治理現(xiàn)代化：實現(xiàn)“上好學(xué)”愿望的重要途徑

任國平 冀曉萍 邢星

推進(jìn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化，是深化教育領(lǐng)域綜合改革，提升教育質(zhì)量，不斷滿足人民群眾“上好學(xué)”需求的重要手段和途徑。

教育是攸關(guān)國家民族命運、千家萬戶利益的民生事業(yè)。每年全國兩會，教育話題都會成為人大代表、政協(xié)委員以及眾多新聞媒體備受關(guān)注的領(lǐng)域。

財政投入須瞄著內(nèi)涵發(fā)展精準(zhǔn)發(fā)力

我國基礎(chǔ)教育正處于由“有學(xué)上”向“上好學(xué)”邁進(jìn)的階段，追求優(yōu)質(zhì)均衡成為當(dāng)前教育改革發(fā)展的主題，這離不開國家財政投人的強(qiáng)有力保障。治理現(xiàn)代化對于教育質(zhì)量提升的瓶頸具有制度性破解作用，公共財政精準(zhǔn)投放有助于基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升。

2012年以來，國家財政性教育經(jīng)費已連續(xù)4年占GDP比例超過4%。2017年，全國財政教育支出預(yù)算2.94萬億元，占總支出的15.1%，成為財政第一大支出。

“4%的目標(biāo)”曾一度是全國兩會期間代表委員們呼吁和熱議的話題。而今，這個目標(biāo)成為現(xiàn)實?！板X怎么花”的問題日益凸顯，換言之，公共財政如何進(jìn)行投人以服務(wù)教育

質(zhì)量的提升，成為亟待予以明確的問題。

究竟是整體協(xié)同推進(jìn)，還是局部先行突進(jìn)，還是二者結(jié)合？這是一個公共財政預(yù)算約束下的教育現(xiàn)代治理問題。長期研究教育財政的北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授杜育紅認(rèn)為：“在政府可能的財力支撐下，基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升面臨路徑選擇和實施策略問題，即在質(zhì)量提升過程中如何將教育經(jīng)費使用得合理有效，重點在于集中有限的公共財政資金補好關(guān)鍵短板?！?/p>

全國人大代表、重慶市謝家灣小學(xué)校長劉希婭每年要到10多個省市調(diào)研。她注意到，在很多學(xué)校，政府集中送的那些教輔設(shè)施、設(shè)備都銹壞了，很多教輔資料缺乏針對性，教師也不歡迎，浪費驚人。

劉希婭認(rèn)為，教育經(jīng)費的實際使用情況存在著突出問題：一是生均經(jīng)費偏低且區(qū)域差距大；二是教育經(jīng)費投人重硬件建設(shè)、輕內(nèi)涵發(fā)展，經(jīng)費更多用于校舍修建、教輔教具配置、設(shè)施設(shè)備采購等條塊式標(biāo)準(zhǔn)化投人，而用于教師培訓(xùn)、課程研發(fā)、課外活動、營養(yǎng)午餐等方面的投人不足；三是教育經(jīng)費投人結(jié)構(gòu)不合理，忽視中小學(xué)教育，與國家重點發(fā)展義務(wù)教育的原則相脫節(jié)。財政經(jīng)費使用現(xiàn)狀不適應(yīng)人民群眾從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的需求轉(zhuǎn)型，不適應(yīng)教育從規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展的轉(zhuǎn)型需要。

劉希婭建議：一要從國家戰(zhàn)略層面保障基礎(chǔ)教育投人，加大國家財政資金對基礎(chǔ)教育的投人比重。

二要提高生均經(jīng)費基準(zhǔn)定額，分類制定撥付方式。統(tǒng)一提高全國基礎(chǔ)教育生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，建議小學(xué)從過去的每生每年600元或650元提高到每生每年1500元。分類制定政策，東部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，可由國家定標(biāo)準(zhǔn)，本級財政在這個基礎(chǔ)上相應(yīng)增加。中西部地區(qū)由于財政回旋余地小，不足部分由中央財政直接以扶持專項投人、定向給予、補足補齊的方式平衡，減少由于省市級財政的巨大差距導(dǎo)致的新的不公平。

三要從內(nèi)容上突出以教師為主的內(nèi)涵支出結(jié)構(gòu)。提高教師待遇，增加基本工資的定額和占比，縮小因為績效工資占比大而造成的地域差異；設(shè)立教師培訓(xùn)專項人頭經(jīng)費，提高中小學(xué)教師培訓(xùn)經(jīng)費的基準(zhǔn)定額，按照師均經(jīng)費方式劃撥到校；提高教師津補貼，如班主任津貼、教齡津貼等，增加與公務(wù)員系統(tǒng)同步的交通補貼費。

四要優(yōu)化政府集中采購制度。應(yīng)該分行業(yè)、分層次、分類型制定政策，改進(jìn)對政府集中采購的論證、預(yù)算、聽證、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、公示、協(xié)調(diào)等程序，增強(qiáng)服務(wù)意識，提供多樣選擇，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，提高采購效率。

財政經(jīng)費的“精準(zhǔn)投人”，能夠有效避免義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)重蹈“見物不見人”的覆轍，全面提升義務(wù)教育階段教師隊伍總體水平；有效促進(jìn)學(xué)校管理者改進(jìn)學(xué)校治理模式，逐漸從注重外在教育資源的建設(shè)轉(zhuǎn)變到學(xué)校內(nèi)涵提升的道路上來。

政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的權(quán)責(zé)亟待界定

今年全國政協(xié)會議1號提案是《關(guān)于將學(xué)前三年教育納人義務(wù)教育的提案》，提案人是全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)大學(xué)校長王廣謙。

作為義務(wù)教育“上下游兩端”的學(xué)前教育和高中教育，社會輿論有日益強(qiáng)烈的免費呼聲。

“但從內(nèi)涵發(fā)展、質(zhì)量提升以及政府的公共財力水平來看，還做不到在全國范圍實施學(xué)前三年或高中階段的完全免費教育?！倍庞t認(rèn)為。

學(xué)前教育是我國教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，人園難仍然是學(xué)前教育的突出矛盾。農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育起步較晚，發(fā)展程度比較低，特別是偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前教育問題更加突出。全面實施二孩政策后，人園難問題更加凸顯。數(shù)據(jù)顯示，受全面二孩政策影響，2019年學(xué)前教育階段將新增適齡幼兒600萬左右，“入園難”成為一個迫在眉睫、無法回避的問題。

3月8日教育部部長陳寶生在接受中央電視臺《部長之聲》專訪時談道：“我們特別想解決這個問題，但是解決這個問題需要一個過程?，F(xiàn)在公辦園全國只有8.6萬多所，民辦園有15萬多所。我們現(xiàn)在人園的兒童，近2/3要到民辦幼兒園人園。”

“在整個教育體系中，學(xué)前教育的公共性是最強(qiáng)的，但目前各級政府對學(xué)前教育的投人力度還比較弱。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對學(xué)前教育的投人，抓好娃娃的教育。對于年輕人而言，在他們個人分擔(dān)的子女教育成本中，學(xué)前教育的占比非常高，上幼兒園比上大學(xué)費用還高的情況屢見不鮮。各級政府應(yīng)逐步將學(xué)前教育納人基本公共服務(wù)，調(diào)整教育投資結(jié)構(gòu)，新增教育財政經(jīng)費應(yīng)向?qū)W前教育傾斜?！比珖舜蟠?、山東省教育廳副廳長張志勇認(rèn)為。

實際上，近年來我國學(xué)前教育事業(yè)在國家政策推動之下，經(jīng)歷了一個迅猛發(fā)展的階段，而且發(fā)展力度還在持續(xù)跟進(jìn)。2010年出臺的《教育規(guī)劃綱要》提出，基本普及學(xué)前教育，重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育；2011年開始，國家開始實施學(xué)前教育三年行動計劃，今年已經(jīng)啟動第三期行動計劃，學(xué)前兒童毛人園率將在2020年達(dá)到85%。

但是，理性地看，學(xué)前教育只是通過幼兒園的大力建設(shè)，基本緩解了“人園難”這樣數(shù)量嚴(yán)重短缺的問題，真正涵蓋0-5歲的學(xué)前教育體系和經(jīng)費保障機(jī)制還沒有形成。不少幼兒園的基本運轉(zhuǎn)存在嚴(yán)重的師資短缺及“小學(xué)化”傾向。隨著全面二孩政策的實施，每年約300萬出生人口帶來的學(xué)前教育需求壓力，可能會稀釋教育質(zhì)量。

這當(dāng)中，政府在學(xué)前教育領(lǐng)域清晰的權(quán)責(zé)亟待界定，這是學(xué)前教育事業(yè)特別是幼兒園建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵。

一位一線園長參加過某直轄市多種驗收項目，其中最重量級的是“市級示范園”驗收。驗收工作旨在不斷擴(kuò)張學(xué)位的同時確保質(zhì)量，客觀上也取得了彳艮好效果?！耙驗樗街?，這些幼兒園在質(zhì)量上肯定嚴(yán)格要求自己，而且力爭達(dá)標(biāo)?！痹搱@長說，“但為什么都積極主動申報市級示范？其動機(jī)有價格導(dǎo)向的驅(qū)動，有的幼兒園驗收合格之后未必在辦園質(zhì)量上持續(xù)嚴(yán)格自律。”

這位園長認(rèn)為，這里涉及到政府、幼兒園和市場三者之間的關(guān)系，政府應(yīng)“做好自己該做的”，并委托第三方進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證，但在價格方面，幼兒園除了要獲得官方認(rèn)可外，還要獲得市場認(rèn)可，讓家長有發(fā)言權(quán)，這樣可以整合兩方面的資源，幼兒園也會辦得更好。

全國人大代表、浙江省金華市金東實驗小學(xué)校長方青建議，盡快制定《學(xué)前教育法》，以促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展?！八膫€獨立學(xué)制階段中，只有學(xué)前教育沒有立法，學(xué)前教育的法律地位不明確，管理體制和投人體制不順，政府責(zé)任不清，難以建立健康的學(xué)前教育管理秩序?！狈角嗾J(rèn)為，通過立法明確相關(guān)問題，以使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展和辦學(xué)行為有法可依，依法保障學(xué)前教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展迫在眉睫。

治理現(xiàn)代化關(guān)鍵是依法治教

學(xué)生到學(xué)校接受教育，最基本的需求是安全保障，包括身心兩個方面。實踐中，學(xué)校安全工作所對應(yīng)的主要問題集中表現(xiàn)在校園安全事故和校園欺凌兩個方面。這也成為今年兩會代表委員關(guān)注的熱點。

其實，校園安全一直是中小學(xué)管理者最為重視的工作。一旦發(fā)生安全事故，無論是受害者家長還是媒體都主觀地認(rèn)為學(xué)校應(yīng)該承擔(dān)一切責(zé)任，輿論排山倒海地壓向?qū)W校和教師，學(xué)校常面臨高昂的索賠，正常教育教學(xué)秩序被嚴(yán)重擾亂。

由于對校園安全責(zé)任劃分沒有詳細(xì)的法律法規(guī)，相關(guān)保障也并未完善，學(xué)校在輿論的壓力面前顯得孤立被動，甚至導(dǎo)致教育教學(xué)工作因噎廢食。必須以法律為主要途徑解決學(xué)校安全事故。

劉希婭建議，通過促進(jìn)校園安全責(zé)任分擔(dān)相關(guān)立法、完善保障制度、媒體正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向等舉措，建立校園安全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

“只有這樣，才能讓學(xué)校和教師依法負(fù)責(zé)任，從‘超負(fù)荷的安全責(zé)任壓力下解放出來，也才能讓事故相關(guān)方有法可依，合理進(jìn)行賠付比例界定，真正走向依法治校、依法執(zhí)教?！?/p>

校園欺凌和暴力問題“借助”互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展日益凸顯。

2015年，中國青少年研究中心針對10個省市的5864名中小學(xué)生的調(diào)查顯示，有32.5%的受訪者表示自己在校時會“偶爾被欺負(fù)”。

2016年1至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共受理提請批準(zhǔn)逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件1881人。

校園欺凌和暴力已呈現(xiàn)頻率增加、結(jié)果惡化、施暴人低齡化等趨勢，不僅嚴(yán)重?fù)p害學(xué)生身體健康，還造成被欺凌學(xué)生孤獨、自卑、厭學(xué)、人際交往障礙等嚴(yán)重心理和行為問題。

2016年5月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》，要求各地各中小學(xué)校針對校園欺凌和暴力進(jìn)行專項治理；11月，教育部聯(lián)合中央綜治辦、最高人民法院等部門印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，要求積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力、依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件等。

但由于立法和懲戒機(jī)制的缺失，中小學(xué)校園暴力長期以來停留在道德層次，而沒有上升為法律議題。在依法治國和依法治教背景下，只有通過法律途徑才能長期、持續(xù)推進(jìn)依法治理校園欺凌，有效防治中小學(xué)校園欺凌和暴力。

陳寶生在接受中央電視臺《部長之聲》專訪時談道：“要通過解決機(jī)制問題防治校園欺凌。機(jī)制無非就是兩塊，校內(nèi)和校外。校內(nèi)我們叫校園安全防范機(jī)制。第一，得有人管這個事；第二，得有制度落實責(zé)任。責(zé)任落實在專管的人和班主任。問題出在哪個環(huán)節(jié)，哪個環(huán)節(jié)的人負(fù)責(zé)，進(jìn)行責(zé)任追究。校外是指校園周邊的綜合治理機(jī)制，這項綜合治理是由公安機(jī)關(guān)、社區(qū)的相關(guān)單位聯(lián)合負(fù)責(zé)，綜治辦八個部委要聯(lián)合治理?！?/p>

方青建議，盡快制定《中小學(xué)校園安全法》?！皯?yīng)從社區(qū)、家庭、校園周邊環(huán)境、校園內(nèi)部、校園人員等角度依法進(jìn)行管理，這迫切需要一部以‘安全為名目的校園安全法的出臺?！边@個法關(guān)系到未成年人保護(hù)的具體落實，關(guān)系到學(xué)校的正常教學(xué)秩序，關(guān)系到每個家庭的幸福與安康。

方青還建議，盡快出臺和修訂一批教育法律法規(guī)，使教育行政建立在法律的基石上。除修訂《教師法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》外，還要加快制定《學(xué)校法》《農(nóng)村地區(qū)教育促進(jìn)法》《終身學(xué)習(xí)法》等法律法規(guī)，避免教育立法的盲區(qū)和教育執(zhí)法的不作為。