新常態(tài)下糧食核心區(qū)戰(zhàn)略推進的路徑思考

黃德金

摘要：新常態(tài)下的糧食安全，關(guān)系到國家穩(wěn)定和發(fā)展的戰(zhàn)略全局。糧食核心區(qū)戰(zhàn)略的實施，對提升國家糧食總產(chǎn)量起到了重要作用。河南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，積極推進糧食核心區(qū)戰(zhàn)略，確保了糧食產(chǎn)量“十二連增”，為維護國家糧食安全作出了重要貢獻。筆者采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計與對比分析的方法，分析了我國糧食安全面臨的形勢，并以河南省為例探討糧食核心區(qū)戰(zhàn)略的實施效果。提出在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源約束趨緊的客觀條件下，發(fā)展糧食生產(chǎn)必須依靠人力資源，認為做好激勵、實現(xiàn)增收、完善保障是此中應(yīng)有之義。建議要構(gòu)建敬農(nóng)愛農(nóng)的價值認同，激勵優(yōu)秀農(nóng)業(yè)人才干事創(chuàng)業(yè)；鼓勵合理的人員流動和土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村人力資源使用效率；推進農(nóng)民增收與保障工程，解除農(nóng)民種糧的后顧之憂；優(yōu)化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策環(huán)境，構(gòu)筑保糧增糧的長效機制。

關(guān)鍵詞：糧食安全；糧食核心區(qū)；農(nóng)業(yè)人力資源；農(nóng)民增收；民生保障

中圖分類號： F326.11文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0276-05

糧食生產(chǎn)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，糧食安全是實現(xiàn)國家安全的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記曾指出：“五谷者，萬民之命，國之重寶?！蔽覈侨丝诒姸嗟拇髧鉀Q好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。2016年中央一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中再次提出糧食安全問題，指出到2020年，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得明顯進展，糧食產(chǎn)能進一步鞏固提升，國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障，農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率顯著提高?！笆濉币?guī)劃建議也著重提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全?！笨梢哉f糧食安全是近年來被社會所廣泛專注的一個字眼，從總書記的多次表態(tài)，到中央一號文件的歷年關(guān)注，再到國家規(guī)劃的著重安排，不難看出其身上所承載的沉甸甸的祈望。民以食為天，糧乃國之基，糧食安全始終是關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。保障我國糧食安全，對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標，構(gòu)建社會主義和諧社會和推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義[1]。

1糧食安全及新常態(tài)下我國糧食安全形勢

按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）1996年對糧食安全的定義，只有當(dāng)所有人在任何時候都能在物質(zhì)和經(jīng)濟上獲得足夠的、安全的、富有營養(yǎng)的食物來滿足其健康的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全[2]。糧食安全包括“量”與“質(zhì)”的雙重內(nèi)涵，“量”強調(diào)的是糧食供給數(shù)量，保障人的基本需求，即能吃得飽；“質(zhì)”則強調(diào)糧食的品質(zhì)和安全性，即能夠吃飽吃好[3]。將此定義進一步延伸來看，主要應(yīng)該包括保障糧食及其加工食品的供應(yīng)數(shù)量充足，價格合理，以及具備抵御包括自然災(zāi)害風(fēng)險、戰(zhàn)爭封鎖風(fēng)險、糧食結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險和大范圍戰(zhàn)略決策失誤在內(nèi)的各種風(fēng)險的能力。

管仲曰：“倉廩實則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱?！睎|漢王充在探究一國興衰之根源時說過：“讓生于有余，爭起于不足。谷足食多，禮義之心生。禮豐義重，平安之基立矣。”美國前國務(wù)卿亨利·基辛格也曾斷言：“誰控制了糧食，誰就控制了所有的人。”食物之作為人類生存的第一需求，為人類機體的存活提供著必要的能量供給，沒有了食物，人類一切正常的生命活動都無從談起。從有記載的歷史上來看，中國共經(jīng)歷過13次大的饑荒，有9次單次餓死人數(shù)超過100萬人，而其中就有6次引發(fā)了政治動蕩和內(nèi)亂，足可見保證糧食安全對于維護國家和社會穩(wěn)定的重要意義。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入到新常態(tài)，國家糧食安全面臨著諸多新的挑戰(zhàn)。在《經(jīng)濟學(xué)人》雜志發(fā)布的2013年《全球糧食安全指數(shù)報告》中，中國糧食安全指數(shù)在全球107個國家中排名第42位，排名并不靠前。另據(jù)國土資源部的資料顯示，從1998年至2014年，我國每年平均有36.67萬hm2以上可耕地被城市吞噬[4]?？梢哉f當(dāng)前我國耕地資源面積日益萎縮、質(zhì)量退化明顯，加之優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)人力資源日益稀缺，自然環(huán)境條件復(fù)雜多變，生產(chǎn)資料價格持續(xù)上漲等各類糧食生產(chǎn)資源的約束趨緊，導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)面臨的形勢不容樂觀。至2014年，我國糧食自給率已經(jīng)下降到90%左右，農(nóng)產(chǎn)品總體自給率已經(jīng)降至70%左右，其中大豆、牛肉、奶粉等高附加值農(nóng)副產(chǎn)品對進口依賴嚴重。資料顯示，當(dāng)前我國國內(nèi)糧食有效供應(yīng)不足的趨勢日漸明顯，糧食調(diào)出地區(qū)和調(diào)出量雙減。原先14個糧食調(diào)出省現(xiàn)在僅有河南省、黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、安徽省、湖南省6個省區(qū)，原先9個糧食產(chǎn)銷平衡地區(qū)，現(xiàn)在僅剩3個，沿海的糧食調(diào)入省廣東省、福建省、浙江省等糧食自給率已下降至30%～40%。隨著差異化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，中國傳統(tǒng)的“南糧北調(diào)”格局已明顯變成了“北糧南調(diào)”的生產(chǎn)格局，糧食生產(chǎn)的重心不斷北進西移，糧食主產(chǎn)區(qū)越來越多地承擔(dān)著保障國家糧食安全的重大任務(wù)[5]。2011年開始，全球糧價在國際四大跨國糧商——美國ADM、美國Bunge、美國Gargill、法國路易達孚（Louis Dreyfus）聯(lián)合操縱下開始了新一輪的國際范圍內(nèi)的上漲。這四大糧商幾乎控制了全球?qū)⒔?0%的糧食交易量，對國際糧食價格有絕對的定價權(quán)[6]。國內(nèi)糧食自給率持續(xù)下降，國際糧價不可控性增強，糧食進口風(fēng)險持續(xù)上升，這就為中國的糧食安全敲響了警鐘。

2糧食核心區(qū)戰(zhàn)略的提出及在河南省的推進成效

基于對國家糧食安全問題的充分認識，黨的十七屆三中全會對糧食安全作了重大戰(zhàn)略部署，2008年11月13日，國務(wù)院通過了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020）》，明確提出“集中力量建設(shè)一批基礎(chǔ)條件好、生產(chǎn)水平高和糧食調(diào)出量大的核心產(chǎn)區(qū)”。2009年11月3日，國務(wù)院又發(fā)布了《全國新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2008—2020）》。在此背景下，河南省、吉林省、黑龍江省等陸續(xù)成為了國家的糧食生產(chǎn)核心區(qū)[7]。按照規(guī)劃，我國糧食生產(chǎn)核心區(qū)包括13個糧食主產(chǎn)區(qū)和11個非主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣800個，耕地面積為5 718.4萬hm2，占全國的46.9%，糧食產(chǎn)量為 3 288.5 億kg，占全國的66.4%。兩個規(guī)劃的實施，對我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)穩(wěn)步增長起到極大的促進作用。至2015年，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了歷史性的“十二連增”，全國糧食總產(chǎn)量達到62 143.5萬t，比2014年增加1 440.8萬t，增長2.4%。標志著我國糧食綜合生產(chǎn)能力連續(xù)多年穩(wěn)定在0.55萬億kg水平，為保障國家糧食安全奠定了基礎(chǔ)。

河南省地處中原，氣候溫和，土地肥沃，民風(fēng)淳樸，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)歷史悠久，歷來被譽為中國的糧倉。面對發(fā)展糧食生產(chǎn)，維護國家糧食安全的艱巨任務(wù)，河南省高瞻遠矚，勇挑重擔(dān)，2008年制定了河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃并上報北京。2009年9月，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃的通知》，標志著河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃獲得國家批準并正式啟動。2010年，河南省以政府公報形式正式印發(fā)了《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2008—2020年）的通知》，指出河南省是全國第一人口大省、第一農(nóng)業(yè)大省、第一糧食生產(chǎn)大省，建設(shè)河南糧食核心區(qū)，是國家糧食戰(zhàn)略工程的重要組成部分，是省委省政府的重大戰(zhàn)略舉措，是全面建設(shè)小康社會、奮力實現(xiàn)中原崛起的良好實現(xiàn)機遇。明確了河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)，分布在除豫西山區(qū)以外的所有地區(qū)，包括黃淮平原、山前平原和南陽盆地，覆蓋全省95個縣（市），總體上要通過水利骨干工程建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護體系建設(shè)等八大體系建設(shè)，全面實施中低產(chǎn)田改造、大型商品糧基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)機械化、糧食流通體系建設(shè)等17個項目的建設(shè)來具體落實。近年來，在糧食生產(chǎn)資源約束趨緊、自然氣候條件多變的大環(huán)境下，河南省狠抓糧食核心區(qū)戰(zhàn)略的實施，糧食產(chǎn)量連上臺階（表1），2015年河南省實現(xiàn)糧食產(chǎn)量606.71億kg，比2014年增產(chǎn)29.48億kg，同比增長5.1%，實現(xiàn)了歷史性的“十二連增”，連續(xù)5年總產(chǎn)量超過550.00億kg，并歷史性地突破600.00億kg大關(guān)，連續(xù)多年保證外調(diào)糧食及其制品200多億kg，可謂糧食核心區(qū)戰(zhàn)略推進效果良好。

3糧食生產(chǎn)要依靠人力資源完善保障措施實現(xiàn)增收

新常態(tài)下，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新矛盾新任務(wù)不斷增多，河南省又正處于新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)推進的重大機遇期。既要保障耕地面積，促進糧食增產(chǎn)，又要確保經(jīng)濟增長，促進“三化”協(xié)調(diào)，使得土地供需矛盾日益加劇，耕地保護形勢也日趨嚴峻。2011年10月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)在中原經(jīng)濟區(qū)的定位中居于首位，繼續(xù)保糧成為河南省的頭等大事。2013年3月，國務(wù)院正式批復(fù)了《鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，使鄭州成為全國首個上升為國家戰(zhàn)略的航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)。從糧食核心區(qū)到中原經(jīng)濟區(qū)，再到航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)，5年里針對河南省連續(xù)出臺的三大國家戰(zhàn)略雖各有側(cè)重，但其基礎(chǔ)均繞不開河南省的農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)。任何時候，任何條件下都不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食是河南發(fā)展應(yīng)該牢牢把握和始終堅持的原則和底線[8]。就目前情況來看，河南省后備土地資源有限、耕地補充成本增加、原糧食用地占優(yōu)補劣風(fēng)險加大等問題直接威脅到耕地數(shù)量及單位耕地的生產(chǎn)能力，進而影響到糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)的長遠目標。在尋求增量土地儼然已越來越困難的前提下，我們只有向人才、向科技要效益，向現(xiàn)有耕地要單產(chǎn)，即從以往依靠擴大糧食種植面積轉(zhuǎn)換到依靠提高單位土地糧食出產(chǎn)率上來。糧食生產(chǎn)的發(fā)展，從根本上來講，必須依靠良好的人才資源來實現(xiàn)。因為人是生產(chǎn)力諸要素中最活躍、最有創(chuàng)造力的因素，在當(dāng)今經(jīng)濟全球化風(fēng)起云涌的大環(huán)境下，人力資源已然成為推進發(fā)展的第一資源。早在糧食核心區(qū)戰(zhàn)略實施之初，時任河南省省委書記徐光春就曾強調(diào)“要善于培育人才，堅持人才資源是第一資源”，力爭培養(yǎng)出更多的“小麥之父”、“玉米之父”，使河南成為科技之星成長的沃土、科技人才創(chuàng)業(yè)的熱土、科研人員安居的樂土。先進的科學(xué)技術(shù)只有被農(nóng)民所掌握，才能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力[9]，走科技興農(nóng)、人才興糧之路，只有充分做好農(nóng)業(yè)人力資源開發(fā)工作，才能為實現(xiàn)糧食核心區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略目標提供更好的支撐。

河南省作為中國的一個縮影，由于歷史的原因，農(nóng)民一直被視為弱勢群體，農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)在人們眼中沒有得到應(yīng)有的地位。人們對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的認同度和重視度不夠，導(dǎo)致很多優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)人力資源尤其是有知識、有體力的青年農(nóng)民流失嚴重；由于政策和配套服務(wù)不到位，缺少必要的科學(xué)服務(wù)和指導(dǎo)，致使農(nóng)村勞動力流動、土地流轉(zhuǎn)無序化明顯，人力資源利用率不高，土地規(guī)模經(jīng)營效益不夠；增糧不增收現(xiàn)象仍然存在，廣大農(nóng)村的教育、交通、環(huán)境、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題依然突出，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村留不住人才的狀況越發(fā)明顯；糧食生產(chǎn)的相關(guān)配套政策不完善，激勵作用不明顯，導(dǎo)致農(nóng)民的種糧積極性不高。因此有必要在廣大農(nóng)村構(gòu)建敬農(nóng)愛農(nóng)的價值認同，鼓勵合理的人員流動和土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)民增收與民生保障工程，優(yōu)化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策環(huán)境，以激發(fā)糧食核心區(qū)人力資源干事創(chuàng)業(yè)的潛能，從而構(gòu)筑起保糧增糧的長效機制。

3.1構(gòu)建敬農(nóng)愛農(nóng)的價值認同，激勵優(yōu)秀農(nóng)業(yè)人才干事創(chuàng)業(yè)

糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)是實現(xiàn)河南省新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本前提，其戰(zhàn)略重點是使耕地保護由數(shù)量管控向數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護三位一體的轉(zhuǎn)變，從根本上確保糧食產(chǎn)量。其發(fā)展目標就在于探索走出一條新型農(nóng)業(yè)化、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與糧食安全共贏的崛起之路。在這一過程中，為農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境與干事氛圍，建立廣泛的敬農(nóng)愛農(nóng)的社會價值認同，以激勵優(yōu)秀農(nóng)業(yè)人才脫穎而出勇挑重擔(dān)，可謂是不可或缺。

認識來源于實踐又作用于實踐，積極的認識對于促進實踐開展的意義自不必說。河南省地處中原，自古以來廣大農(nóng)村地區(qū)群眾接觸新鮮事物的渠道和能力有限，客觀上造成農(nóng)民思想觀念比較固化、僵化；而且由于受地理、家族、居住環(huán)境等因素影響，在廣大農(nóng)民中，“羊群效應(yīng)”十分明顯。鑒于此，要在廣大農(nóng)村社會范圍內(nèi)重視宣傳和教育的作用，在圍繞農(nóng)業(yè)干事創(chuàng)業(yè)的氛圍營造上，以糧食生產(chǎn)責(zé)任重大、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)大有可為、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營者光榮等新口號、新觀念影響和引領(lǐng)農(nóng)村群眾，在廣大農(nóng)村形成一種重視糧食生產(chǎn)、重視農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、重視農(nóng)業(yè)發(fā)展機會的濃厚氛圍?？梢酝ㄟ^電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機等多種媒體渠道，樹立農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)典型，宣傳產(chǎn)糧大戶典型，用一個個身邊的、鮮活的榜樣人物，幫助農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民開闊眼界、拓展思維，破除農(nóng)村中舊有的小富即安、循規(guī)守常的陳舊思想，破除農(nóng)村舊有的農(nóng)民社會地位低、操持農(nóng)業(yè)沒出息等陳腐觀念，建立充分尊重農(nóng)民職業(yè)的價值認同。從而讓更多有能力、有抱負的青年農(nóng)民敢于站出來，成為敢想、敢為、愿闖、愿為的農(nóng)業(yè)生力軍，勇挑帶動發(fā)展糧食生產(chǎn)的重擔(dān)。

3.2鼓勵合理的人員流動和土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村人力資源的使用效率

河南省2014年總?cè)丝跒?0 601.00萬人，其中農(nóng)業(yè)人口7 466.43萬，占比超過7成。從人口流動來看，2010年外出人口占全省戶籍人口的18.5%，2013年則已超過20.0%，人口流動趨勢不斷增強。從工資性收入的變化趨勢上看，河南省農(nóng)民人均工資性收入在人均總收入中占比逐年增加（表2），工資性收入連續(xù)多年成為農(nóng)民增收的主要拉動因素。

“勞務(wù)經(jīng)濟”發(fā)展對增加農(nóng)業(yè)投入、提高糧食產(chǎn)量的作用也是非常明顯的，而且勞務(wù)輸出為耕地的集中經(jīng)營、提升糧食生產(chǎn)的規(guī)?；б嫣峁┝丝赡堋?jù)統(tǒng)計，河南省每個農(nóng)業(yè)勞動力經(jīng)營土地不足0.33 hm2，而1個純種糧的勞動力經(jīng)營 2.67 hm2 左右的耕地收益才能與從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的工人的收入水平基本相當(dāng)。這種小而分散的土地經(jīng)營狀況嚴重制約了種糧效益的提升，也造成了種糧產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)收水平上的巨大差異，影響了農(nóng)民種糧的積極性，使糧食生產(chǎn)兼業(yè)化趨勢強化[10]。從規(guī)模經(jīng)營、科學(xué)耕種、提升種糧專業(yè)化水平角度出發(fā)，要鼓勵農(nóng)村人力資源進行合理流動，讓一部分有意愿進城創(chuàng)業(yè)、務(wù)工的人員通過土地合理流轉(zhuǎn)，暫時離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。讓土地逐步向有種糧意愿的種糧能手、糧食合作組織、糧食經(jīng)營企業(yè)集聚，實現(xiàn)糧食規(guī)模化種植、集約化經(jīng)營的優(yōu)勢，同時也能進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)人力資源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人盡其才、地盡其用。因此，相關(guān)部門要進一步深化戶籍管理制度改革，做好農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)、自助創(chuàng)業(yè)以及相關(guān)配套服務(wù)工作，引導(dǎo)農(nóng)村人力資源合理“流動”起來。真正做到消除阻礙農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的制度門檻，逐步建立起城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系、創(chuàng)業(yè)保障體系，讓現(xiàn)有的農(nóng)村剩余勞動力進行合理流動，使他們的創(chuàng)業(yè)愿望得到充分尊重，創(chuàng)業(yè)熱情得到充分釋放，創(chuàng)業(yè)潛能得到充分激發(fā)[11]。

3.3推進農(nóng)民增收與保障工程，解除農(nóng)民種糧的后顧之憂

當(dāng)前促進糧農(nóng)增收面臨的制約主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的高成本與低收益并存，高投入與高約束并存，高風(fēng)險與強慣性并存等諸多方面[12]。種糧不如種經(jīng)濟作物賣錢多，種地不如外出打工收入穩(wěn)，務(wù)農(nóng)不如進城經(jīng)商發(fā)財快，農(nóng)村不如城鎮(zhèn)生活條件好——正因為農(nóng)民種糧機會成本不斷上升，比較收益不斷下降，難以持續(xù)調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性，導(dǎo)致農(nóng)村留不住人、土地拴不住人的現(xiàn)象越發(fā)嚴峻。

近年來，河南省農(nóng)村居民人均收入水平實現(xiàn)了多年連續(xù)增長（表3），2015年，農(nóng)村居民人均年收入突破了萬元大關(guān)，達到了歷史性的10 853元。

農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民人均年收入的相對差呈下降趨勢（圖1），但絕對差仍大體呈上升趨勢（圖2），城鄉(xiāng)收入差距大的問題仍比較明顯。農(nóng)民也是斯密所謂的經(jīng)濟人，自然擺脫不了為追求幸福生活而逐利的一面，以事業(yè)心對農(nóng)民進行激勵固然有效，但必定不如以幸福的生活進行激勵來得快些。正如韋伯所說，從個人幸福的觀點來看，這種人為了發(fā)展事業(yè)而存在，而不是事業(yè)為了人的生活而存在的生活，非常不合常理[13]。提高農(nóng)民種糧的積極性，一定要推進農(nóng)村民生保障工程建設(shè)，解決好農(nóng)民種糧的后顧之憂。做好這項工作，一是要解決地方政府的蛋糕如何做得足夠大的問題，二是要解決蛋糕如何切分的問題。

糧食核心區(qū)地方政府要將蛋糕做大，無非有兩個途徑。一是要靠自我發(fā)展和積累，開源節(jié)流。可以通過發(fā)展糧食深加工以提升糧食產(chǎn)業(yè)的附加值，開發(fā)特色農(nóng)業(yè)旅游項目以促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收和地方政府財政增收等。二是應(yīng)探索建立國家和省級層面的針對糧食核心區(qū)的地區(qū)間利益補償機制或橫向援助機制，幫助糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府克服財政性收支不平衡的普遍困難。核心區(qū)各區(qū)縣大多是糧食大縣、人口大縣，同時又多為工業(yè)小縣、財政窮縣。以駐馬店市為例，該市糧食綜合產(chǎn)量約占全省的1/8，其所屬9個縣中就有4個國家級扶貧開發(fā)重點縣和1個省級扶貧開發(fā)重點縣。由于財政收入渠道有限，導(dǎo)致該市70%以上的財政支出要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付，高產(chǎn)窮縣的突出問題，使政府有心加大對糧食生產(chǎn)的投入和補貼卻往往感到力不從心。糧食核心區(qū)在保障糧食供應(yīng)、維護國家糧食安全和凈化空氣、保護生態(tài)方面作出了雙重的貢獻，也付出了放棄發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的巨大機會成本。因此，要建立糧食調(diào)入?yún)^(qū)補償糧食調(diào)出區(qū)的利益回補機制，通過資金補助、對口支援等形式，對糧食核心區(qū)在保糧、保生態(tài)方面的投入，以及由此造成的利益損失或機會成本進行相應(yīng)補償。這既是國家主體功能區(qū)配套扶持政策的應(yīng)有之義，也體現(xiàn)了對糧食核心區(qū)農(nóng)民的人文關(guān)懷，有助于各糧食產(chǎn)區(qū)政府解決蛋糕如何做大的問題。

在利益分配上，要對糧食核心區(qū)農(nóng)民適當(dāng)傾斜，切實提升農(nóng)民收入水平。習(xí)近平總書記在視察海南三亞市時曾表示，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，這是對鄧小平“貧窮不是社會主義，兩極分化也不是社會主義”著名論斷的最樸素解讀。十八大提出的全面建成小康社會的宏偉目標，要求大力促進農(nóng)民增加收入，不要用平均數(shù)掩蓋了大多數(shù)，要看大多數(shù)農(nóng)民收入水平是否得到切實提高以及城鄉(xiāng)收入差別是否得到有效控制。2014年，河南省對糧農(nóng)發(fā)放糧食直補等150億元，獎勵產(chǎn)糧大縣40.6億元，通過各種方式使120萬農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧。短期來看，發(fā)放糧食直補、對糧食主產(chǎn)區(qū)進行直接獎勵等形式不失為行之有效的辦法。但相應(yīng)的補貼要以糧食實際耕種面積為依據(jù)進行發(fā)放，或在糧食收購價格上進行補貼，以確保對糧食耕種面積和單位產(chǎn)出的直接激勵，杜絕土地承包后的棄耕、撂荒或擅自更改用途的現(xiàn)象發(fā)生。

另外，要在糧食核心區(qū)民生保障方面增加建設(shè)和投入，縮小其與周邊城鎮(zhèn)在交通、環(huán)境、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的實際差距。2016年2月22日，河南省委、省政府正式發(fā)布《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的實施意見》，凸顯了對“三農(nóng)”工作的高度重視，明確了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“三農(nóng)”工作發(fā)展理念，提出要堅持共享發(fā)展，提高廣大農(nóng)民的幸福感和獲得感。提升糧食核心區(qū)民生保障水平，對于解除農(nóng)民種糧的后顧之憂、激發(fā)糧農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)的積極性、留住優(yōu)秀農(nóng)業(yè)人才是大有裨益的。因此，要下大氣力不斷促進糧食核心區(qū)農(nóng)村交通狀況改善、生態(tài)環(huán)境美化、醫(yī)療條件提升、教育服務(wù)完善、文化生活豐富，提升當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民的幸福感，讓大家共享改革與發(fā)展帶來的成果，以此凝聚人心，留住人才，提升干勁，為糧食核心區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供更加持續(xù)而有效的支撐。

3.4優(yōu)化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策環(huán)境，構(gòu)筑保糧增糧的長效機制

全面深化農(nóng)村改革面臨著多重任務(wù)，面對如何發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障糧食安全，促進農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)差距的艱巨任務(wù)，我們應(yīng)在制度一側(cè)進行優(yōu)化，不斷改造糧食核心區(qū)建設(shè)的政策與機制環(huán)境，從而構(gòu)建起保糧增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距的長效機制。

一要強化糧食核心區(qū)耕地保護責(zé)任機制和激勵機制，落實主體責(zé)任。耕地紅線是糧食安全的大壩，保護耕地就是保住老百姓的飯碗，堅守耕地紅線就是守住13億人的口糧底線。要將耕地保護、糧食生產(chǎn)情況全面納入各地方政府及主要負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的績效考核；嚴格落實一把手負責(zé)制，監(jiān)督地方政府嚴守耕地紅線，嚴格實施耕地保護補償機制；建立耕地保護金制度，提高耕地占用成本，降低建設(shè)占用耕地的沖動。

二要建立鼓勵糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策，如實施糧食收購保護價，鼓勵糧食粗加工和深加工，依托經(jīng)營管理和科技創(chuàng)新提升糧食生產(chǎn)的比較收益，增加糧農(nóng)的收入；鼓勵糧食核心區(qū)建設(shè)綠色農(nóng)產(chǎn)品基地、創(chuàng)建綠色糧食品牌，在保證糧食生產(chǎn)的數(shù)量安全前提下，積極向農(nóng)民宣傳綠色、環(huán)保、生態(tài)理念，推動糧食生產(chǎn)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)安全并重發(fā)展。

三要進一步創(chuàng)新耕地保護和糧食生產(chǎn)補貼辦法。現(xiàn)有糧食直補政策一般是按照耕地面積進行補貼，與農(nóng)戶單產(chǎn)高低無關(guān)，與其總產(chǎn)量和出售商品糧的數(shù)量也未有效掛鉤，僅對耕地承包者來說有些許心理安慰，其實施效果很難促進農(nóng)民積極提升單產(chǎn)和總產(chǎn)，也未能有效防止個別地塊撂荒現(xiàn)象。新辦法應(yīng)與糧食種植面積和產(chǎn)量直接進行掛鉤，對保證糧食耕種面積、抓好糧食生產(chǎn)的地區(qū)和種糧大戶進行直接獎勵，切實提高相關(guān)主體的產(chǎn)糧積極性。

四要鼓勵農(nóng)民依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作組織法》建立專業(yè)合作組織，鼓勵農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村基礎(chǔ)政權(quán)組織、種糧大戶領(lǐng)辦或協(xié)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，相關(guān)政府主管部門要增加對農(nóng)民種糧合作組織的項目補貼，并引導(dǎo)其與相應(yīng)的大型加工、產(chǎn)銷企業(yè)建立合作關(guān)系，提高糧食生產(chǎn)、加工、銷售一體化水平，提升農(nóng)民種糧的比較效益，從而提升農(nóng)民種糧的積極性。

4結(jié)語

習(xí)近平總書記曾強調(diào)：“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松?！奔Z食核心區(qū)戰(zhàn)略實施以來，國家保糧工作取得了可喜的成績，這其中河南省糧食核心區(qū)的建設(shè)功不可沒。但也要認識到目前糧食生產(chǎn)依然面臨諸多瓶頸，主要表現(xiàn)為土地等資源承載能力弱，自然氣候條件失衡導(dǎo)致區(qū)域性自然災(zāi)害頻發(fā)，糧食生產(chǎn)比較效益低造成農(nóng)民種糧積極性弱，糧食生產(chǎn)的人力資源儲備不足等。

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，其主要特征之一就是人口老齡化趨勢日漸明顯，要素規(guī)模驅(qū)動能力減弱，經(jīng)濟增長將更多依靠人力資源質(zhì)量和利用效率。上述瓶頸問題必然要依托農(nóng)業(yè)人力資源開發(fā)進行破解，這也是當(dāng)今多數(shù)國家或地區(qū)重視人力資源素質(zhì)提升、持續(xù)進行人力資源開發(fā)的原因所在。2016年，中央一號文件指出：“在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，如何促進農(nóng)民收入穩(wěn)定較快增長，加快縮小城鄉(xiāng)差距，確保如期實現(xiàn)全面小康，是必須完成的歷史任務(wù)”。未來，重視糧食核心區(qū)農(nóng)業(yè)人力資源開發(fā)，通過做好激勵、實現(xiàn)增收、完善保障來提升農(nóng)民種糧積極性，實現(xiàn)保糧增糧，顯得十分重要，同時這也是促進農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)差距，確保如期全面實現(xiàn)小康的應(yīng)有之義。

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