溫州水環(huán)境治理項目PPP模式研究

◆基金項目：2016年溫州市哲社科規(guī)劃課題——PPP模式下溫州水環(huán)境治理投融資機制研究

（項目編號：16wsk140）的階段性成果

■中圖分類號：F810 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2017）08-0011-04

期的水環(huán)境治理資金不足，嚴重影響到水環(huán)境治理的可持續(xù)推進，大量的水利工程建設(shè)資金投入使得政府財政支出捉襟見肘，建設(shè)投資不足制約著溫州水利建設(shè)的發(fā)展。作為政府與社會資本合作模式的典范，PPP（Public Private Partnership）項目融資模式，近年在國內(nèi)風(fēng)生水起。PPP 項目融資模式，可以使社會資本更多地參與到水環(huán)境治理項目中，吸收私營部門在投資和建設(shè)中更加有效率的管理方法與技術(shù)，符合我國宏觀經(jīng)濟政策方針。PPP 融資模式公私雙方形成互利合作的長期目標(biāo)，能更好地為社會和公眾提供服務(wù)。據(jù)溫州市發(fā)改委統(tǒng)計，截至2016年8月，溫州共推出3批104個PPP項目，總投資達到2 300億元。其中簽約落地19個，范圍涵蓋市政、交通、水利、公共服務(wù)設(shè)施等多個與民生關(guān)聯(lián)較強的領(lǐng)域。目前溫州市列入國家、省PPP項目庫數(shù)量居前位，2015年全市分別有8個、17個項目列入國家發(fā)改委第一批、第二批PPP項目庫，入庫項目數(shù)位列浙江省第一。有27個PPP項目列入省發(fā)改委第一批PPP項目庫，總投資1 285億元，分別占全省的23.3%和30.5%，項目數(shù)和總投資均居全省首位。有8個項目列入省財政廳第二批PPP項目庫，數(shù)量居全省第三。同時，已建立一批PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)庫，助力PPP項目實施逐步實現(xiàn)法制化、規(guī)范化、專業(yè)化。

一、水環(huán)境治理項目PPP模式的優(yōu)勢分析

（一）應(yīng)用優(yōu)勢分析

作為公共產(chǎn)品的水資源原則上是由政府買單，是一項公共建設(shè)服務(wù)。但是，政府財政資金有限，水環(huán)境治理遇到資金瓶頸，而大量的社會資本又找不到投資方向。通過水環(huán)境治理建設(shè)PPP項目模式，將社會資本與水環(huán)境治理進行有效對接，顯現(xiàn)以下優(yōu)勢：

1.有效彌補財政資金的不足，實現(xiàn)資金的效益最大化。水環(huán)境治理投資項目所需資金數(shù)額大、投資周期長、投資收益回報慢，加之地方政府債務(wù)高居不下，沒有足夠的財力保證治理投入。水環(huán)境治理公共需求強烈，為解決公共需求與資金之間的矛盾，公共部門需要在項目整個生命周期適當(dāng)環(huán)節(jié)引入多元化的PPP模式，以加快水環(huán)境治理項目建設(shè)滿足公共需求。通過引入私人資本進入到水環(huán)境治理領(lǐng)域，將私人資本天生的競爭屬性帶入到壟斷領(lǐng)域，利用競爭機制給項目的設(shè)計、建設(shè)以及運營等環(huán)節(jié)帶去創(chuàng)新的動力。利用私人資本專業(yè)的資源整合能力和強大的創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在此基礎(chǔ)上又能提供許多創(chuàng)造性的增值服務(wù)，給項目帶來了更多增值收入的機會。

2.降低項目建設(shè)運營的成本，提高服務(wù)水平。對于私人資本而言，追求利潤的最大化，是其資本的天性。水環(huán)境治理項目PPP模式通過引入私人資本可以充分利用私人資本逐利性這一特性，將建設(shè)、運營管理的某些環(huán)節(jié)交由私人資本，賦予其極大的自主性，激勵私人資本制定最有效率的建設(shè)方案、運營管理制度，降低一般建設(shè)費用，以提高運營管理效率。在PPP模式下，在保證公共利益最大化的前提下，私人部門為了實現(xiàn)投資的最大收益，維護自己的商業(yè)信譽，私人部門必定會具有提升服務(wù)水平、提高服務(wù)效率的內(nèi)在動力。同時，私人資本所具有的技術(shù)、經(jīng)營管理、人才等優(yōu)勢能夠為其目標(biāo)的達成提供有力的支持。

（二）風(fēng)險分擔(dān)比較優(yōu)勢分析

水環(huán)境治理項目通過引入 PPP 模式，公共部門和私人部門在達成協(xié)議合約的基礎(chǔ)上共同參與建設(shè)和運營水環(huán)境治理項目，各自發(fā)揮自身具備的優(yōu)勢，充分利用自身的資源，能夠解決水環(huán)境治理項目投資不足、風(fēng)險各自承擔(dān)、項目運營效率低下等問題。公私合作雙方能夠在一定的制度框架內(nèi)形成互利的共同目標(biāo)，參與各方雖然不能達到自身追求利益的最大化，但總收益卻是最大的，在總收入最大的前提下，參與各方達到“投入-產(chǎn)出”的最佳比，這符合水環(huán)境治理項目建設(shè)運營的宗旨。水環(huán)境治理項目引入PPP公私合作建設(shè)運營模式，公私雙方實現(xiàn)協(xié)同管理，項目總風(fēng)險水平比公私雙方單獨投資有所降低。事實上，公共部門在政策信息等方面具有優(yōu)勢，而私人部門則在降低工程造價、降低建設(shè)成本、技術(shù)創(chuàng)新、改善經(jīng)營管理等方面具有優(yōu)勢，公私雙方可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補。各風(fēng)險在公私部門間實現(xiàn)最優(yōu)對應(yīng)后，整個 PPP 項目就達到了風(fēng)險最小化、利益最大化。

二、水環(huán)境治理中PPP模式的運用

（一）PPP模式在水環(huán)境治理中的運作形式

將PPP模式應(yīng)用于水環(huán)境治理，其典型模式有：托管運營、BOT（建設(shè)-運營-移交）和 TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）三種。

1.托管運營模式。在保證水環(huán)境治理項目所有權(quán)公有的前提下，通過管理合同和服務(wù)合同形式委托私人部門參與設(shè)施的運營。管理合同可以減少政府對項目日常管理中的干預(yù)，民營企業(yè)在設(shè)施管理中更加具有自主權(quán)，完全把水環(huán)境治理項目運營中的權(quán)利和責(zé)任委托交給私人部門。服務(wù)合同主要是從社會資本方吸取一些成熟的技術(shù)和專業(yè)經(jīng)驗，改善經(jīng)營管理，降低運營成本。在管理合同模式和市場機制的保障下，民營企業(yè)是純粹的運營主體，使得經(jīng)營效率和服務(wù)質(zhì)量水平都有大幅度的提高。管理合同模式中，政府在運營期間的支出和服務(wù)費相對穩(wěn)定，企業(yè)在經(jīng)營過程中面臨的經(jīng)營風(fēng)險較小，收益率較低。管理合同模式因為只是將項目運營管理外包給專業(yè)部門，仍然無法從根本上解決政府建設(shè)資金短缺的困難。

2.BOT 模式。BOT，是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的項目公司自行籌集項目資金，按照政府意愿及要求建設(shè)合同中規(guī)定的項目。合同存續(xù)期內(nèi)設(shè)施的運營和維護由投資者負責(zé)，可以通過一定的費用收取，來獲得合理的投資回報。水環(huán)境治理運用BOT模式的優(yōu)勢是非常明顯的。對政府而言，BOT項目最大的好處在于吸引社會資本，減輕政府財政壓力。政府通過將“特許經(jīng)營權(quán)”出讓給企業(yè)，讓企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)帶來的收益，政府在特許經(jīng)營期內(nèi)以污水處理費或者財政補貼來分期支付資金，減少了財政支出。對企業(yè)而言，由于有政府污水處理費或財政補貼做擔(dān)保，降低了BOT項目的風(fēng)險而且投資回報穩(wěn)定，也為企業(yè)在銀行等金融機構(gòu)融資增加了可靠性。表面上，BOT 項目由于民營企業(yè)參與項目建設(shè)，民營企業(yè)成本的收回及利潤的取得來源于對居民和政府的收費，水環(huán)境治理項目的總成本會增加。但由于民營企業(yè)固有的優(yōu)勢，能提高項目建設(shè)、運營效率，達到降低成本的效果。所以說 BOT 項目實際成本增加與否是政府和私營部門兩個部門共同作用的結(jié)果。事實上，與其他幾個模式相比，無論是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入還是運營成本，私營企業(yè)都要比公共部門低。

3.TOT 模式。TOT模式，指的是由政府建設(shè)水環(huán)境治理設(shè)施后，聘請第三方機構(gòu)對資產(chǎn)進行評估，然后以公開招標(biāo)方式向社會投資者出讓特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)資產(chǎn)，社會投資者在得到相關(guān)設(shè)施所有權(quán)和獲得特許經(jīng)營權(quán)之后，成立項目公司，對項目進行經(jīng)營管理。在合同期內(nèi)，該公司擁有運營和維護該設(shè)施的權(quán)力和責(zé)任，回收投資和獲得合理的利潤則是通過收取污水處理費來實現(xiàn)。在合同期屆滿后，投資公司將水環(huán)境治理設(shè)施無償?shù)剞D(zhuǎn)交給政府部門，結(jié)束雙方合作。從根本來講，TOT 模式是民營企業(yè)承租水環(huán)境治理設(shè)施，一次性向政府支付租金，再通過自身的經(jīng)營管理，向政府和公眾收取費用，在租賃期滿，將設(shè)施移交給政府的一種形式。TOT 模式下，政府不僅可以全部回收設(shè)施建設(shè)投入的資金，還在一定程度上解決了運營問題。另一方面，對于經(jīng)營公司而言，中標(biāo)接手的是已經(jīng)全部建設(shè)好并且能夠正常經(jīng)營的項目，不存在建設(shè)期面臨的風(fēng)險，雖然 TOT 模式下的投資回報率會比 BOT 模式要低，但仍具有較大吸引力。TOT 模式的關(guān)鍵在于設(shè)施出讓前的資產(chǎn)評估，計算出恰當(dāng)?shù)耐顿Y回報率，防止國有資產(chǎn)的流失和暗地里向社會資本輸送利益。

（二）水環(huán)境治理中PPP項目實施過程

一個水環(huán)境治理PPP項目自立項到合作期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程需經(jīng)歷立項、招投標(biāo)、談判、履約四個階段。

1.立項階段。在這一階段，政府根據(jù)水環(huán)境治理需求計劃列出擬建項目清單并向社會公布。私人資本可以根據(jù)自身實力和興趣，向政府提出以PPP方式建設(shè)某項目的建議，并申請投標(biāo)或表明承擔(dān)該項目的意向。政府則依靠咨詢機構(gòu)進行各種方案的可行性研究，根據(jù)各方案的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)決定采用何種方式。

2.招、投標(biāo)階段。如果項目確定為采用PPP方式建設(shè)，則首先由政府或其委托機構(gòu)發(fā)布招標(biāo)廣告，然后對報名的私人機構(gòu)進行資格預(yù)審，從中選擇數(shù)家私人機構(gòu)作為投標(biāo)人并向其發(fā)售招標(biāo)文件。投標(biāo)人必須在規(guī)定的日期前向招標(biāo)人呈交投標(biāo)書。招標(biāo)人開標(biāo)、評標(biāo)、排序后，選擇前2—3家進行談判。

3.談判階段。選定幾個備選的投標(biāo)人后，政府委托的招標(biāo)人要依次同他們進行談判。商討政府和PPP項目公司的權(quán)利和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。成功則簽訂合同，不成功則轉(zhuǎn)向下一個投標(biāo)人。有時談判需要循環(huán)進行。

4.履約階段。這一階段涵蓋整個合同期，又可以分為建設(shè)階段、經(jīng)營階段和移交階段。PPP項目公司是這一階段的主角，承擔(dān)履行合同的大量工作。良好的特許合約可以激勵PPP項目公司認真負責(zé)地監(jiān)督建設(shè)、經(jīng)營的參與者，努力降低成本，提高效率。

三、水環(huán)境治理項目PPP模式風(fēng)險分擔(dān)和規(guī)避

PPP項目投資金額大，時間長，不同項目間的差異較大，常常無先例可循，所以PPP的風(fēng)險也較大。風(fēng)險的把控有兩種途徑：規(guī)避或分擔(dān)。規(guī)避指通過一定的防護措施降低不利情況發(fā)生的概率；分擔(dān)指事先約定不利情況發(fā)生下?lián)p失的分配方案。PPP項目中對風(fēng)險的把控，是合同的重要內(nèi)容，通行做法是：誰最能控制的風(fēng)險，其風(fēng)險便由誰承擔(dān)。

（一）風(fēng)險分擔(dān)

風(fēng)險類型及分擔(dān)比例見表1。

（二）風(fēng)險規(guī)避

1.提高風(fēng)險管理水平。正確認識風(fēng)險的存在，提高對風(fēng)險的防范意識；加強項目前期工作，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出對策。提高項目的針對性，采取確保重點、兼顧一般的原則，化解技術(shù)和資金風(fēng)險。加強和完善項目招投標(biāo)工作和合同管理工作，選好施工單位，化解工程風(fēng)險和外部協(xié)作條件風(fēng)險。實施工程監(jiān)理制度，化解技術(shù)、資金和工程風(fēng)險；完善工程管理制度，用嚴格的制度確保工程的順利實施。

2.利用保險等措施規(guī)避風(fēng)險。社會資本方應(yīng)當(dāng)充分妥善利用保險應(yīng)對措施分解風(fēng)險。建設(shè)靈活的調(diào)價機制解決邊界經(jīng)營條件風(fēng)險、最低需求及其他非社會資本經(jīng)營可控風(fēng)險。最低需求量的風(fēng)險不是按預(yù)測數(shù)量直接加以考慮的，應(yīng)當(dāng)考慮社會資本方應(yīng)當(dāng)化解一定的需求下降風(fēng)險，故最低需求量按預(yù)測量的70%加以計算。

四、PPP模式下水環(huán)境治理項目績效考核

水環(huán)境治理PPP項目中，嚴謹可行的績效考核制度，是政府方維護公眾利益、監(jiān)督企業(yè)切實履行對應(yīng)職責(zé)和義務(wù)的必要手段。

（一）績效考核方案設(shè)計要點

1.明確考核內(nèi)容和評價標(biāo)準。水環(huán)境治理績效合同服務(wù)一般應(yīng)同時對項目合作范圍內(nèi)的水質(zhì)、水量、防洪標(biāo)準、設(shè)施設(shè)備維養(yǎng)、水體視覺衛(wèi)生，以及水域岸線管理等常規(guī)內(nèi)容進行績效考核，同時可結(jié)合項目特征和特殊需求設(shè)置其他考核項。其中，水質(zhì)和水量標(biāo)準應(yīng)充分結(jié)合地域、時間和地方需求等個性化因素。針對每個考核項應(yīng)設(shè)置詳細的評價指標(biāo)和考核得分標(biāo)準，這是整個績效考核方案設(shè)計的重點也是難點所在。

2.應(yīng)將常規(guī)考核與臨時考核相結(jié)合?？己朔椒ㄉ?，可將常規(guī)考核與臨時考核相結(jié)合，以及將技術(shù)考核與公眾反饋相結(jié)合是兩條應(yīng)堅持的基本考核方式。此外，對于流域治理，還應(yīng)考慮設(shè)置監(jiān)控點與監(jiān)控斷面相結(jié)合以及干流考核與支流考核相結(jié)合。

3.要注重績效考核結(jié)果的應(yīng)用?？冃Э己瞬皇悄康?，而是依據(jù)和手段。一來績效考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)與按效付費相關(guān)聯(lián)，是按效付費的依據(jù)。二來關(guān)聯(lián)比例確定應(yīng)體現(xiàn)績效考核的激勵約束原則，是實現(xiàn)既有“激勵”又有“約束”的有效手段。需注意的是：考核周期內(nèi)的政府付費既可全部也可部分與績效考核結(jié)果關(guān)聯(lián)，具體應(yīng)視治理客觀難度確定，而不是“一刀切”?？冃е笜?biāo)評價將影響政府補助金額。

（二）績效考核指標(biāo)設(shè)計

績效指標(biāo)考核體系見表2。

PPP是水環(huán)境治理的有效模式，能夠?qū)⑺h(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟、水文化統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，也使政府轉(zhuǎn)變角色，從重投資、重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹刭徺I服務(wù)、重過程監(jiān)管，不僅是“招商”，更是“招智”。盡管PPP受到了廣泛的推祟，但PPP模式能否在推動環(huán)保企業(yè)去更廣泛、更深層次地參與到社會的投資中發(fā)揮作用，仍有很多沒有解決的問題需要深入研究。X

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作者簡介：

林松池，男，溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授、高級會計師、注冊稅務(wù)師、管理學(xué)碩士；主要研究方向：財務(wù)理論、企業(yè)投融資管理。