經(jīng)濟(jì)效率與政治價(jià)值：對公私伙伴關(guān)系（PPP）的反思

裴俊巍+曾志敏

摘要：公私伙伴關(guān)系（PPP）在最近十來年中備受世界各國青睞，其理論優(yōu)勢使其成為世界各國解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給資金問題的主要方式之一。然而，PPP在廣受贊譽(yù)的同時(shí)，在能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率以及是否違背傳統(tǒng)政治價(jià)值的問題上，正在經(jīng)受一股強(qiáng)烈的理論批判與反思的挑戰(zhàn)。PPP到底是各國推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“救命稻草”還是“美麗的謊言”？基于國外的最新理論進(jìn)展進(jìn)行全面反思，指出PPP并非“靈丹妙藥”，中國在發(fā)展PPP的過程中，需要以正確的態(tài)度和謹(jǐn)慎的方法對待PPP，也需要通過開展網(wǎng)絡(luò)治理建立新的合作過程，尤其需要提高保障公私合作可持續(xù)性的政府治理能力。

關(guān)鍵詞：公私伙伴關(guān)系；經(jīng)濟(jì)效率；政治價(jià)值；基礎(chǔ)設(shè)施；公共服務(wù)；政府治理

中圖分類號：F014.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）05-0016-06

一、引言

雖然公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnerships，PPP）不是新鮮事物，但在過去幾年里人們對PPP的興趣卻在世界范圍內(nèi)不斷增長，而且PPP熱潮有愈演愈烈之趨勢。20世紀(jì)70年代末80年代初由英美新保守主義強(qiáng)力推動的新公共管理運(yùn)動，為PPP在20世紀(jì)80年代的興起提供了理論和政治基礎(chǔ)，旨在將其擴(kuò)展到那些無法被私有化但又核心的公共服務(wù)領(lǐng)域。PPP模式允許公共部門將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金成本分?jǐn)偟巾?xiàng)目的整個(gè)生命周期，而不是立即通過當(dāng)年預(yù)算加以支付，而且一些成本還能以特許權(quán)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)化為使用者付費(fèi)。因此，PPP可以避免公共預(yù)算所帶來的局限。正是基于這種推動力，PPP在20世紀(jì)90年代后得到了迅速發(fā)展，并在進(jìn)入21世紀(jì)后在世界范圍內(nèi)急劇增長，至今業(yè)已成為世界各國解決政府資金不足問題的一種主要形式。

PPP在理論上具有獨(dú)特吸引力，其擁護(hù)者總結(jié)出三大優(yōu)點(diǎn)：（1）公私部門合作能夠?qū)崿F(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率[1]；（2）通過和私人部門合作，可以讓公共部門學(xué)習(xí)到更多的知識和經(jīng)驗(yàn)[2]；（3）PPP作為一種創(chuàng)新方式，能夠提高公私部門雙方的靈活性[3]。一言以蔽之，通過公私雙方的合作，既能克服官僚主義的非效率和市場的不公平，讓參與者都能在合作中互惠互利，又能為公民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終達(dá)到“1+1>2”的效果。然而，無論在理論上還是在實(shí)踐中，關(guān)于PPP的優(yōu)劣之分都難以蓋棺定論。

二、另一種聲音的挑戰(zhàn)：PPP的批判

PPP在廣受贊譽(yù)的同時(shí)，也受到明顯的挑戰(zhàn)。反對者的質(zhì)疑首先來自于PPP定義的含混不清。一些學(xué)者認(rèn)為，PPP只不過是一種具有“多重語義”的“語言游戲”[4]。對于PPP的本質(zhì)以及到底包含哪些因素一直眾說紛紜：一些研究指出，由于私有化和外包通常容易招致反對，而采用PPP則可以掩蓋其戰(zhàn)略和目標(biāo)，因此從本質(zhì)上看，PPP基本上等同于私有化和外包[5]。

另一些反對者將批判的眼光聚焦于PPP的緣起動因與理論目標(biāo)之間的悖論。他們認(rèn)為，推動PPP興起的背后動因本身就使得PPP無法實(shí)現(xiàn)其理論目標(biāo)。第一，各國采納PPP的首要原因在于財(cái)政危機(jī)。由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的充足資金導(dǎo)致各國政府紛紛采納推廣PPP，但這種伙伴關(guān)系的“婚姻”并不是建立在“愛情”之上，而是基于金錢利益，因此很容易破裂[6]；第二，PPP是政治家和市場之間“浮士德式”的交易。這種討價(jià)還價(jià)的短期利益和長期成本符合政治家的需求，所謂的伙伴關(guān)系不過就是政治家發(fā)明的語言游戲和政策工具，它賦予了政府新的合法性，卻將當(dāng)前的財(cái)政壓力成本轉(zhuǎn)嫁到未來的政府和公眾身上[7]；第三，PPP是私人送給政府的“特洛伊木馬”。PPP的最終結(jié)果通常和宣傳中的相差甚遠(yuǎn)，這種伙伴關(guān)系帶有明顯的欺騙性，私人通常打著和政府分享權(quán)力的旗號最終謀得的只是自身利益[8]；第四，PPP是政治家在有限理性下的策略選擇，他們選擇PPP并不是基于對現(xiàn)有信息的全面分析，而是一些先入為主的假設(shè)[9]，想當(dāng)然地相信市場的力量，但卻違背了客觀事實(shí)；第五，PPP并非自愿選擇，而是世界機(jī)構(gòu)的強(qiáng)行輸入。PPP通常被世界發(fā)展機(jī)構(gòu)（諸如世界銀行、國際貨幣基金組織等）視為第三世界國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵策略，因此當(dāng)發(fā)展中國家向國際發(fā)展機(jī)構(gòu)申請項(xiàng)目貸款時(shí)，通常會受到后者強(qiáng)大的壓力，以其采納新自由主義政策和開放自由市場作為交換條件[10]。

在實(shí)踐中，也有不少研究著眼于世界各地PPP項(xiàng)目的失敗。雖然PPP在發(fā)展中國家中的發(fā)展只興起于最近十多年，但根據(jù)世界銀行對撒哈拉以南非洲48個(gè)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)已有11%的項(xiàng)目都被取消或者出現(xiàn)問題①。在拉美國家中，從1980年代中期以來簽訂的特許經(jīng)營合同中有一半都被迫進(jìn)行重新談判[11]。PPP在一些發(fā)達(dá)國家中已經(jīng)發(fā)展了數(shù)十年，積累的問題更加突出。在PFI（Private Finance Initiative）的發(fā)源國英國，PPP被視為“對納稅人的再一次掠奪”，私人公司被諷刺為“搶奪戰(zhàn)利品逃跑的土匪”，倫敦地鐵項(xiàng)目也因臭名昭著而被稱為“肥貓之子（Son of Fat Cat）” [12]。而且，PPP并沒有增加公共服務(wù)的提供總量，只是替代了原本應(yīng)由政府建設(shè)的項(xiàng)目。在加拿大，PPP被視為“問題，問題，問題” [13]。在美國，案例研究也表明，一些PPP項(xiàng)目因合同成本和機(jī)會成本過大而不堪重負(fù)，天下并沒有“免費(fèi)的午餐”[14]。澳大利亞、新西蘭等南太平洋國家的情況也十分類似，PPP被認(rèn)為“只是一種讓政府購買新基礎(chǔ)設(shè)施的‘信用卡”[15]。

三、公私合作的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：經(jīng)濟(jì)效率的隱憂

在理論上，PPP最大的優(yōu)勢在于能夠提高經(jīng)濟(jì)效率，其內(nèi)在蘊(yùn)含著一個(gè)不言而喻的假設(shè)：由于盈利驅(qū)動是生產(chǎn)效率的主要?jiǎng)恿Γ虼怂綘I部門通常比公共部門更有效率。然而，這種假設(shè)在PPP合同框架下卻會產(chǎn)生問題，因?yàn)樗饺瞬块T不會因?yàn)樾识@得收入，而是根據(jù)PPP合同所規(guī)定的履約情況得到報(bào)酬。PPP合同所規(guī)定的履約要求實(shí)際上“固定”了私營部門的效率水平，公共主管部門失去了進(jìn)一步在將來提高效率的機(jī)會。除了收入動機(jī)約束之外，PPP能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的障礙則來自于項(xiàng)目實(shí)施中高昂的交易成本。

一些研究都不約而同地指出，評估PPP是否提升了傳統(tǒng)模式的經(jīng)濟(jì)效率非常困難，很難評估PPP是否實(shí)現(xiàn)了物有所值，也很難判斷其是否能夠更好地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，甚至在某些情況下，PPP的交易成本非常高昂。在英國，PFI備受詬病，一些研究認(rèn)為它比政府直接貸款模式存在更高的成本和風(fēng)險(xiǎn)[16]，在一些醫(yī)院項(xiàng)目中，PFI比那些非PFI醫(yī)院的物有所值還要低[17]。Chong et al.（2006）通過對法國500個(gè)法律水務(wù)領(lǐng)域PPP的研究發(fā)現(xiàn)，一旦選擇PPP后，消費(fèi)者支出的費(fèi)用會變得比平均高出很多，高昂的交易成本使得PPP失去效率[18]。Bloomfieldet al.（1998）基于對美國PPP項(xiàng)目的研究，發(fā)現(xiàn)PPP模式比傳統(tǒng)常規(guī)融資成本至少要高出7.4%，并且這些成本都被轉(zhuǎn)移給了社會[19]。愛爾蘭的證據(jù)也指出，采用PPP方式建立的學(xué)校并沒有比傳統(tǒng)采購模式更加物有所值[20]。澳大利亞醫(yī)院PPP案例也表明，政府通常會為合同簽訂之后的組織成本付出更多[21]。因此，PPP在經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢讓人值得爭論，而且具有相當(dāng)大的不確定性。之所以產(chǎn)生這種巨大的不確定性，其原因主要在于以下幾個(gè)方面：

1. 風(fēng)險(xiǎn)難以轉(zhuǎn)移。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在PPP物有所值評價(jià)體系中居于核心地位，也一直是英國政府推行PPP的主要目標(biāo)，而物有所值在很大程度上就基于成功的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。但是，目前對PPP風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)如何分擔(dān)還保持高度爭議。在實(shí)踐中，政府很少能夠成功地將大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人。事實(shí)上，私人參與者可能比政府更加規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。原因之一便是私人通常直接面對后果的嚴(yán)重性。因此，私人會索取高額的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。而且，很多私人對政府項(xiàng)目中使用者相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)比較陌生，他們對需求不具有掌控力，政府的政策可能會影響需求。諸多案例都表明：那些試圖轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的企圖都是昂貴的，政府總是很難有效地運(yùn)用PPP減低總成本和實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，私人公司并不愿意承擔(dān)使用相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致PPP通常比最初設(shè)計(jì)的時(shí)間都要更快解散，甚至PPP成為了私人將投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到公共部門的一種手段。

2. 合同成本難以控制。PPP的交易成本很大程度來源于PPP合同的基本特性，雖然合同可以分清不同合伙人的責(zé)任并提供有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，但PPP合同的復(fù)雜性、長期性、不確定性、不靈活性和不完整性都容易導(dǎo)致其交易成本十分高昂。交易成本理論認(rèn)為，當(dāng)項(xiàng)目具有較高的資產(chǎn)專用性、高復(fù)雜性、不確定性以及較低的競爭性時(shí)，通常會產(chǎn)生合同成本，而這些特性恰好都符合PPP合同。首先，PPP是一種長期的安排，需要復(fù)雜的法律程序和長期的合同談判，這意味著需要大量的前期成本和時(shí)間延誤。其次，PPP合同的長期性帶來了巨大的不靈活性，即便一個(gè)以PPP形式提供的公共服務(wù)被取消，政府仍然需要對私人支付相應(yīng)費(fèi)用，如在英國，當(dāng)政府由于人口結(jié)構(gòu)的變化而不再需要以PPP模式建立學(xué)校后，仍然需要為其之前的選擇承擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)[22]。再次，交易成本來源于合同的復(fù)雜性和不確定性。在缺乏合同管理能力的情況下，公私合作容易出現(xiàn)機(jī)會主義傾向。最后，PPP合同是一種不完全契約，依賴于各主體的行為選擇，合同中不能預(yù)料到未來發(fā)生的所有問題，且隨著越來越多的群體加入，管理的成本也會增加[23]。

3. 公私主體間目標(biāo)沖突。公私主體間的目標(biāo)沖突性也會導(dǎo)致交易成本居高不下。已有研究表明，組織之間目標(biāo)沖突的后果是高昂的合同議價(jià)費(fèi)用、機(jī)會主義行為、無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)以及合作瓦解[24]。而實(shí)際上，公私之間確實(shí)存在目標(biāo)沖突。私人和政府在進(jìn)入一個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)，雙方的目標(biāo)都是不同的。政府是為公眾進(jìn)行項(xiàng)目投資，私人卻將目標(biāo)集中在利潤上。進(jìn)一步而言，私人的目標(biāo)是希望在全合同周期中將利潤最大化，合同的不完全性為他們提供了機(jī)會主義行為的空間，私人會利用自己的優(yōu)勢增加每一點(diǎn)回報(bào)，而不是降低政府的成本，甚至?xí)黾诱杀?，犧牲公共利益，最終導(dǎo)致“兩個(gè)世界中都達(dá)到最壞結(jié)果”，既沒有實(shí)現(xiàn)高的經(jīng)濟(jì)利益，又沒有實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)。

4. 政府能力不足。無論是管理合同還是轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，都需要政府具有相關(guān)的專業(yè)能力，因此交易成本和政府能力也息息相關(guān)。一個(gè)典型的PPP項(xiàng)目中包含投資人、政府、使用者及其他相關(guān)主體，由于和其他組織關(guān)系不同，因此需要有足夠的管理技能。脆弱的制度和治理不善的政府，正如大多數(shù)非洲國家，會造成PPP“在實(shí)踐中比理論上更加無效”[25]。如果政府缺乏合同管理技巧，則控制潛在的交易成本會變得更加困難。

四、公私合作的政治風(fēng)險(xiǎn)：傳統(tǒng)政治價(jià)值的挑戰(zhàn)

政府在做出PPP選擇時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)考量之外，政治因素也極其重要，最主要的就是減少政治風(fēng)險(xiǎn)。正如Hodge（2004）所言，PPP中的真正風(fēng)險(xiǎn)并不在商業(yè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)都被小心界定和管理，而是在政府領(lǐng)域[26]。政治風(fēng)險(xiǎn)主要包含對傳統(tǒng)政治價(jià)值的挑戰(zhàn)，如問責(zé)制、透明度和平等性的保護(hù)等問題。然而，目前研究過分地強(qiáng)調(diào)PPP的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，卻忽略了對其中政治價(jià)值的考量。在實(shí)踐中，一些PPP項(xiàng)目只是“掛羊頭賣狗肉”，政府在授權(quán)私人參與公共項(xiàng)目后，并沒有履行原有責(zé)任，導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)增大而非減少[27]。

1. 問責(zé)制。PPP最容易挑戰(zhàn)的政治倫理是問責(zé)制。私人對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的參與意味著政府將私人納入公共決策體系，公眾問責(zé)制也隨之發(fā)生變化。在一些項(xiàng)目中，政府不僅沒有維護(hù)公共利益，還使得問責(zé)制變得更加模糊。正如Monbiot（2002）非常嚴(yán)厲地批判英國的PPP是“由財(cái)政部指導(dǎo)的欺詐和虛假賬目”，旨在批判英國政府沒有代表公共利益。造成問責(zé)制缺失的原因主要有三：其一來自于權(quán)力分享。既然公私雙方共同組成另一個(gè)新的伙伴關(guān)系，權(quán)力就被雙方分享，雙方都可以聲稱正是這個(gè)新的伙伴組織應(yīng)對結(jié)果負(fù)責(zé)，而非自身對合作的行動負(fù)全部責(zé)任[28]。其二在于合作的長期性。雖然政府在PPP中被認(rèn)為應(yīng)該“掌舵”而非“劃槳”，但由于這種伙伴關(guān)系是一種非常長期的安排，隨著私人參與權(quán)力分配，公共部門也逐漸失去了絕對的控制權(quán)，因此很難要求他們對結(jié)果問責(zé)[29]。其三來自于政府自身。原有的理論認(rèn)為PPP可以解決腐敗問題，但實(shí)際上PPP不僅不是治理腐敗的靈丹妙藥，甚至為腐敗增加了新渠道。正如Mbeki（2012）所言，“南非的PPP是一種制度化的腐敗。”[30]坦桑尼亞的一些PPP項(xiàng)目也被證明是政府腐敗的產(chǎn)物[31]。

2. 透明性。PPP還會侵蝕透明性。原有的一些理論認(rèn)為，PPP能夠通過采購程序與合同，讓公共項(xiàng)目變得更加規(guī)范透明。但實(shí)際上，這些信息通常并不充足、不準(zhǔn)確，甚至帶有誤導(dǎo)性。由于PPP本身的特性，如長期性、創(chuàng)新性、復(fù)雜性等因素，使得政府可以不用按照法律規(guī)定，因此也極容易導(dǎo)致透明度問題[32]。此外，由于私人伙伴能夠以商業(yè)秘密為由要求對信息保密，又導(dǎo)致了透明性的降低。正如Loxley（2012）所言：即便在一些信息公開比較好的國家里，一旦采用PPP，就很難跟蹤信息。這種現(xiàn)象尤其發(fā)生在監(jiān)獄、警局類等由政府直接付費(fèi)而不用依賴公眾付費(fèi)的項(xiàng)目當(dāng)中[33]。

3. 民主性。PPP還會帶來民主性問題?；锇殛P(guān)系之所以會損害民主性，是因?yàn)樗ǔ２⒉蛔裱罢蝺?yōu)先”的原則。PPP通常最先考慮的是經(jīng)濟(jì)效率，卻隨之帶來巨大的民主成本。大部分PPP項(xiàng)目都依賴公眾付費(fèi)，因此公眾理應(yīng)有權(quán)參與項(xiàng)目過程。然而在大多數(shù)公私伙伴關(guān)系中，僅有一小部分人參與，而且很少邀請公私雙方之外的其他利益相關(guān)者參與[34]。在PPP的設(shè)計(jì)、采購和簽訂合同的過程中，主要精力都集中在政府和私人身上，強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系僅僅需要由簽訂合同的公私雙方進(jìn)行協(xié)調(diào)，卻忽略和隔離了公眾參與，然而最終的成本卻轉(zhuǎn)嫁給了公眾[35]。

4. 公平性。PPP還會損害公平性。雖然一些PPP的推崇者認(rèn)為，PPP能夠克服市場的不公平性[36]，但實(shí)際上這只是一廂情愿的假設(shè)。這種假設(shè)的理念支撐在于，PPP既然能夠提高市場效率，因此能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會和提高經(jīng)濟(jì)增長速度，對窮人也會更加有利[37]，然而這種假設(shè)卻從未被證明。相反，一些實(shí)證研究表明，PPP難以保證對貧富群體的公平對待。例如，非洲利用PPP為富人提供自來水取得了成功，但卻在給窮人供水上非常失敗[38]。

五、總結(jié)與建議

基于國外最新的理論進(jìn)展，本文對PPP所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了較為全面的討論。鑒于PPP對傳統(tǒng)政治價(jià)值所帶來的挑戰(zhàn)以及在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率問題上的悖論，PPP在理論與實(shí)踐中所遭受的爭議定然愈加激烈。雖然這些挑戰(zhàn)與質(zhì)疑并不一定能夠否定PPP的重要價(jià)值和應(yīng)用潛力，但是它們的意義在于提示人們需要更為理性地評估PPP的有效性及其適用邊界，也更為審慎地設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制。

1. 政府需要以正確的態(tài)度和謹(jǐn)慎的方法對待PPP。大多數(shù)失敗PPP項(xiàng)目的主要原因之一就在于政府在選擇是否采納PPP時(shí)抱有錯(cuò)誤的觀念，即“政府不好、私人好”，甚至將PPP視為一種信仰[39]，想當(dāng)然地認(rèn)為PPP是解決政府資金問題的“靈丹妙藥”。中國當(dāng)前各地都在大量上馬PPP項(xiàng)目，部分地方政府甚至在沒能了解何為PPP的前提下，就有將本地所有項(xiàng)目全部“包裝”成PPP項(xiàng)目的沖動，也有部分地方政府為了完成政治任務(wù)而倉促推出PPP項(xiàng)目，或者把在建項(xiàng)目“改裝”成PPP。這種令人擔(dān)憂的狀況，很可能不僅使得PPP最終變成不了真正的公私合作，反倒變成了社會資本享用基礎(chǔ)設(shè)施投資利益的“饕餮盛宴”。因此，政府在運(yùn)用PPP的過程中首先需要非常謹(jǐn)慎，必須清楚PPP不是“萬能藥”，公私合作的失敗也會帶來嚴(yán)重的消極后果。其次，地方政府在引入社會資本建立合作關(guān)系時(shí)，應(yīng)致力于建立公私之間真正的合作關(guān)系，通過共同持續(xù)的合作來實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)；再次，政府在計(jì)算PPP成本時(shí)，需要將交易成本進(jìn)行通盤考慮，不僅應(yīng)最小化“生產(chǎn)成本”，還應(yīng)更多地關(guān)注減少“交易成本”，只有政府通盤考慮生產(chǎn)成本、交易成本和社會負(fù)效應(yīng)等各方面因素，才能實(shí)現(xiàn)社會總成本最小化和社會凈福利最大化。

2. PPP需要建立新的合作過程，開展網(wǎng)絡(luò)治理。中國在目前開展的一些PPP項(xiàng)目中，仍然延續(xù)傳統(tǒng)的審批方式。以PPP發(fā)起為例，雖然允許私人發(fā)起PPP項(xiàng)目，但實(shí)際上私人發(fā)起的項(xiàng)目寥寥無幾，基本上都是由政府發(fā)起作為業(yè)主單位，再由發(fā)改和財(cái)政部門審批，經(jīng)過多重行政手續(xù)之后方能成為一個(gè)政府認(rèn)可的PPP項(xiàng)目，在這個(gè)過程中，私人面對政府的拖沓和無效率通常無可奈何。除此之外，政府和私人以外的利益主體就更少被納入到政府的PPP項(xiàng)目之中，公眾在PPP項(xiàng)目決策體系中絲毫沒有話語權(quán)。然而，PPP各主體之間的契約合作關(guān)系實(shí)際上比市場交易和科層制更加重要[40]。PPP的好處和實(shí)質(zhì)在于將不同利益主體連接起來，形成一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)，參與者不僅僅是公共部門和私人部門，還有社會公眾和其他社會系統(tǒng)如教育系統(tǒng)、法律系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)等，因此一個(gè)PPP治理過程應(yīng)該是多方主體互動共同參與的網(wǎng)絡(luò)治理過程。網(wǎng)絡(luò)意味著雙方相互依賴和協(xié)調(diào)，并且接受相互責(zé)任。[41]在這個(gè)治理過程中，各方主體應(yīng)該享有平等參與的權(quán)利和機(jī)會，各方的合作是基于共贏而非對抗，權(quán)利和責(zé)任需要在網(wǎng)絡(luò)化中被分享和分擔(dān)。

3. 政府需要提高自身能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)善治。善治意味著“多個(gè)利益相關(guān)者依據(jù)共同達(dá)成的原則和程序，通過共同合作來實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量改善?！笔澜绺鲊贾饾u認(rèn)識到，一個(gè)具有良好善治的PPP項(xiàng)目需要建立制度框架和激勵(lì)結(jié)構(gòu)來協(xié)調(diào)私人部門實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和長期的可持續(xù)性。實(shí)現(xiàn)善治意味著政府需要提高自身治理能力，包含專門的知識和合同管理能力、建立法律制度的能力，以及政府的領(lǐng)導(dǎo)能力。首先，正如上文所指出，缺乏合理的合同設(shè)計(jì)和管理能力，PPP不會實(shí)現(xiàn)高效率，因此政府必須要具備專業(yè)的技術(shù)和有效的合同管理能力。其次，一個(gè)健全的法律制度和監(jiān)管框架對于PPP至關(guān)重要。PPP不能被市場和私人部門控制，有效規(guī)制是PPP中的關(guān)鍵，尤其是發(fā)展中國家更需要建立法律和規(guī)制能力來有效地管理PPP。再次，政府應(yīng)該充當(dāng)“決策領(lǐng)導(dǎo)”角色，只有確定了政府的領(lǐng)導(dǎo)地位才能夠保護(hù)公共利益。換言之，PPP并不意味著更少的政府，而是一個(gè)不同的政府。面對私人部門日益強(qiáng)勢的市場地位，一個(gè)更加老練而能干的政府是PPP時(shí)代的需要。

注釋：

①World Bank. 2013. Private Participation in Infrastructure Database.http：//ppi. worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion. aspx？regionID=1

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Economic Efficiency and Political Value： Reflection on Public - Private Partnerships （PPP）

Pei Junwei1， Zeng Zhimin2

（1.School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing 100084；

2. Institute of Public Policy South China University of Technology， 510640）

Abstract： Public-private partnerships（PPP） has attracted worldwide attention in the last decade， and its theoretical advantages make it be one of the main ways to solve the problems of infrastructure construction and public service supply. However， PPP， while highly praised， is undergoing a strong theoretical critique and reconsideration challenge in terms of whether it can achieve economic efficiency and whether it violates traditional political values. Whether PPP is the "Life-saving Straw" or "Beautiful Lies"？This paper， on the basis of the latest theoretical progress abroad， managed to carry on a comprehensive reflection and pointed out that PPP is not a "Panacea".In the process of developing PPP， China needs to treat PPP with the correct attitude and cautious approach. It also needs to establish a new cooperative process through network governance. In particular， it needs to improve the government governance capacity to guarantee the sustainability of PPP.

Key words： PPP； Economic Efficiency； Political Value； Infrastructure； Public Service； Government Governance