政相對人并非在任何時候都能獲得這兩種救濟途徑。例如，對于土地征用補償?shù)臓幾h問題只規(guī)定了政府協(xié)調(diào)和政府裁決的解決方式，并未規(guī)定司法救濟途徑。這就產(chǎn)生了問題：一方面，政府既是征用的決定者，又是爭議的裁決者，如何保障裁決的公平？另一方面，沒有司法作為保障權(quán)利的最后手段，行政相對人的不滿得不到合法的解決，就極易出現(xiàn)靜坐、游行示威等情形，影響社會的穩(wěn)定。對于此問題筆者認為，當突發(fā)事件中的行政征用補償出現(xiàn)爭議時須同時包含行政復議和行政訴訟兩種救濟途徑，兩種救濟途徑都應(yīng)納入到行政征用補償救濟程序中。爭議先交由行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，即協(xié)商或復議，如內(nèi)部不能妥善解決，將司法救濟作為當事人維護自己權(quán)益的最后手段則是十分必要的。綜上，筆者認為，對于行政征用的補償這一問題，應(yīng)當將行政復議前置作為行政相對人的救濟方式。

（三）明確行政征用補償制度基本原則

行政補償?shù)脑瓌t是解決補償要按照什么樣的準則來進行的重要指標，而在補償過程中依照什么樣的原則是直接反映了國家對民眾的補償力度，這更是國家對人民的權(quán)益保障力度的體現(xiàn)。我國的憲法只規(guī)定了可以進行征用并給予補償，但對行政征用補償?shù)脑瓌t沒有進行規(guī)定，導致立法層面不統(tǒng)一。原則的缺位主要體現(xiàn)在各法律條文中對于行政征用補償標準的不統(tǒng)一，如下表所示：

從表格中可以清晰的看出不同的法律法規(guī)對于行政征用的補償標準存在不同，除此之外，各省市的應(yīng)急預案或者應(yīng)急條例中對于補償標準的規(guī)定也存在很大的差異。籠統(tǒng)的規(guī)定給了行政機關(guān)很大的自由裁量權(quán)，補償?shù)臉藴什灰粚τ诿癖姸允遣还降?，行政征用出于維護公共利益的目的而使行政相對人的利益遭受損失，那么對于其損失的補償也要從公共利益中進行公平的劃分。從表中我們可以看到不同的突發(fā)事件補償標準所依據(jù)的原則不同，但在征收過程中給行政相對人造成的損失卻是沒有差別的，對于同樣的損失，如同樣都是車輛的損毀，如果一個采取合理補償原則，一個采取相應(yīng)補償原則，那么則很有可能造成不同的補償數(shù)額，但這顯然是不合情理的。原則缺位的體現(xiàn)是標準的不一，而標準不一的背后則是公平正義的缺失。

政府以合法的手段基于公共利益在緊急情況可以對行政相對人的財產(chǎn)進行征用，但這需要對被征用的行政相對人的損失進行補償。在我國目前的立法中也可以看出行政征用應(yīng)當進行補償，而我國目前立法中主要的問題在于對界定行政征用損失補償?shù)臉藴仕罁?jù)的原則沒有明確，對于此，筆者建議引入公平補償原則。公平補償原則可以理解為對于行政征用給被征用人帶來的直接經(jīng)濟損失進行完全的補償，對于間接損失，如行政相對人的期望利益，筆者認為應(yīng)當進行適當?shù)难a償。在社會突發(fā)事件中，行政相對人為公共利益做出讓步，只有其權(quán)利得到應(yīng)有的保障，才能讓法律具有自身的權(quán)威性，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。由于行政征用具有強制性，尤其是在發(fā)生突發(fā)事件的這種緊急情況下，行政相對人不論是否出于自愿都要為公共利益做出做出讓渡時，如果其損失事后不能夠得到公平的補償，這必然會引起社會公眾的不滿，因此要對其直接的損失進行完全的補償。對于間接損失，如果是可以確定會得到的間接損失，如征用房屋，對于房屋的使用不僅會使房屋內(nèi)的用品造成損耗，也會使行政相對人損失出租房屋本可以獲得的租金以及租金所產(chǎn)生的孳息，對于租金和孳息這一可以確定的間接損失的部分應(yīng)進行完全的補償；而對于不確定的間接損失，應(yīng)進行適當比例的補償。如對于期望利益的補償，筆者建議采用百分之二十的比例進行補償，行政征用公平補償原則的目的是使行政相對人恢復到被征用前的財產(chǎn)狀態(tài)，而不能使行政相對人因為財產(chǎn)被征用而獲得額外的利益，因此對于諸如期望利益這種不確定的利益，不能全額進行補償。

4 結(jié)語

在突發(fā)事件的應(yīng)急征用過程中，由于行政主體和行政相對人之間的地位的不平等，以及個人利益必須讓位于公共利益，公民必須服從政府的征用決定，這也是作為社會主義國家公民的重要義務(wù)，而此時對于應(yīng)急征用的補償就顯得尤為重要，這樣才能實現(xiàn)社會的公平正義。筆者通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻、專著以及我國的法律法規(guī)的研究，對行政征用補償現(xiàn)狀的不足提出相關(guān)的建議，希望為社會突發(fā)事件行政征用補償制度研究添磚加瓦，但筆者對行政征用補償方面的問題學習研究時間不長，認識還不夠深入，希望與廣大的學者們共同探討此問題、共同進步！

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