新建高速公路項目主要社會穩(wěn)定風(fēng)險因素探討

丁海洋

摘要：高速公路項目線路長、征地范圍大、涉及村莊和群眾較多，且由于封閉運(yùn)營，容易對沿線地區(qū)形成割裂，社會穩(wěn)定風(fēng)險程度相對較高。為支撐全面建成小康社會，“十三五”期間我國將繼續(xù)加快推進(jìn)國家高速公路網(wǎng)建設(shè)。文章總結(jié)了新建高速公路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險識別方法，結(jié)合某具體項目分析了新建高速公路項目主要社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，并提出了建議，以期提供借鑒。

Abstract： Highway project has characteristics of long line， large land acquisition， involving more villages and the masses， and due to the closed operation， it is easy to split up along the region， social stability risk degree is relatively high. To support a comprehensive well-off society， China will continue to accelerate the construction of the national highway network in "13th Five-Year" period. This paper summarizes the risk identification methods of the social stability of the new expressway project， analyzes the main social stability risk factors of the new expressway project combined with a specific project， and puts forward some suggestions in order to provide a reference.

關(guān)鍵詞：新建；高速公路；社會穩(wěn)定；風(fēng)險因素

Key words： newly built；highway；social stability；risk factors

中圖分類號：U412.36+6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）22-0041-02

0 引言

高速公路具有通行能力大、服務(wù)水平高、快速、安全的優(yōu)勢，在綜合交通運(yùn)輸通道和區(qū)級、城際交通中具有重要作用?！笆濉睍r期，為支撐全面建成小康社會，我國將繼續(xù)加快推進(jìn)國家高速公路網(wǎng)建設(shè)，打通國家高速公路主線待貫通路段，推進(jìn)建設(shè)年代較早、交通繁忙的國家高速公路擴(kuò)容改造和分流路線建設(shè)，有序發(fā)展地方高速公路。

高速公路項目線路長、征地范圍大、涉及村莊和群眾較多，且由于封閉運(yùn)營，容易對沿線地區(qū)形成割裂，社會穩(wěn)定風(fēng)險程度相對較高。歷史上，曾經(jīng)發(fā)生過多起社會穩(wěn)定風(fēng)險事件。因此，需要提前進(jìn)行項目社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查、識別主要風(fēng)險因素、制定防范和化解措施，避免社會穩(wěn)定風(fēng)險事件的發(fā)生。

1 新建高速公路項目社會穩(wěn)定風(fēng)險識別方法

1.1 風(fēng)險識別的基礎(chǔ)

風(fēng)險識別的基礎(chǔ)是完成風(fēng)險調(diào)查，主要通過現(xiàn)場公示、網(wǎng)絡(luò)公示、問卷調(diào)查、座談會、實地走訪等方式，全面了解項目沿線敏感點，全面搜集沿線各級政府及其工作部門、村委會等基層組織、廠礦企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織、廠礦企業(yè)員工及村民（居民）的意見和利益訴求。

1.2 風(fēng)險識別方法

高速公路項目在建設(shè)、運(yùn)行過程中引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素眾多，但運(yùn)用層次分析法，可歸納為八種類型、48個風(fēng)險因素。可結(jié)合項目及沿線環(huán)境特點，根據(jù)風(fēng)險調(diào)查結(jié)論，對48個因素進(jìn)行逐條對照，識別出基本風(fēng)險因素，然后組織專家討論，進(jìn)行因素的整合和調(diào)整。八種類型、48個風(fēng)險因素具體如下：

①政策、規(guī)劃和審批程序類。包括與產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃符合性、審批文件的完備性、 規(guī)劃審批與選址合理性、前期論證過程中公眾參與全面性等因素。

②征地、房屋征收及補(bǔ)償類。包括征收范圍、征收意愿、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金保障、拆遷方案、拆遷擾民、特殊土地和建筑物拆遷、失地農(nóng)民就業(yè)和生活、安置房交付時間及質(zhì)量、其他補(bǔ)償?shù)纫蛩亍?/p>

③技術(shù)經(jīng)濟(jì)類。包括工程方案、建設(shè)周期及進(jìn)度計劃、資金籌措和保障、棄土場及開山石來源等因素。

④生態(tài)環(huán)境影響類。包括大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、土壤污染、光污染、噪聲和振動影響、電磁輻射影響、日照和采光影響、公共開放活動空間及生態(tài)環(huán)境景觀影響、水土流失等因素。

⑤項目管理類。包括“五制”建設(shè)、“六制”建設(shè)、文明施工、安全和質(zhì)量管理、社會風(fēng)險管理體系、施工方案、相鄰工程協(xié)調(diào)等因素。

⑥經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境影響類。包括周邊房屋和土地價值影響、就業(yè)影響、群眾收入影響、群眾生活成本影響、公共配套設(shè)施影響、流動人口增加、對周邊交通的影響、文化和生活習(xí)慣影響、宗教習(xí)俗影響、歷史遺留問題等因素。

⑦安全衛(wèi)生類。包括職業(yè)安全與職業(yè)健康風(fēng)險、生產(chǎn)安全事故危害、社會治安和公共安全風(fēng)險等因素。

⑧媒體輿情類。主要指媒體輿論導(dǎo)向及其影響風(fēng)險。

2 新建高速公路項目主要社會穩(wěn)定風(fēng)險因素

以某具體新建高速公路項目為例，初始識別出31個基本風(fēng)險因素，最終整合形成10個的主要風(fēng)險因素，主要風(fēng)險因素及具體分析如下：

2.1 審批文件的完備性風(fēng)險

在進(jìn)行風(fēng)險因素分析時，項目取得了立項批復(fù)、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審意見、壓覆礦產(chǎn)、文物保護(hù)、地震安評等文件，但缺少環(huán)評批復(fù)。若項目在各類審批文件不完全齊備的情況下提前開工建設(shè)，項目沿線利益相關(guān)者利益訴求得不到滿足時，可能會以項目相關(guān)手續(xù)不完善的瑕疵為由，阻撓項目開工建設(shè)、推進(jìn)，甚至引起群體性事件。

2.2 工程方案風(fēng)險

①路線方案。若項目線路方案與沿線地區(qū)發(fā)展規(guī)劃不符，與周邊敏感目標(biāo)的位置關(guān)系和距離不合適等，可能引發(fā)群眾不滿。

②橋涵方案。若方案不合理，可能導(dǎo)致城市、村莊被分隔，集裝箱車輛、大型農(nóng)用機(jī)械等受涵洞凈高限制而無法通行，涵洞過長且無照明設(shè)施影響群眾通行安全性，橋涵每逢下雨就出現(xiàn)積水，造成群眾上訪。

③出入口設(shè)置方案。沿線區(qū)市政府、村委等基層組織、群眾非常渴望高速公路能在距離自己最近的地方設(shè)有出口，若無法就工程方案和群眾訴求做好平衡，及其容易導(dǎo)致阻撓施工、上訪等事件的發(fā)生。

2.3 投融資風(fēng)險

高速公路項目資金需求量較大，若缺少準(zhǔn)確、詳細(xì)的資金使用計劃和籌措保障方案，不能保證征收補(bǔ)償資金、建設(shè)資金、農(nóng)民工工資等按計劃及時足額到位，會導(dǎo)致土地、房屋征收補(bǔ)償周期和施工周期延長，加大對沿線群眾的生產(chǎn)生活影響，造成群眾上訪、工人討薪等社會穩(wěn)定風(fēng)險事件。

2.4 征地、房屋征收及補(bǔ)償風(fēng)險

征地、房屋征收及補(bǔ)償涉及群眾的切身經(jīng)濟(jì)利益，因工程征地拆遷所引發(fā)的暴力對抗、集體上訪、自殘、械斗等社會穩(wěn)定風(fēng)險事件經(jīng)常出現(xiàn)在各類媒體的頭條，沿線利益相關(guān)者對征地、房屋征收及補(bǔ)償有著極高的關(guān)注度。該風(fēng)險內(nèi)的子因素眾多，最重要是征收范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

①征收范圍。征收范圍一般根據(jù)項目建設(shè)需要和噪聲、震動、交通組織、排水組織影響范圍等確定。未納入征收范圍而客觀上又受到項目噪聲、振動、交通、排水影響的群眾極有可能對征收范圍提出異議，提出補(bǔ)償或搬遷要求。若得不到滿足，可能引發(fā)群體事件。同時，項目征地實施后，可能造成部分邊角地，難以利用，若不把這類邊角地納入補(bǔ)償范圍，也會引起部分群眾的抵制。

②補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險調(diào)查過程中，群眾期望要求比以往、沿線其他區(qū)市、沿線正在進(jìn)行的其他項目更高的拆遷標(biāo)準(zhǔn)，但是國家和省市政府對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定。若達(dá)不到普遍性的群眾要求，或者出現(xiàn)同一區(qū)域存在多個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將造成不同區(qū)市、街道、村群眾的攀比和不滿情緒。若處理不當(dāng)，極易引發(fā)前期征收困難、建設(shè)期施工阻撓、運(yùn)營期群眾提出增加補(bǔ)償要求等風(fēng)險。

2.5 生態(tài)環(huán)境影響風(fēng)險

根據(jù)項目環(huán)評報告初稿，項目在生態(tài)環(huán)境方面可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素包括：大氣污染排放、廢水污染排放、固體廢棄物污染排放、噪聲和振動影響、公共開放活動空間及生態(tài)環(huán)境景觀影響、水土流失等。風(fēng)險調(diào)查時，沿線利益相關(guān)者對大氣污染、噪聲和振動影響表現(xiàn)出了極高的關(guān)注度。

2.6 項目協(xié)調(diào)及社會風(fēng)險管理風(fēng)險。

①項目存在諸多需要項目單位、施工單位與地方政府、基層組織、企事業(yè)單位、群眾協(xié)調(diào)的事項，工作量大、工作內(nèi)容復(fù)雜，若處理不得當(dāng)，容易引起相關(guān)矛盾。

②項目沿線途徑過個區(qū)市，沿線并行新建鐵路，制約因素多。項目建設(shè)、運(yùn)營期間，可能產(chǎn)生相互影響，處理不當(dāng)可能引起矛盾糾紛。

③項目協(xié)調(diào)工作量大、事項多，如果項目單位和基層政府沒有建立全面、暢通的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理責(zé)任制和聯(lián)動機(jī)制，沒有制定應(yīng)急處置預(yù)案，可能導(dǎo)致社會穩(wěn)定事件發(fā)生概率增加、已發(fā)生的群體事件無法在初期得到及時有效的處置。

2.7 施工方案及施工管理風(fēng)險

①施工單位違反文明施工、安全和質(zhì)量管理的相關(guān)規(guī)定，可能會造成工程意外傷害、施工班組群斗等突發(fā)狀況。高速公路施工周期長、施工人員多，加劇了該因素風(fēng)險程度。

②項目需要大量的運(yùn)輸通道和施工便道，修建臨時施工道路會占用農(nóng)田，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村民收入，土石方等運(yùn)輸車輛會對沿線村莊造成較大噪音、粉塵、道路破壞和出行安全影響，都有可能引發(fā)群眾強(qiáng)烈反對，甚至集體阻撓施工。

2.8 對周邊交通的影響風(fēng)險

因為高速公路本身封閉的特性，可能對沿線相關(guān)村莊、單位、公共配套項目造成一定的封閉、割裂。施工期，交通調(diào)流會造成周邊人群出行不便。運(yùn)營期，若結(jié)構(gòu)物設(shè)置不夠或者不合理，可能對周邊人群出行習(xí)慣、農(nóng)民生產(chǎn)等造成影響，造成利益相關(guān)者的不滿。風(fēng)險調(diào)查過程中，大量沿線街道、村莊、企業(yè)、學(xué)校對項目建設(shè)期間及運(yùn)營期間本單位的交通出行問題有較高的關(guān)注度。

2.9 歷史遺留問題對本項目的影響風(fēng)險

風(fēng)險調(diào)查了解到，項目沿線村莊不同程度的存在歷史遺留社會（矛盾）問題，所涉及群眾熱切期望通過本項目將問題解決掉，且期望值很高。一旦不能妥善解決，歷史遺留問題將有可能成為項目的主要風(fēng)險因素。

2.10 媒體輿情及與公眾信息溝通風(fēng)險

根據(jù)風(fēng)險調(diào)查，項目在媒體上的宣傳力度較小，缺乏足夠的正面引導(dǎo)。若不建立有效的輿情引導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)與新聞媒體的溝通聯(lián)系，建立完善的輿情監(jiān)控機(jī)制，未來有可能無法及時了解群眾的意見和訴求，無法及時公開相關(guān)信息、給與正面引導(dǎo)，長期積累引發(fā)一定的社會風(fēng)險。

3 建議

①項目單位應(yīng)按照國家和地方社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的相關(guān)規(guī)定，委托專業(yè)工程咨詢機(jī)構(gòu)開展項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，系統(tǒng)、全面的了解相關(guān)利益群體的意見和利益訴求，針對性的提出風(fēng)險防范和化解措施，科學(xué)評判采取風(fēng)險防范和化解措施后的風(fēng)險等級。若項目風(fēng)險等級為中高風(fēng)險，應(yīng)及時調(diào)整項目方案和建設(shè)進(jìn)度計劃，并就調(diào)整后的方案進(jìn)行再次風(fēng)險分析和評估。

②對于采取風(fēng)險防范和化解措施后為低風(fēng)險的高速公路項目。項目主管部門應(yīng)聯(lián)合沿線區(qū)市政府，督促項目單位、施工單位、運(yùn)營單位、相關(guān)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、相關(guān)政府監(jiān)管部門、基層組織等，在項目前期、建設(shè)及運(yùn)營過程中認(rèn)真落實各項社會穩(wěn)定風(fēng)險防范和化解措施，將項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險問題將至最低，保障項目順利實施，確保地區(qū)社會穩(wěn)定。

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