淺談公務(wù)員地域回避制度的存廢問題

沈悅

摘要：縱觀歷史，地域回避制度是建立在人情關(guān)系社會基礎(chǔ)上的，它是特定歷史階段的選擇。我國目前正處于從人情關(guān)系社會向法治社會的轉(zhuǎn)型，地域回避制度存在的社會基礎(chǔ)的變化必將影響到該制度存在的理由。此外，地域回避制度在一定程度上與當(dāng)下的選舉制度相悖?？疾焱鈬珓?wù)員法可以看出，各國對公務(wù)員回避制度的規(guī)定都是職務(wù)回避和公務(wù)回避，而不涉及地區(qū)回避。故在我國這一制度的存廢問題也是值得商榷的。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員 籍貫回避 地域回避 存廢

回顧歷史，我國漢代曾立“三互法”禁止婚姻之家及兩州人相互為官；隋以前八百年間，縣的副長官縣垂和負(fù)責(zé)治安的縣尉，一直都是由本地人擔(dān)任，只有首都附近地區(qū)兼用外地人；到隋代則規(guī)定“盡用他郡人”。自此以后，士族門閥實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)上的全面壟斷。綜合來看，地域回避制度是我國特定歷史階段的選擇，彼時它曾對于穩(wěn)定政權(quán)等發(fā)揮過重要作用。但在當(dāng)代社會，隨著地域回避制度依存的社會環(huán)境變遷，該制度負(fù)效應(yīng)已經(jīng)超出其正效應(yīng)，公務(wù)員地域回避制度必將完成其歷史使命而退出舞臺。

一、古代籍貫回避制度——特定歷史階段的選擇

我國封建社會許多王朝都主張“易地做官”。廣泛流傳的“千里做官”一語，就是實行回避制度的真實寫照。從漢武帝中葉到清末近二干年來，籍貫回避制度在整頓吏治，防止和限制官員利用親情關(guān)系拉幫結(jié)派、營私舞弊方面，在引導(dǎo)各級官員擺脫宗法關(guān)系和裙帶關(guān)系的羈絆方面，都具有一定科學(xué)意義：

（一）歷史上的地域回避制度主要功能在于防止封建地方勢力割據(jù)、危及皇權(quán)的統(tǒng)治

由于封建社會里皇族壟斷國家權(quán)力，國家權(quán)力是在君主獨斷之下的皇族之間按地域配置，封建社會里經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的限制。君主無法對地方勢力形成絕對的控制，大量的地方事務(wù)被地方家族所控制，將控制國家權(quán)力的地方官員與地方家族勢力通過地域回避方式隔離，一定程度上防止地方割據(jù)，維護(hù)君主統(tǒng)治。

（二）歷史中的地域回避制度的另一重要功能是整頓吏治，防止官員腐敗

由于封建社會權(quán)力控制的物質(zhì)手段和政治文化的落后，君主無法及時掌握地方官員的思想與行為，又缺乏科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督制度，地方官員在管理地方事務(wù)中徇情枉法或貪贓枉法屢屢發(fā)生。

地域回避制度既然是特定歷史階段的選擇，如果隨著歷史環(huán)境的変遷，機(jī)械地沿用這個制度，不利于公務(wù)員隊伍的管理及建設(shè)。地域回避制度在當(dāng)今社會里的效用將決定該制度的命運。

二、地域回避制度的現(xiàn)狀分析

在我國現(xiàn)階段，中國的國情已經(jīng)與原先產(chǎn)生了很大的差異，這主要體現(xiàn)在社會總體趨勢、各地實際情況、社會主要矛盾等方面。原先的那套制度顯然已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會現(xiàn)狀了：

（一）地域回避制度并沒有有效遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，反而降低了工作效率

地域回避制度目的之一就是異地為官，防止因親情、裙帶等關(guān)系妨礙公務(wù)執(zhí)行的公平性。但是中紀(jì)委在黨的十六次全國人民代表大會的工作報告中指出：自1997年10月到2002年9月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案86.2萬件，結(jié)案84. 3萬件，給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的84.6萬人。其中開除黨籍13.8萬人；被開除黨籍又受到刑事追究的3.8萬人。在受處分的黨員干部中，縣處級2.9萬人，廳局級2422人，省部級98人。由這些數(shù)字可以看出地域回避制度并沒有遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，相反卻導(dǎo)致了官員的短期效應(yīng)，缺乏長期規(guī)劃，在任期間疲于應(yīng)付各種復(fù)雜的官場聯(lián)系，政策朝令夕改，還沒有了解當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況便要調(diào)離。既不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的長期效益，也影響黨和政府的形象。

（二）地域回避制度也激化了一系列矛盾沖突

現(xiàn)在實行相當(dāng)嚴(yán)密的戶籍制度，公務(wù)員在外地任職，往往造成夫妻兩地分居，也牽扯到住房、子女等一系列問題，不免會造成回避制度與我國目前正在實施的某些其他規(guī)章制度相矛盾相沖突的局面，在一定程度上制約了回避制度的有效實施。同時，規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級實行地域回避也與我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織法》的有關(guān)規(guī)定相矛盾，按照規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)是有縣級人民代表大會和鄉(xiāng)級人民代表大會分別選舉產(chǎn)生，這樣產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)原籍都是本地的，因此地域回避制度應(yīng)該根據(jù)實際情況逐漸退出歷史的舞臺。

總之，目前我國公務(wù)員回避制度體制過于僵化，執(zhí)行缺乏靈活性，不適應(yīng)我國現(xiàn)實的國情。

三、和國外的公務(wù)員回避制度相比對

在有的國家例如美國以及歐美一些國家，地域回避作為回避制度的內(nèi)容逐漸退出歷史的舞臺，這是由社會結(jié)構(gòu)的多元化、社會流動性強(qiáng)以及歷史文化等因素造成的。

考察外國公務(wù)員法可以看出，各國對公務(wù)員回避制度的規(guī)定都是職務(wù)回避和公務(wù)回避，而不涉及地區(qū)回避。這是因為，在西方民主政治國家，一切公職人員都向選民負(fù)責(zé)。選票決定了官員的去留，沒有一個可以把他們隨意任免調(diào)遣的制度，官員必須代表選區(qū)內(nèi)絕大部分居民的利益，必須根據(jù)選區(qū)內(nèi)多數(shù)選民的利益作出決策。社會結(jié)構(gòu)的多元化和社區(qū)人員的流動性決定了一個選區(qū)不可能由一個家族占選民的絕大多數(shù)。官員與選民之間的聯(lián)系不再是建立在血緣、地緣的基礎(chǔ)上，而是以利益為紐帶的聯(lián)合。

根據(jù)我國現(xiàn)行的人事制度和選舉法規(guī)，縣、鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)由人民代表選舉產(chǎn)生，依據(jù)地域回避的規(guī)定，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)要實行地域回避，這就導(dǎo)致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無知”的前提下作出“有限理性”的選擇。

四、結(jié)語

在人情傳統(tǒng)與法制精神并存的今天，地域回避制度是否還有其存在的理由是值得我們商榷的。人民選出的官員必須是了解當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，能真正代表人民的利益的官員。筆者個人認(rèn)為，隨著民主法治的發(fā)展，尤其是基層民主政治建設(shè)的不斷深入，地域回避制度將在若干年后逐步失去存在的必要。

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