戶(hù)籍制度與集體土地流轉(zhuǎn)概述

趙珺

摘要：長(zhǎng)久以來(lái)，隨著伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而形成的一種社會(huì)制度，也就是戶(hù)籍制度各個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)它管制的范圍內(nèi)的人口進(jìn)行調(diào)查、登記、申報(bào)，并按一定的規(guī)則進(jìn)行立戶(hù)、分類(lèi)等和編制。它成為統(tǒng)治者一個(gè)手段，一個(gè)通過(guò)它能征調(diào)賦役、落實(shí)行政管理、執(zhí)行法律的主要依據(jù)，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行道德教化、經(jīng)濟(jì)剝削、人身控制的重要途徑，所以，歷代王朝都沿襲著這一制度，戶(hù)籍制度與集體土地流轉(zhuǎn)有密不可分的關(guān)系，因此本文對(duì)此做了概述與分析。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍；集體土地；土地流轉(zhuǎn)

1戶(hù)籍制度概述

戶(hù)籍制度有兩種含義，狹義的含義是包括戶(hù)籍登記、統(tǒng)計(jì)、檔案、證件等反映人口基本信息為核心的行政法律制度；廣義的戶(hù)籍制度則包括與戶(hù)籍相關(guān)的一系列社會(huì)管理制度，除了包括身份、職業(yè)、還包括出生、死亡、遷徙和婚姻等一系列社會(huì)管理制度。

我國(guó)的戶(hù)籍制度是什么樣的，一個(gè)外國(guó)人是這樣描述的，他說(shuō)戶(hù)籍制度就像“國(guó)家聚集在中國(guó)”每個(gè)城市、縣城相當(dāng)于一個(gè)國(guó)家，你要遷出或者遷入就要搬復(fù)雜的手續(xù)才能享受另一個(gè)“國(guó)家”的福利。像在中國(guó)封建社會(huì)，它本身的作用就是對(duì)全國(guó)人口進(jìn)行管理，根據(jù)家庭人口做出征調(diào)賦稅、勞役和征集兵員的判斷，對(duì)于我國(guó)古代來(lái)說(shuō)，它還區(qū)別了區(qū)分人戶(hù)職業(yè)和等級(jí)的重要制度如“書(shū)香門(mén)第”“官宦世家”“王宗貴族”。我國(guó)古代注重農(nóng)業(yè)，但由于生產(chǎn)工具簡(jiǎn)單、生產(chǎn)力落后，提高產(chǎn)量的方法只能依賴(lài)于勞動(dòng)力的增加，而統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)戶(hù)籍制度進(jìn)而控制人口，土地的。

2當(dāng)前戶(hù)籍制度的現(xiàn)狀

中華人民共和國(guó)對(duì)其公民實(shí)施的戶(hù)籍人口管理政策是中華人民共和國(guó)戶(hù)籍制度。戶(hù)籍制度的存在能夠證明公民的合法性和在該地區(qū)所享有的福利待遇。此項(xiàng)制度是中華人民共和國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)人口管理方針制定的基礎(chǔ)。中國(guó)起初是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，由此，中國(guó)特色的戶(hù)籍制度也根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系的戶(hù)籍劃分為了農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。建國(guó)伊始，此項(xiàng)制度曾起到了積極促進(jìn)的作用，但隨著日益的發(fā)展，農(nóng)村與城市的經(jīng)濟(jì)差距逐漸增大，設(shè)施福利漸漸有了很大的區(qū)別，由此，農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口享有的待遇漸漸不同，這種劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的制度開(kāi)始受到非議和抵制。2005年底，為了改善這種局面，開(kāi)始進(jìn)行戶(hù)籍制度改革。截止至2009年3月，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分的有河北、遼寧等13個(gè)省、市自治區(qū)。

在2016年8月初，北京推出18項(xiàng)便民服務(wù)措施，其中一條就提出了“取消北京農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人員戶(hù)口性質(zhì)由農(nóng)業(yè)變更為非農(nóng)業(yè)條件限制，主動(dòng)申請(qǐng)即可辦理”。

安徽省自2015年6月1日起，戶(hù)別一欄便不再有農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)。廣東出臺(tái)的意見(jiàn)中表示要按照總量控制、公開(kāi)透明、公平公正的原則，對(duì)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)條件的人員，允許在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)常住戶(hù)口。重慶和武漢也將實(shí)行積分制落戶(hù)的政策。

3戶(hù)籍制度改革背景及現(xiàn)狀

3.1 戶(hù)籍制度改革的內(nèi)容

所謂的戶(hù)籍制度改革，在目前看來(lái)無(wú)非是將傳統(tǒng)的二元戶(hù)籍制度，改革成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍制度，打破城鎮(zhèn)與農(nóng)村的戶(hù)籍壁壘，不存在分級(jí)，優(yōu)劣。要體現(xiàn)公民自由平等的權(quán)利，拋棄掉依托在戶(hù)籍關(guān)系上的種種經(jīng)濟(jì)差別，獲得統(tǒng)一的身份。

3.2 戶(hù)籍制度改革的方向

目前，我國(guó)的戶(hù)籍制度在某種程度上常常附著著類(lèi)似于教育，醫(yī)療等這種某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在本人看來(lái)，所謂的戶(hù)籍制度它的功能應(yīng)該是對(duì)人口登記的一個(gè)手段，而不是來(lái)限制公民的自由遷徙，它的方向應(yīng)該是證明公民身份進(jìn)而保證他們自由發(fā)展，給予他們公平的權(quán)利。讓所有公民能割憑借自己的努力獲得提升的機(jī)會(huì)。讓農(nóng)村和城市共同進(jìn)步，當(dāng)然在目前看來(lái)，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的差別，這種想法的實(shí)施或許會(huì)帶來(lái)城市爆滿(mǎn)而農(nóng)村空巢，這個(gè)也是要解決的問(wèn)題。

3.3 戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，戶(hù)籍制度因此依托于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而立。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它已經(jīng)成為了社會(huì)進(jìn)步的阻礙。很多農(nóng)村的青壯年為了生活的跟好進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致人戶(hù)分離，這些導(dǎo)致了很多社會(huì)與政治問(wèn)題。他們?cè)趪?guó)內(nèi)城市貢獻(xiàn)著自己的鮮血和汗水，卻不能享受他們勞動(dòng)帶來(lái)的服務(wù)和商品。

再者，務(wù)工的農(nóng)民也會(huì)在常駐地方政府的管理內(nèi)，既然他們能像本地住戶(hù)一樣被管理，為什么不能本地居民享受同樣的待遇，這種其實(shí)有政府故意回避的現(xiàn)象，然而這樣會(huì)導(dǎo)致我們的政府公信力的下降或者喪失。

4農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述

亙古以來(lái)，廣大農(nóng)民利土地為社會(huì)提供了最基本的生活保障，所以農(nóng)村的土地制度與政策也被視為穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的重要基礎(chǔ)。隨著國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)，，以分散經(jīng)營(yíng)為主要特點(diǎn)的家庭承包責(zé)任制，已經(jīng)越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)以市場(chǎng)化、規(guī)模化、信息化等為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。因此，各地都開(kāi)始嘗試一些土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐，其目的都是為了克服勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移后的家庭分散經(jīng)營(yíng)引發(fā)的生產(chǎn)低效率問(wèn)題。

伴隨著土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐的開(kāi)展和相關(guān)制度與政策的實(shí)施，學(xué)術(shù)界對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題也給予了很多的關(guān)注。一方面，王景新列舉了自1987年以來(lái)各地政府通過(guò)行政手段強(qiáng)制推行的土地流轉(zhuǎn)改革試驗(yàn)。常金海等則總結(jié)了一些地區(qū)自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新探索的經(jīng)驗(yàn)，具體包括“兩田制”、“反租倒包”、“土地信托”、“土地股份合作”等形式。另一方面，黨國(guó)英認(rèn)為法律規(guī)定方面的缺陷導(dǎo)致了土地所有權(quán)不明晰，其結(jié)果是在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)沒(méi)有一個(gè)明晰的土地“所有集體”或其代理人可以得到“所有者”應(yīng)該得到的收益權(quán)和完整的處置權(quán)；張紅宇則從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限與土地政策執(zhí)行的有效性等角度分析了土地使用權(quán)不穩(wěn)定的原因，并且在事實(shí)上破壞了有效農(nóng)業(yè)投入和積累機(jī)制的形成；林毅夫指出，土地的初次分配由社區(qū)成員身份決定的規(guī)定使得農(nóng)民一旦選擇離開(kāi)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)入城市定居，就會(huì)永久喪失一切土地權(quán)利。法律還規(guī)定農(nóng)民不能長(zhǎng)時(shí)間荒棄土地，這也違背了農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)情況做出是否耕作的選擇權(quán)力。這些政策規(guī)定都在一定程度上破壞了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整性。此外，除了土地產(chǎn)權(quán)這一核心問(wèn)題以外，制約土地流轉(zhuǎn)的因素還有很多。一些學(xué)者還指出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度不高也影響了土地流轉(zhuǎn)的效率。

5戶(hù)籍制度與農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)關(guān)系分析

戶(hù)籍與集體土地的討論，就必然牽涉到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的無(wú)非是設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)福利待遇問(wèn)題。它的重點(diǎn)就是消除城鄉(xiāng)分離的土地制度，國(guó)有土地有較為完善的流轉(zhuǎn)制度，但是集體土地卻沒(méi)有，沒(méi)有健全的體制，就不能進(jìn)行規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，自然也享受不到市場(chǎng)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。所以，目前的戶(hù)籍制度限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。

那么，目前有一個(gè)問(wèn)題卡在面前，如何讓農(nóng)民能夠利用自己的土地財(cái)產(chǎn)獲得更多的價(jià)值，并在城鄉(xiāng)結(jié)合中獲得更大的實(shí)惠，這是戶(hù)籍制度改革的價(jià)值目的。在目前看來(lái)，農(nóng)村集體土地入股分紅是比較流行的流轉(zhuǎn)模式，集體土地入股，利用集約經(jīng)濟(jì)的效益賺得的利潤(rùn)根據(jù)入股比例進(jìn)行分紅帶來(lái)的效益也是客觀的。但這種入股模式可能面臨著補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低甚至無(wú)法到位，或者入股后開(kāi)發(fā)商嚴(yán)重侵害公民權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因此，控制流轉(zhuǎn)中的利益沖突，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范，是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性所在。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化經(jīng)常壓低成本，只求加快速度，雖然推進(jìn)較為迅速，但遺留了很多問(wèn)題，如開(kāi)發(fā)商經(jīng)常選擇很有發(fā)展前景的區(qū)塊，而且盡可能的壓縮成本，包括安置補(bǔ)償，拆遷成本等，農(nóng)民的利益得不到保證，導(dǎo)致后續(xù)沖突不斷。

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