國(guó)有林區(qū)改革的對(duì)策及建議

張曉娟

國(guó)有林區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。隨著國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，特別是實(shí)施“天?！币詠?lái)，林區(qū)可采原木銳減，資源性矛盾、結(jié)構(gòu)性矛盾、體制上的障礙等一系列矛盾和問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)。隨著《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，促進(jìn)國(guó)有林區(qū)發(fā)展，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，有效改善民生，國(guó)有林區(qū)改革已勢(shì)在必行。

1 國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素

（1）體制環(huán)境的制約。長(zhǎng)期以來(lái)，林區(qū)實(shí)行的是全國(guó)統(tǒng)一計(jì)劃、分級(jí)管理的計(jì)劃體制，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)被人為取消，其作用遭到否定，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)利益驅(qū)動(dòng)，無(wú)競(jìng)爭(zhēng)活力，效率低下。森工企業(yè)不是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，而執(zhí)行的是以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，以木材生產(chǎn)為中心的完全計(jì)劃體制和財(cái)務(wù)核算制度。在這種利益的驅(qū)使下，林區(qū)森工企業(yè)封閉經(jīng)營(yíng)，各自為政，“大而全、小而全”，在一定區(qū)域范圍內(nèi)難以形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局。

（2）產(chǎn)業(yè)布局的整體趨同化。林區(qū)經(jīng)濟(jì)雛形起初是一種高度依賴于林木資源的經(jīng)濟(jì)，多種加工業(yè)絕大多數(shù)依托木材生存。雖幾經(jīng)改革，仍然沒(méi)有完全擺脫舊格局的影子和羈絆。木材釆運(yùn)、木材加工、家具制造和造紙業(yè)增加值仍占工業(yè)增加值的較大比重，使得林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)一直比較脆弱。地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，沒(méi)有形成各具特色的“大格局”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，“合力”效果不明顯。

（3）結(jié)構(gòu)性矛盾的掣肘。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，林區(qū)形成了單一木材生產(chǎn)、單一林業(yè)經(jīng)濟(jì)、單一全民所有制的經(jīng)濟(jì)格局。雖然近幾年林區(qū)不斷加大改革調(diào)整力度，加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)，但結(jié)構(gòu)性矛盾仍未從根本上得到解決。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小，新興接續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，林區(qū)的經(jīng)濟(jì)起重要支撐作用的大企業(yè)、大集團(tuán)不多。企業(yè)融資渠道狹窄，缺少必要的技術(shù)改造和開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目的資金，轉(zhuǎn)型發(fā)展舉步維艱。

（4）缺乏生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，天然林資源無(wú)價(jià)的思想觀念一直支配著人們對(duì)森林資源的開(kāi)發(fā)行為，只注重向環(huán)境索取，林區(qū)在為國(guó)家做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也付出了巨大的“成本”和慘痛的代價(jià)。長(zhǎng)期超負(fù)荷承擔(dān)國(guó)家木材生產(chǎn)和上繳任務(wù)，區(qū)域森林資源沒(méi)有得到休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，缺乏有效的補(bǔ)償機(jī)制和大力發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的措施。在人口生存需求和企業(yè)經(jīng)營(yíng)索取的雙重“壓榨”下，林區(qū)木材產(chǎn)量大大超出森林資源的承載能力，導(dǎo)致林區(qū)人與資源、環(huán)境沖突加劇。造成林區(qū)長(zhǎng)期以林業(yè)產(chǎn)業(yè)為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。

2 應(yīng)對(duì)改革的建議和對(duì)策

（一）政策保障方面：做好政策對(duì)接工作，提前研判，有的放矢是確保改革成功的關(guān)鍵所在。從林區(qū)的發(fā)展歷程上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，主要還是政策性因素占了主導(dǎo)。這就需要提前做好政策對(duì)接準(zhǔn)備工作，全面掌握林區(qū)的總體情況，做好對(duì)改革所付出成本的評(píng)估測(cè)算，時(shí)時(shí)關(guān)注研究改革的新動(dòng)向，積極爭(zhēng)取利好政策，為林區(qū)改革提供政策保障。做為林區(qū)改革的兩大主角的地方政府和駐在森工企業(yè)更應(yīng)通力合作，共同應(yīng)對(duì)林區(qū)改革所帶來(lái)的不利影響，在相當(dāng)程度決定改革的成敗，因此改革必須在政策、項(xiàng)目支持上對(duì)地方和森工企予以統(tǒng)籌考慮。

（二）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面：

一是向國(guó)家申請(qǐng)?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展關(guān)鍵是培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)是培育發(fā)展生態(tài)旅游、林下資源開(kāi)發(fā)、特色種養(yǎng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等替代產(chǎn)業(yè)，這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必由之路。企業(yè)受制于資金短缺，無(wú)法付諸實(shí)際行動(dòng)，處于被動(dòng)等待狀態(tài)。破解資金瓶頸的有效途徑之一是建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，為企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)提供資金支持和融資平臺(tái)，達(dá)到借船出海目的。

二是加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。當(dāng)前林區(qū)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)零星分布，處于低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)資源的不利局面，無(wú)論是企業(yè)的發(fā)展還是對(duì)生態(tài)的保護(hù)都極為不利。有效的途徑是產(chǎn)業(yè)聚集，點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)。因此強(qiáng)力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，減少生產(chǎn)成本，形成洼地效應(yīng)。既面可以有效保護(hù)生態(tài)，又可以加速產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

三是成立產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。以典型的木材加工業(yè)為例，林區(qū)行業(yè)之間沒(méi)有形成互通有無(wú)，共贏發(fā)展局面。其根本原因是各行其道、發(fā)展無(wú)序。企業(yè)間為爭(zhēng)奪有限的木材資源，八仙過(guò)海各顯神通，惡性競(jìng)爭(zhēng)，資源有效利用率低，行業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，遇有市場(chǎng)波動(dòng)，企業(yè)就虧損。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，資源消耗最小化的有效保障。林區(qū)的小微企業(yè)也急切盼望能成立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，但由于沒(méi)有龍頭企業(yè)帶動(dòng)，長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)因勢(shì)引導(dǎo)成立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，為企業(yè)發(fā)展提供軟平臺(tái)。

（三）生態(tài)保護(hù)方面：《意見(jiàn)》明確提出“生態(tài)優(yōu)先，政策導(dǎo)向”的基本原則，為此，在生態(tài)保護(hù)方面應(yīng)加大增加與生態(tài)保護(hù)相適應(yīng)的管護(hù)費(fèi)用、造林補(bǔ)植、綜合撫育等費(fèi)用，爭(zhēng)取將林區(qū)防撲火、自然保護(hù)區(qū)（濕地）管護(hù)、航空護(hù)林、森林病蟲害防止、森林調(diào)查等運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)全額納入中央財(cái)政預(yù)算，為保護(hù)天然林提供基礎(chǔ)保障。加快林業(yè)生態(tài)移居，加大棚改力度，改善林區(qū)群眾生活條件。

（四）項(xiàng)目建設(shè)方面：沒(méi)有項(xiàng)目支撐，林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都將會(huì)是“空中樓閣”，難以持續(xù)發(fā)展。林區(qū)改革后，“獨(dú)木支撐”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將進(jìn)行重大調(diào)整，抓住改革機(jī)遇，上馬一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來(lái)支撐林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是解決林區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、緩解就業(yè)壓力、保持當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。

一是謀劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。從生態(tài)保護(hù)的角度，重點(diǎn)謀劃市區(qū)給水管網(wǎng)改擴(kuò)建項(xiàng)目、市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)新熱源點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造建設(shè)項(xiàng)目、消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。

二是謀劃支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。結(jié)合林區(qū)的實(shí)際，重點(diǎn)謀劃生態(tài)旅游、特色種養(yǎng)業(yè)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與精深加工以及木材精深加工產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，培育發(fā)展一批上規(guī)模的立市支柱產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

三是謀劃民生保障項(xiàng)目。民生是首要問(wèn)題，改革的目的是改善民生，謀劃諸如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面項(xiàng)目建設(shè)，林下資源采集與開(kāi)發(fā)等勞動(dòng)密集些產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。