北京市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的十大特點

羅瑞芳

摘 要：北京市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革取得了很大進展，也積累了一些好的經(jīng)驗和做法，但也存在一些需要進一步研究的問題。文章從改革資產(chǎn)范圍、集體經(jīng)濟組織成員界定、個人股權管理、股權設置、收益分配、個人股權設置、個人股權繼承、轉讓、擔保、集體經(jīng)濟組織治理結構等方面總結出北京市產(chǎn)權制度改革總結的十大特點。

關鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權；股份合作社；集體股；個人股

中圖分類號：F321.32

自20世紀90年代開始，北京市按照“撤村不撤社、轉居不轉工、資產(chǎn)變股權、農(nóng)民當股東”的思路，開始探索農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。截至目前，98%的村級集體經(jīng)濟組織已經(jīng)完成產(chǎn)權制度改革，取得了階段性成果。在城市化快速發(fā)展的新形勢下，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革也面臨著新的問題和難點。我們通過對北京市朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、大興區(qū)、通州區(qū)、昌平區(qū)調(diào)研，總結出北京市農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的十大特點。

第一，在改革資產(chǎn)范圍方面，98%以上的村集體都采取對經(jīng)營性資產(chǎn)進行折股量化的股份合作制改革。此外，以昌平區(qū)和平谷區(qū)部分村為代表的少數(shù)村集體，探索將土地等資源性資產(chǎn)納入股份合作制改革范圍。對集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行的股份合作制改革，主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原成員留置資產(chǎn)的基礎上，將屬于現(xiàn)成員的經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股。這符合2015年中央1號文件關于集體資產(chǎn)分類改革的要求。

但是，北京市大部分村集體都是依托于土地資源發(fā)展經(jīng)濟，瓦片經(jīng)濟是目前北京市農(nóng)村集體的主要經(jīng)濟形式。實踐中如果嚴格按照將經(jīng)營性資產(chǎn)與土地進行產(chǎn)權分割的話，可能會導致按股分紅與集體土地成員利益分享機制之間出現(xiàn)沖突。昌平區(qū)和平谷區(qū)部分村集體在將經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股的同時，將非經(jīng)營性資產(chǎn)、土地等資源性資產(chǎn)一并進行量化。量化的方式亦有差別。有的將土地等資源性資產(chǎn)與集體凈資產(chǎn)統(tǒng)一按照同一比例進行量化分割；有的將土地等資源性資產(chǎn)與集體資產(chǎn)分開按照不同比例量化到勞齡股和戶籍股中；有的將土地等資源性資產(chǎn)與集體凈資產(chǎn)分開量化，土地股權只分配給戶籍股股東。

第二，集體產(chǎn)權制度改革的成員界定多以戶籍為基礎，綜合考慮土地承包關系、勞動貢獻、社會保障等因素，各村集體形成了不同的操作模式，但總體上兼顧和平衡了各方利益。集體經(jīng)濟組織的成員界定工作非常復雜，政策性很強，各村集體在市、區(qū)指導意見的基礎上，結合本地實際情況形成了不同的成員認定規(guī)則。

綜合來看，各村集體在改革中，成員界定的首要核心影響因素是戶籍。一般村集體都將改制基準日本村在冊的農(nóng)業(yè)戶口人員認定為本集體經(jīng)濟組織成員。

成員界定考慮的第二個因素是土地承包經(jīng)營權。比如海淀區(qū)《關于北部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革中界定成員身份的指導意見》（海農(nóng)發(fā)〔2010〕12號）中明確規(guī)定：戶口遷出本村時已合法取得、現(xiàn)在仍然持有本村土地承包經(jīng)營權，在現(xiàn)戶口所在地沒有取得土地承包經(jīng)營權的農(nóng)業(yè)戶口人員；落實《農(nóng)村土地承包法》進行土地確權后、未曾參加集體資產(chǎn)處置的隨征地農(nóng)轉非人員，均界定為集體經(jīng)濟組織成員。

成員界定考慮的第三個因素是勞動貢獻。比如海淀區(qū)規(guī)定：在戶口遷出村未享有土地承包經(jīng)營權，自遷入現(xiàn)戶口所在村后參加過集體生產(chǎn)勞動，或按照規(guī)定繳納了集體經(jīng)費的人員，界定為集體經(jīng)濟組織成員。

此外，在成員界定時，還兼顧社會保障和社會穩(wěn)定等因素。比如海淀區(qū)還規(guī)定：已辦理農(nóng)轉非的在校大中專學生、初級士官以下現(xiàn)役軍人；1997年考學，畢業(yè)后未能實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、未納入城鎮(zhèn)居民社會保障的人員，界定為集體經(jīng)濟組織成員。

第三，個人股權管理方面，形成了固化管理和動態(tài)調(diào)整兩種模式。北京市已完成產(chǎn)權制度改革的村集體中，60%多的村股份經(jīng)濟合作社實行股權固化管理模式，近40%的村股份經(jīng)濟合作社實行動態(tài)調(diào)整模式。朝陽、海淀、豐臺、石景山、通州、順義、門頭溝、昌平、密云9個區(qū)縣全部采取固化管理模式，其余區(qū)縣均是兩種模式兼有，其中懷柔區(qū)絕大部分村采取了固化管理模式，而大興、房山、平谷、延慶的部分村采取的是動態(tài)調(diào)整模式。

第四，大部分股份合作社都設置集體股，比例大體在30%左右。集體股代表和管理主體有集體資產(chǎn)管理委員會、股份經(jīng)濟合作社、村委會等多種形式。對集體股的存廢問題一直存在爭議，主張廢除的理由主要是，集體股的設置事實上為政府干預企業(yè)經(jīng)營決策留下了制度通道，同時也弱化了社員對集體的關切程度。隨著時間的推移，所設置的集體股的收益又形成了新的不清晰的集體產(chǎn)權，又將面臨集體產(chǎn)權的再次改革問題。

從實踐調(diào)研反映的情況來看，集體股設置的根本目的還在于解決農(nóng)民集體的公共需求和社會保障問題。對于城市化進程比較快，集體土地已全部被征收，農(nóng)民全部轉居并繳納城鎮(zhèn)社會保障，僅有集體經(jīng)營性資產(chǎn)的集體經(jīng)濟組織，集體成員更傾向于取消集體股。而對于未完全城市化，還有解決集體公共需求和農(nóng)民社會保障需求的，則認為還有保留集體股的必要。目前集體股的收益主要用于項目投資、公共設施建設、公共福利事業(yè)、抵御不可預測的風險和增加股金等。

第五，大多數(shù)村股份合作社收益與村集體收益并未嚴格區(qū)分，形成了按股分紅和福利分配共存的收益分配模式。雖然集體股和個人股比例大約為3∶7，但實踐上大部分股份經(jīng)濟合作社都沒有嚴格按照比例提取集體股收益，而是將集體經(jīng)濟收益優(yōu)先于保障股東分紅及為村民發(fā)放公共福利。而且從農(nóng)民的基本認識和意愿來看，農(nóng)民每年取得的收入只能是有保障的穩(wěn)步增長趨勢，不隨集體經(jīng)營收入增減而變動。受非首都核心功能疏解政策的影響，很多集體收益都受到很大影響。集體總收益降低的情況下，村民/股東個人收益還要保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，結果必然是以集體股收益補貼村民/股東個人收益。

第六，個人股權設置方面，大體上考慮集體成員身份和集體勞動貢獻兩個主要因素設置為基本股和勞齡股?；竟?，有的村也稱為普通股、戶籍股，是以戶籍為基本依據(jù)設置的股權；勞齡股，有的村也稱為勞動貢獻股、優(yōu)先股，是以參加本集體生產(chǎn)勞動的農(nóng)齡為依據(jù)量化的股份。各村集體結合本村情況，對基本股和勞齡股比例劃分也不一致。有的村集體基本股比例高，有的村集體勞齡股比例高。各村股份經(jīng)濟合作社基本上都針對不同類別的個人股設置了不同的股份權能，持有基本股的社員有權參與股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理，僅持有勞齡股的社員不參與股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理。

第七，關于個人股的繼承，大多數(shù)村股份經(jīng)濟合作社章程均規(guī)定個人股可以繼承，但股東名冊登記的只能是一個繼承人；有多個法定繼承人的，各繼承人之間需達成協(xié)議并推選一繼承代表人，且繼承的只是股份收益權，不能參與股份經(jīng)濟合作社管理。實踐中個人股繼承形成了以下兩種基本的操作模式：一是，有的股份經(jīng)濟合作社規(guī)定個人股中的基本股不可繼承，社員死亡的，基本股收歸集體轉為集體股，勞齡股可以繼承，因此如繼承人為非股份經(jīng)濟合作社社員的，繼承人只繼承勞齡股，當然不能參與股份經(jīng)濟合作社的管理。二是，有的股份經(jīng)濟合作社規(guī)定社員死亡的，死亡社員的個人股不區(qū)分具體種類，均可被繼承，但基于繼承所取得的股權不具有參與股份經(jīng)濟合作社管理的權能。

第八，關于個人股的轉讓，有的股份經(jīng)濟合作社不允許股權轉讓，有的股份經(jīng)濟合作社允許股權轉讓，但股權轉讓只限于集體內(nèi)部轉讓，轉讓具體規(guī)則不一，總體上還不甚完善。從規(guī)則層面看，允許轉讓的股份經(jīng)濟合作社多只是在村股份經(jīng)濟合作社章程中原則性規(guī)定，個人股可以在股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部轉讓，缺少對具體轉讓規(guī)則的規(guī)定，實踐中轉讓的案例也比較有限?？偨Y各村股份經(jīng)濟合作社已有的轉讓規(guī)則，各村規(guī)則也不統(tǒng)一，大體有以下幾種情況。

（1）轉讓的對象上，有的規(guī)定股份經(jīng)濟合作社可以成為受讓主體，即允許股權回購；有的規(guī)定只有股份經(jīng)濟合作社其他社員可以成為股權受讓主體。

（2）轉讓股權的限制方面，有的規(guī)定社員之間轉讓的只能是勞齡股，基本股不得轉讓；有的規(guī)定社員之間可以轉讓全部股權，股權全部轉讓的，轉讓方的社員資格消滅。

（3）受讓股權的限制方面，有的對受讓方股權數(shù)量沒有限制性規(guī)定；有的對受讓方持有股份數(shù)額的總額有一個最高額的限制。

（4）股權轉讓的管理方面，有的對股權轉讓不進行干預性管理，只要社員之間協(xié)商一致，并簽訂了股權轉讓協(xié)議的，向股份經(jīng)濟合作社申請，即可變更股東登記；有的規(guī)定社員間股權轉讓需向股份經(jīng)濟合作社申請審批，股份經(jīng)濟合作社審批同意的，方可轉讓。

第九，關于個人股權的擔保方面，各股份經(jīng)濟合作社大多禁止個人股權擔保，試點區(qū)積極拓展與銀行合作，先行先試股權擔保方案。個人股權擔保存在的最大風險是，擔保債務無法實現(xiàn)時，個人股權將面臨被第三方處置的問題。這其中涉及集體資產(chǎn)保障。集體社員權利保障等多方面問題，因此股份經(jīng)濟合作社中個人股權的擔保不同于現(xiàn)代公司的股權擔保，應當結合集體產(chǎn)權的基本屬性、集體經(jīng)濟發(fā)展的政策導向，審慎設計其基本規(guī)則和方案。實踐中，農(nóng)民對于股權擔保的意愿和要求也不強烈，因此，以試點方式探索集體股份經(jīng)濟合作社中個人股權的擔保規(guī)則具有一定的必要性。

第十，股份合作社法人治理結構流于形式，需結合集體經(jīng)濟特點，完善適合農(nóng)村集體股份經(jīng)濟合作社發(fā)展需求的特色法人治理結構。改革后，股份經(jīng)濟合作社均按要求設計了股東代表大會、董事會、監(jiān)事會的法人治理機構，起草了股份經(jīng)濟合作社章程。但法人治理結構架構的形成并不能保證其效能的真正實施。目前，股份經(jīng)濟合作社治理結構主要存在以下幾方面問題：①合作社成員（股東）參與度低；②依賴能人決策，董事會被架空；③監(jiān)事會權力“空殼化”。合作社成員大多是村民，其知識水平、管理技能有限，而實踐中股份經(jīng)濟合作社運營機制效仿公司制模式，需要有專業(yè)管理知識、資本運作能力、戰(zhàn)略性投資眼光等，而這些恰恰是多數(shù)成員缺乏的，因此導致多數(shù)非精英成員依賴于“能人決策”。而“能人決策”的模式一旦形成慣性，一方面，如果此時合作社發(fā)展良好，大多數(shù)成員參與管理的積極性更會下滑；另一方面，“能人”很可能利用已有權力占據(jù)經(jīng)營資源，形成利益群體，從而抵制其他人的參與和侵吞既得利益，形成惡性循環(huán)。

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