我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革及其法律思考

趙之菀

摘要：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于保障一國(guó)的糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和諧快速發(fā)展、改善農(nóng)村形象、提高農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量等多個(gè)方面都有非常重要的作用。本文以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革思考為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀進(jìn)行分析，歸納出我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的不足；以法律規(guī)制為重點(diǎn)，對(duì)照國(guó)外相對(duì)成熟的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)，提出在城鄉(xiāng)一體化背景下改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；法律法規(guī)；補(bǔ)貼方式；對(duì)策建議

中圖分類(lèi)號(hào)： D413文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）09-0317-04

作為世界上最大的糧食消費(fèi)國(guó)，如果我國(guó)不在國(guó)際市場(chǎng)上大批量買(mǎi)進(jìn)糧食，那么世界糧食價(jià)格一般不會(huì)出現(xiàn)大的漲幅，亦不會(huì)出現(xiàn)世界范圍內(nèi)較為突出的糧食安全問(wèn)題。因此，我國(guó)的糧食安全不僅關(guān)系著我國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，對(duì)世界糧食安全及和諧穩(wěn)定也同樣具有重要意義[1]。全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)全局化已成為世界發(fā)展常態(tài)，作為一個(gè)并非農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的多樣性、復(fù)雜性，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中，其弱質(zhì)性地位與生俱來(lái)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)要發(fā)展壯大必須得到國(guó)家財(cái)政的支持與保護(hù)，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼是最為有效的措施。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)系列政策中常用的政策性質(zhì)工具，它的主要目的是保護(hù)本國(guó)的糧食穩(wěn)定與安全、維護(hù)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格處于相對(duì)穩(wěn)定水平，并在此基礎(chǔ)上增加農(nóng)民收入，從而提高農(nóng)民生活質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感、幸福感[2]。當(dāng)政府站在國(guó)家利益角度對(duì)國(guó)際貿(mào)易相關(guān)組織行為進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，本身的趨利性必然使其采取單方面的過(guò)度干預(yù)政策。通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，一方面可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，從而提高本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于搶占更多的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)份額；另一方面農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼又是進(jìn)行二次分配的主要途徑之一，能夠讓農(nóng)民得到更多實(shí)實(shí)在在的利益。政府通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式，可以有效地對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)扭曲失衡的現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，從而彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)與工業(yè)間在生產(chǎn)力方面的巨大差距，起到調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員收入水平的作用。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還是一國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通與貿(mào)易的方式，也是政府對(duì)支持并保護(hù)各國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策體系中最為重要、最為常用的政策工具之一[3]。目前，我國(guó)正處于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展快速推進(jìn)時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力的持續(xù)轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力數(shù)量的絕對(duì)減少，勞動(dòng)力素質(zhì)的降低，勞動(dòng)力成本的上升，是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村的真實(shí)景象。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式將被打破，農(nóng)業(yè)的投入也會(huì)增加，這些給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施提出了新的課題。本研究重點(diǎn)在于對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革及法律層面的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行論述，以期對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革和加快補(bǔ)貼立法，從而提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的功能、績(jī)效特別是為補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性、時(shí)效性提供借鑒。

1我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的演變及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的形成

1.1我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的由來(lái)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼本質(zhì)上是政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、確保本國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展等目的而實(shí)施的政策。我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼最早可追溯到20世紀(jì)50年代末，補(bǔ)貼形式是對(duì)國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站實(shí)行機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼，之后又發(fā)展為農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等[4]。在當(dāng)時(shí)低水平條件下，這樣的補(bǔ)貼措施在一定時(shí)期內(nèi)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、農(nóng)村發(fā)展起到了較好的作用。但從補(bǔ)貼的規(guī)模、補(bǔ)貼的范圍、財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)凈投入的額度以及補(bǔ)貼的正向作用等方面綜合考量，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較為系統(tǒng)的發(fā)展應(yīng)在改革開(kāi)放后，大體可劃分為4個(gè)階段。第1階段是1979—1994年，是我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的初級(jí)階段，主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)用生產(chǎn)資料、城鎮(zhèn)居民的口糧進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣既降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，穩(wěn)定了農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)格，有效促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品供給，增加了農(nóng)民收入，又降低了城鎮(zhèn)居民糧食消費(fèi)的實(shí)際支出，還可以有效控制工業(yè)生產(chǎn)原料成本，促進(jìn)工業(yè)快速發(fā)展。第2階段是1995—2004年，是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的形成階段，在保留原有補(bǔ)貼項(xiàng)目基礎(chǔ)上，主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)產(chǎn)品（水稻、小麥、玉米等）實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)。第3階段是2005—2014年，是我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策對(duì)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大補(bǔ)貼的發(fā)展階段，也因正式取消了實(shí)施幾十年的農(nóng)業(yè)稅而使我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)入完全凈投入時(shí)代，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)板塊完全為凈支出，主要表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”作為一項(xiàng)普惠性制度擴(kuò)展到全國(guó)范圍，取消農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品繼續(xù)實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)、對(duì)棉花實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策、對(duì)主要農(nóng)作物實(shí)行良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等。第4階段是從2015年至今，是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革創(chuàng)新階段，主要表現(xiàn)為在2015年安徽、山東、湖南、四川、浙江5個(gè)省份試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，2016年在全國(guó)范圍內(nèi)推行種糧直接補(bǔ)貼、主要農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼3項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼[5]。

1.2農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的形成

世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度起源于20世紀(jì)30年代初期的美國(guó)。美國(guó)的自然地理?xiàng)l件優(yōu)越，非常適合農(nóng)業(yè)的發(fā)展，19世紀(jì)末期的美國(guó)農(nóng)業(yè)就已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中享有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，所以美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就逐漸表現(xiàn)出農(nóng)產(chǎn)品的周期性過(guò)剩。美國(guó)在20世紀(jì)20年代末期暴發(fā)了資本主義社會(huì)固有的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，到1932年美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比1929年下降了43%，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售不出去、農(nóng)產(chǎn)品大量過(guò)剩的現(xiàn)象。因此，在20世紀(jì)30年代初，羅斯福政府開(kāi)始實(shí)施“新政”，以支持農(nóng)民收入為目標(biāo)制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，從農(nóng)業(yè)資金投入、糧食儲(chǔ)備、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售3個(gè)方面入手，明確實(shí)施支持與保護(hù)美國(guó)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律，與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)的法律法規(guī)條款散見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用管理辦法》《漁業(yè)法》《草原法》《植物檢疫條例》《退耕還林條例》《動(dòng)物防疫法》等[4]。這些法律法規(guī)或位階較低，或太原則，或太簡(jiǎn)單不成體系，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)際操作幫助指導(dǎo)意義不大，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施還靠一年一度的中央一號(hào)文件特別是相關(guān)部委出臺(tái)的補(bǔ)貼政策文件，具體的補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則由各省（直轄市）自行制定，導(dǎo)致各地在補(bǔ)貼種類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式等方面存在諸多差異，補(bǔ)貼的資金來(lái)源、補(bǔ)貼實(shí)施的方式等缺乏法律的保障和約束，難以對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和全面監(jiān)督，從而影響和制約了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的有效推行，使得實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的沒(méi)能完全達(dá)成，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的功能也大打折扣。

2我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

2004年以來(lái)，中央連續(xù)出臺(tái)13個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的一號(hào)文件，作出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，構(gòu)成新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的基本框架，實(shí)施了糧食最低收購(gòu)價(jià)格、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等一系列支持農(nóng)業(yè)的措施[6]。從此意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型階段，國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行大量的財(cái)政投入。

2.1我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1.1我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的特征

綜觀我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策，表現(xiàn)出如下幾個(gè)方面的特征，（1）補(bǔ)貼框架基本形成，補(bǔ)貼范圍逐年拓寬。構(gòu)建了以支持耕地地力保護(hù)、糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為核心內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼為補(bǔ)貼主體，其他補(bǔ)貼為補(bǔ)充的我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基本框架。從目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施結(jié)果可以看出，補(bǔ)貼范圍已具普遍性，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持已覆蓋到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種養(yǎng)、加工、流通設(shè)施（儲(chǔ)藏）、基本建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，補(bǔ)貼項(xiàng)目也從2004年的少數(shù)幾項(xiàng)，不斷擴(kuò)展到2016年的52項(xiàng)。（2）補(bǔ)貼強(qiáng)度逐年增加，補(bǔ)貼效率明顯提高。表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度、支持水平提高幅度大，國(guó)家安排的財(cái)政支農(nóng)資金逐年增加，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額從2004年的116億元增長(zhǎng)到2013年的1 700.55億元，年均增長(zhǎng)幅度超過(guò)GDP的增幅，達(dá)到10%以上。如2004—2010年的7年內(nèi)，中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”各項(xiàng)支出的年增幅超過(guò)20%[7]。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼增加幅度更大，2004年啟動(dòng)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼試點(diǎn)時(shí)，國(guó)家財(cái)政只安排了0.4億元，而2015年財(cái)政用于農(nóng)機(jī)購(gòu)置的補(bǔ)貼金額達(dá)到237.55億元。大量財(cái)政資金的投入，發(fā)揮了金融助推器的作用，給廣袤的農(nóng)村注入了發(fā)展動(dòng)力，使得我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)連年向好，如糧食生產(chǎn)在2004—2015年實(shí)現(xiàn)“12連增”，總產(chǎn)量也由2003年的3.877億t增加到2015年的6.21億t，便是一個(gè)很好的佐證（文中數(shù)據(jù)除標(biāo)注外均為筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》等查詢(xún)所得）。（3）補(bǔ)貼方式（辦法）逐年清晰，操作性、精準(zhǔn)性明顯提高。2004—2016年，連續(xù)13年都是針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)布中央一號(hào)文件，每年的一號(hào)文件都會(huì)就當(dāng)年及今后我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)與走向提出明確的規(guī)劃，就如何強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)提出具體的要求，而農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、科技部、發(fā)改委等相關(guān)部委便會(huì)研究出臺(tái)具體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)政策，對(duì)補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼內(nèi)容和要求、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼的申領(lǐng)與發(fā)放形成文件，由各?。ㄊ?、區(qū)）參照?qǐng)?zhí)行和實(shí)施，針對(duì)性和可操作性逐年提高。

2.1.2我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施在擴(kuò)大糧食生產(chǎn)、促進(jìn)生產(chǎn)水平提高、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了巨大的正向刺激作用，能確保我國(guó)糧食安全，起到穩(wěn)壓器的作用。但目前實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還存在以下5個(gè)方面的不足。（1）從結(jié)構(gòu)上看，重點(diǎn)還不突出，有點(diǎn)面面俱到，“撒胡椒面”，沒(méi)有突出特色，從而未能發(fā)揮有限財(cái)政資金的拳頭作用。如2016年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涉及到52個(gè)項(xiàng)目，單項(xiàng)支持力度不大，從而對(duì)受償戶(hù)的刺激作用不大是肯定的。（2）從體制上看，分塊管理，有限資金不能集中發(fā)力，無(wú)法產(chǎn)生合力。如2016年的52個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目分別由農(nóng)業(yè)部（35項(xiàng)）、財(cái)政部（4項(xiàng)）、發(fā)改委（3項(xiàng)）、科技部（4項(xiàng)）、商務(wù)部、工信部、能源局、扶貧辦等8個(gè)部、委、局、辦分別牽頭，無(wú)疑增加了申領(lǐng)和管理的難度，分散了財(cái)政資金的效力。（3）補(bǔ)貼方式的公開(kāi)性不夠，處于“暗補(bǔ)”狀態(tài)，大塊補(bǔ)貼資金消化在流通環(huán)節(jié)，而老百姓農(nóng)民無(wú)感。（4）監(jiān)督和申訴機(jī)制欠缺。一方面監(jiān)督管理機(jī)制缺失，難免造成有限財(cái)政資金的流失；另一方面作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的受償主體農(nóng)民，更應(yīng)是參與申領(lǐng)和監(jiān)督的主要對(duì)象，但由于對(duì)補(bǔ)貼的相關(guān)政策獲得渠道有限，往往沒(méi)有申訴和監(jiān)督的機(jī)會(huì)，難免有失公平的現(xiàn)象發(fā)生。（5）農(nóng)民獲知的滯后性導(dǎo)致補(bǔ)貼的時(shí)效性問(wèn)題突出。中央關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策在第1年的一號(hào)文件出臺(tái)便給出了大概，近年來(lái)，補(bǔ)貼資金更是在頭年的10月便開(kāi)始預(yù)撥，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常性滯后，農(nóng)民往往在當(dāng)年4月或5月才能獲得關(guān)于補(bǔ)貼的相關(guān)政策，甚至要到6月或更遲才能領(lǐng)到補(bǔ)貼，顯然這部分補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民當(dāng)年種什么、種多少影響有限，從而使得補(bǔ)貼資金難以充分發(fā)揮效能。

2.2農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“三補(bǔ)合一”改革實(shí)踐的利與弊

2015年國(guó)家在湖南、浙江等5個(gè)?。▍^(qū)）開(kāi)展將糧食種植補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼3項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的改革試點(diǎn)，從湖南省實(shí)施的結(jié)果來(lái)看，存在正反2個(gè)方面的作用。

2.2.1“三補(bǔ)合一”的積極作用

“三補(bǔ)合一”既提高了補(bǔ)貼的發(fā)放效率，又優(yōu)化集中了補(bǔ)貼的功能和目標(biāo)。在優(yōu)化了補(bǔ)貼發(fā)放流程的同時(shí)，加大了對(duì)糧食規(guī)模種植的支持，提高了農(nóng)戶(hù)種植糧食的積極性。政策調(diào)整后，統(tǒng)一了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”資金的審核和發(fā)放程序，標(biāo)準(zhǔn)清楚明確，減少了基層多口徑、多層次核實(shí)種植面積的工作量，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性、指向性、實(shí)效性，提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能，使經(jīng)營(yíng)耕地面積、糧食種植面積有所增加[8]。

2.2.2“三補(bǔ)合一”存在的問(wèn)題

“三補(bǔ)合一”雖然有很多優(yōu)點(diǎn)，但也存在不足之處。一是精準(zhǔn)識(shí)別難度大。在上報(bào)環(huán)節(jié)，各個(gè)村組集中上報(bào)，鎮(zhèn)政府短時(shí)間內(nèi)核定的工作量很大，核定程序不規(guī)范，村級(jí)匯總上報(bào)的補(bǔ)貼面積通常是檔案數(shù)或歷年上報(bào)數(shù)據(jù)，造成統(tǒng)計(jì)誤差在所難免。二是存在政策漏洞，容易被利用。如果“大戶(hù)規(guī)模種植補(bǔ)貼”把關(guān)不嚴(yán)，就容易產(chǎn)生農(nóng)戶(hù)間合伙填報(bào)為大戶(hù)，從而騙取補(bǔ)貼資金的可能。三是政策設(shè)計(jì)存在不合理之處。雙季稻種植補(bǔ)貼只存在于地力補(bǔ)貼之中，而地力補(bǔ)貼只針對(duì)原土地承包戶(hù)，對(duì)于大規(guī)模種植戶(hù)卻并未有相關(guān)補(bǔ)貼，如果規(guī)模種植戶(hù)種植了雙季稻，那么得到補(bǔ)貼的將不是規(guī)模種植戶(hù)而是農(nóng)田原承包主。四是有的地方村組可能通過(guò)虛報(bào)、冒領(lǐng)等方式將種糧補(bǔ)貼用于解決其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金缺口。

2.3我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的局限性

我國(guó)現(xiàn)有的涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律規(guī)制，一是作為農(nóng)業(yè)基本法的《農(nóng)業(yè)法》，1993年7月頒布實(shí)施，2002、2009、2012年先后多次修訂，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有一些原則性的描述，但在實(shí)踐中只能起到指導(dǎo)性作用，依然不具有實(shí)際操作的可行性。二是作為專(zhuān)門(mén)法的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》和農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的作為行政規(guī)章的《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用管理辦法（試行）》，對(duì)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、貼息貸款、燃油等補(bǔ)貼內(nèi)容、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（金額）、補(bǔ)貼條件（要求）從法律的視角和行政規(guī)章的維度2個(gè)方面作了具體的可操作的明確規(guī)定。另《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《植物檢疫條例》《退耕還林條例》等法律條例中有少數(shù)條款涉及到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的規(guī)定。但大多不成體系，內(nèi)容較單一，無(wú)法全面、系統(tǒng)地解決農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼種類(lèi)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼申領(lǐng)程序、補(bǔ)貼的發(fā)放方式、補(bǔ)貼的監(jiān)督和申訴機(jī)制等問(wèn)題。

[JP3]2.3.1缺乏明確支持、規(guī)范和保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本法律制度

法理學(xué)中，一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)在以法律規(guī)范調(diào)整各形式的社會(huì)關(guān)系時(shí)所形成的全部法律原則及規(guī)則的總稱(chēng)被稱(chēng)為法律制度，這種被調(diào)整的法律關(guān)系有多少種，隨之相對(duì)應(yīng)的法律制度就會(huì)有多少種。

我國(guó)在具體運(yùn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)措施時(shí)的主要依據(jù)仍是相關(guān)政策而不是相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的法律制度根本不成體系，相關(guān)規(guī)定零散地分布于各種法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)章之中，且存在于我國(guó)所參加的對(duì)國(guó)內(nèi)有一定約束力的國(guó)際組織的公約、盟約、協(xié)議等當(dāng)中，而在如今的形勢(shì)下，這種落后的立法現(xiàn)狀明顯與實(shí)踐需求不符。政策性的文件固然在靈活性上有其長(zhǎng)處，但缺乏對(duì)應(yīng)的穩(wěn)定性，對(duì)于國(guó)家為實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)而言，是實(shí)用的。但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家建設(shè)有重大作用，且影響深廣，其立法的功能要求遠(yuǎn)非臨時(shí)性文件所能比，如果仍舊將政策性文件當(dāng)作執(zhí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要依據(jù)，而不是通過(guò)法律法規(guī)施以堅(jiān)實(shí)后盾，必然會(huì)影響到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。另外，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼起步晚，但近10年隨著國(guó)家財(cái)力的增加發(fā)展得很快，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的立法嚴(yán)重滯后于實(shí)際需求，形成目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施重政策輕法律的現(xiàn)狀。

2.3.2對(duì)國(guó)際規(guī)則的研究、利用和銜接不夠

近些年，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增長(zhǎng)速度比較快，但是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的整體水平依舊不高，在轉(zhuǎn)移支付力度方面明顯還不夠。根據(jù)我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織時(shí)的承諾，對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼還有較大的增長(zhǎng)空間。發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在使用的一般性農(nóng)業(yè)收入保障補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整性補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行的直接補(bǔ)貼等其他措施，這些在國(guó)外行之有效又符合世貿(mào)規(guī)則的措施，我國(guó)當(dāng)前都沒(méi)有使用。另外，在WTO框架內(nèi)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家在減少“黃箱”措施的同時(shí)，還在不停地對(duì)特定的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行補(bǔ)貼，或者將“黃箱”措施轉(zhuǎn)化為“綠箱”措施。而我國(guó)當(dāng)前主要采取的還是價(jià)格補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼的措施，有些仍與國(guó)際規(guī)則相背。

2.3.3缺乏完善的配套法律支撐，影響補(bǔ)貼效應(yīng)的放大

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼事關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，線長(zhǎng)、面廣、點(diǎn)多，涉及農(nóng)業(yè)、財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、科技、教育培訓(xùn)等方方面面，需要相關(guān)的配套法律支撐，但目前缺乏完善的配套法律作為支撐，加上我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理體制不健全、運(yùn)行機(jī)制矛盾較突出。實(shí)際操作中，我國(guó)對(duì)用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有限的財(cái)政資金的支出實(shí)行分塊管理，不能使資金形成合力發(fā)揮作用。另外，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主要是由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)管理或者由發(fā)展改革委員會(huì)與農(nóng)業(yè)部共同管理，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的科研費(fèi)用由財(cái)政部、科技部、農(nóng)業(yè)部共同管理，而用于支援農(nóng)村生產(chǎn)的相關(guān)支出以及農(nóng)、林、水、氣等相關(guān)部門(mén)的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金由財(cái)政部或財(cái)政部與農(nóng)業(yè)部共同管理。在這種多部門(mén)共同管理的模式下，由于缺乏明確的單一管理主體，對(duì)補(bǔ)貼措施的實(shí)施和補(bǔ)貼資金的使用進(jìn)行監(jiān)督和管理的主體責(zé)任不明，這就很難保證政府的補(bǔ)貼資金不被挪用。這也最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被占用、挪用、腐敗等混亂現(xiàn)象的時(shí)有發(fā)生[9]，也嚴(yán)重制約了財(cái)政資金補(bǔ)貼效應(yīng)的放大，不能使資金形成合力發(fā)揮作用。20世紀(jì)90年代，我國(guó)對(duì)糧食、棉花的價(jià)格支持和流通干預(yù)政策就大多被流通部門(mén)吞噬，實(shí)際種地的農(nóng)民得到的收益非常少，這種現(xiàn)象的發(fā)生是由于我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏配套的法律支撐，監(jiān)督和管理體制不健全、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的運(yùn)行機(jī)制不暢通造成的[10]。

3對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)制的思考與對(duì)策

3.1構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)制指導(dǎo)原則

3.1.1保護(hù)農(nóng)民利益

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法過(guò)程中要堅(jiān)持以保護(hù)農(nóng)民的利益為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的核心原則。首先，公平權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利。從憲法層面上來(lái)說(shuō)，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的平等保護(hù)應(yīng)當(dāng)是法律制定和法律適用上的平等。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的今天，突出保護(hù)農(nóng)民利益顯得尤為重要。

其次，要在法律的制定上保證農(nóng)民的平等權(quán)。法律適用的平等只是一種形式上的平等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的科學(xué)立法就應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民這一群體的弱勢(shì)性，高度重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)戰(zhàn)略地位和農(nóng)民對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的重要性。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)在立法理念上，將農(nóng)民的利益視為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的核心理念，通過(guò)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行特別的保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障的公平結(jié)果。

3.1.2保障利益的正當(dāng)分配

法律具有調(diào)整利益關(guān)系和保障各種利益具體實(shí)現(xiàn)的雙重功能。在法律調(diào)整利益主體的權(quán)利和義務(wù)的過(guò)程中，利益主體的權(quán)力以利益的存在為前提，利益主體的義務(wù)是以利益的實(shí)現(xiàn)為前提條件的。權(quán)利以最直接的形式體現(xiàn)著各相關(guān)社會(huì)主體的利益，義務(wù)雖然不是為了義務(wù)人自身的利益，但它卻是保障權(quán)利人利益實(shí)現(xiàn)所必需的。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的過(guò)程中，農(nóng)民的權(quán)益在一些方面之所以喪失和被侵蝕，主要原因就是沒(méi)有形成農(nóng)民權(quán)益的代表機(jī)制，沒(méi)有農(nóng)民權(quán)益的代表主體，也就是農(nóng)民代表主體的缺失。因此，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度在立法方面，應(yīng)當(dāng)以利益機(jī)制為起點(diǎn)，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，不斷拓展利益產(chǎn)生渠道，創(chuàng)建農(nóng)民權(quán)益的代表機(jī)制，確保利益分配的正當(dāng)性。

3.1.3促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的最終目標(biāo)是確保糧食安全和農(nóng)業(yè)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展，這無(wú)疑也應(yīng)成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的基本原則之一。

3.2具體對(duì)策與措施

3.2.1完善構(gòu)建農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律體系

建設(shè)法治國(guó)家，踐行“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”的依法行政原則，有必要盡快出臺(tái)以《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》為基本法、相關(guān)補(bǔ)貼條例為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系，從法律層面高度規(guī)范和約束農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼行為。明確補(bǔ)貼資金的來(lái)源、補(bǔ)貼的對(duì)象（主體）、補(bǔ)貼的范圍、補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等；同時(shí)將一定階段的補(bǔ)貼相關(guān)政策納入相應(yīng)的補(bǔ)貼條例之中，以確保補(bǔ)貼政策實(shí)施的嚴(yán)肅性、規(guī)范化、法律化，促進(jìn)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可操作性。

3.2.2突出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)，改革現(xiàn)有補(bǔ)貼項(xiàng)目

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要緊緊圍繞“糧食安全、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)”這3個(gè)方面做文章，在補(bǔ)貼范圍方面可抓大放小，突出重點(diǎn)，極大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的效能?？煽紤]將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目調(diào)整為農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、生產(chǎn)能力提升補(bǔ)貼3個(gè)大的科目，補(bǔ)貼對(duì)象擴(kuò)展為農(nóng)民、專(zhuān)業(yè)合作化組織以及村級(jí)服務(wù)組織，同時(shí)適當(dāng)減少補(bǔ)貼管理的行政部門(mén)，降低工作成本，提高效率。

3.2.3加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入力度

我國(guó)財(cái)政近些年對(duì)農(nóng)業(yè)投入的總量總體效益是明顯的，給農(nóng)業(yè)帶來(lái)數(shù)倍的產(chǎn)值增加。因此，要按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步拓寬融資渠道，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政投入，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼強(qiáng)度，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入的增加幅度不低于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)水平。

3.2.4擴(kuò)展相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法空間

在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中，“綠箱”政策是世界貿(mào)易組織為了保護(hù)各個(gè)成員國(guó)的農(nóng)業(yè)利益而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)性的保護(hù)條款?！熬G箱”政策一共包括11個(gè)方面：（1）政府的一般性服務(wù)；（2）糧食的公共儲(chǔ)備補(bǔ)貼；（3）國(guó)內(nèi)糧食援助補(bǔ)貼；（4）與生產(chǎn)不掛鉤的收入支持；（5）政府參與的收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃；（6）自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；（7）資源停用或儲(chǔ)備補(bǔ)貼；（8）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼；（9）生產(chǎn)者退體或?qū)I(yè)補(bǔ)貼；（10）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼；（11）區(qū)域性援助。我國(guó)的相關(guān)“綠箱”政策支持總量很小，除了“政府一般性服務(wù)”支持項(xiàng)目以外，當(dāng)前仍舊以?xún)r(jià)格干預(yù)手段進(jìn)行農(nóng)業(yè)支持，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的，既合乎國(guó)際規(guī)則，又能夠有效支持本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。

3.2.5規(guī)范對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的監(jiān)管工作

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的安排必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家《預(yù)算法》，增加預(yù)算的透明度，強(qiáng)化預(yù)算約束。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府、社會(huì)、傳媒的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼決策的民主化、科學(xué)化，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施的過(guò)程中，定期或者不定期對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行監(jiān)督檢查，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度化。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)由以前的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑盎蛘呤轮斜O(jiān)督和事后檢查的多環(huán)節(jié)、全過(guò)程的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼監(jiān)督管理格局，適度增加對(duì)補(bǔ)貼資金的績(jī)效評(píng)估。在違反農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度規(guī)定的處理上，應(yīng)當(dāng)由以經(jīng)濟(jì)處罰為主向經(jīng)濟(jì)、行政、法律訴訟相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變?？傊粩嘟⑵鹨?guī)范、完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的申請(qǐng)、立項(xiàng)、撥付、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管法律規(guī)制的制訂。

4討論

“藏糧于地、藏糧于技”，是今后一段時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)工作的主要任務(wù)和目標(biāo)，要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必須發(fā)揮指南針式的導(dǎo)向性引領(lǐng)作用。作為支持國(guó)家農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的重要措施，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖作用于私主體卻是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的法律依據(jù)匱乏，依舊主要依據(jù)相關(guān)政策文件執(zhí)行的現(xiàn)狀，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法工作應(yīng)當(dāng)提上議事日程，早日出臺(tái)關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系十分必要，便于我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施有法可依，從而最大限度地發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼資金的支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)效應(yīng)。也有利于行政主體在開(kāi)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作時(shí)轉(zhuǎn)變行政理念、正確把握政策與立法的關(guān)系，做到依法行政。

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