準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

曹盼盼

摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的加快，越來越多的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用了公私合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP）進(jìn)行建設(shè)，其中很多屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。實(shí)踐操作中反映出一些準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目公私合作效率不高，項(xiàng)目治理水平高低是其原因之一。本文運(yùn)用文獻(xiàn)查閱初步識(shí)別出指標(biāo)體系，并采用問卷調(diào)查法和因子分析法優(yōu)化指標(biāo)，構(gòu)建了最終的準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系。

Abstract： With the rapid urbanization， more and more urban infrastructure projects adopt PPP mode， many of them belong to quasi-infrastructures. Some of the quasi-infrastructures in PPP projects reflect the low efficiency of public-private partnerships， which reason is the level of project governance. By the methods of literature review， expert interview， this paper identifies the governance evaluation index of the quasi-operational infrastructure in PPP. Then it uses the questionnaire survey and factor analysis method for index optimization， finally determining the evaluation index system of the quasi-operational infrastructure in PPP.

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)經(jīng)營性；PPP項(xiàng)目；項(xiàng)目治理水平

Key words： quasi-operational infrastructure；PPP project；project governance level

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）22-0029-05

0 引言

PPP（Public-Private Partnership），是政府和社會(huì)資本進(jìn)行工程建設(shè)的一種模式，以特許權(quán)為基礎(chǔ)，由政府與社會(huì)資本之間達(dá)成的一種伙伴關(guān)系，從而達(dá)到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的雙贏模式[1]。PPP項(xiàng)目的成功離不開其利益相關(guān)者利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，而利益相關(guān)者動(dòng)態(tài)平衡雙贏卻難以維持，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年至2013年，PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的收益和成效甚微，有些甚至被暫?；蛉∠鸞2]，如何在制度層面和頂層設(shè)計(jì)層面促進(jìn)利益相關(guān)者關(guān)系和諧成為亟待解決的問題，目前關(guān)于準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理研究較少，特別是缺乏項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系的研究。本文旨在尋求準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為準(zhǔn)經(jīng)營PPP項(xiàng)目治理水平的提高提高依據(jù)，優(yōu)化準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)程。

1 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平只指標(biāo)體系概述

1.1 項(xiàng)目治理水平內(nèi)涵界定

“治理”這一理念在政府、公司等領(lǐng)域都得到了很好的應(yīng)用與發(fā)展，并形成了比較成熟的政府治理和公司治理等理論體系。但是，項(xiàng)目治理這一概念在20世紀(jì)90年代才被提出來，目前為止對(duì)其理解仍然存在分歧，也沒有形成比較系統(tǒng)化的理論體系。對(duì)于項(xiàng)目治理的定義，國外具有代表性的是Turner、Renz、Bekker等學(xué)者的界定，Turner認(rèn)為項(xiàng)目治理是利益相關(guān)者之間設(shè)定一整套關(guān)系，并提供一種結(jié)構(gòu)，通過這種結(jié)構(gòu)，設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)，確定實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)以及績效實(shí)現(xiàn)的方式[3]。Renz認(rèn)為項(xiàng)目治理是一種反映企業(yè)倫理的方式，針對(duì)復(fù)雜的環(huán)境下的項(xiàng)目，進(jìn)行戰(zhàn)略性指導(dǎo)、綜合管理以及整體控制的一個(gè)系統(tǒng)過程[4]。Weaver認(rèn)為項(xiàng)目治理是公司治理的子集，從公司治理的領(lǐng)域關(guān)注項(xiàng)目活動(dòng)，包括項(xiàng)目組合的指導(dǎo)、項(xiàng)目發(fā)起人地位和項(xiàng)目管理的效率等方面[5]。國內(nèi)以嚴(yán)玲對(duì)項(xiàng)目治理的定義最具代表性，定義項(xiàng)目治理是一種制度框架，在這種框架下，體現(xiàn)了項(xiàng)目各利益相關(guān)者之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系制度的安排[6]。從上述學(xué)者的論述中可以看出，項(xiàng)目治理的思想主要是從公司治理演化而來的。結(jié)合不同學(xué)者之間的定義，本論文給出的項(xiàng)目治理定義：為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，構(gòu)建一套正式或非正式的、內(nèi)部或外部的制度或機(jī)制的體系，它規(guī)定了項(xiàng)目主要利益相關(guān)者之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，從而在項(xiàng)目交易中建立一種秩序，并通過這種制度來維持這種秩序，使利益相關(guān)者之間的關(guān)系得以協(xié)調(diào)，并維持項(xiàng)目交易中一種良好秩序的過程。定義中不僅包括項(xiàng)目在項(xiàng)目契約組織形成時(shí)建立秩序的過程，更包括在項(xiàng)目建設(shè)管理全過程來維持秩序的過程。

根據(jù)上述項(xiàng)目治理的概念，本論文認(rèn)為項(xiàng)目治理水平是過程行為，規(guī)定了政府部門、社會(huì)資本、公眾等利益相關(guān)者之間的權(quán)、責(zé)、利的劃分，使利益相關(guān)者關(guān)系得到協(xié)調(diào)度與預(yù)期相比的有效性，并通過一系列措施來維持這種良好的秩序的效果。

1.2 建立準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系必要性

現(xiàn)如今，許多的PPP項(xiàng)目未能正常進(jìn)行，例如杭州灣跨海大橋PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本陸陸續(xù)續(xù)出讓股份或者撤資，截止目前國有資產(chǎn)占到總資產(chǎn)的80%。這都涉及到項(xiàng)目前期制度設(shè)計(jì)是否合理，合作效率高低的問題。PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本直接的合作機(jī)制如何建立、融資結(jié)構(gòu)如何安排、控制權(quán)如何配置、收益如何分享、對(duì)項(xiàng)目的管理者如何激勵(lì)和監(jiān)督，這些都影響到PPP項(xiàng)目是否成功。需要我們從項(xiàng)目治理的角度來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析，從制度層面來解析項(xiàng)目成敗的原因。

當(dāng)前關(guān)于準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理的研究有限，特別是評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，隨著越來越多的項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，以及大量的PPP項(xiàng)目均是準(zhǔn)經(jīng)營類，如何以項(xiàng)目治理為立足點(diǎn)，以項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系為出發(fā)點(diǎn)，提高準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的運(yùn)營效率成為關(guān)鍵。

1.3 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系特殊性

與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目相比，準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有以下幾個(gè)方面的特殊性：

①經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的收益已大于或者等于市場(chǎng)平均水平，政府不需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，但是準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益不足以彌補(bǔ)成本或者低于市場(chǎng)的收益均值。為了激勵(lì)社會(huì)資本參與進(jìn)來，保證社會(huì)資本的的合理收益，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)的需要對(duì)政府補(bǔ)貼機(jī)制、政府對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)程度等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

②準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP同時(shí)也具有一定的公益性，政府為了滿足公眾的需求，保證公眾的利益，控制項(xiàng)目的收費(fèi)價(jià)格，以致于項(xiàng)目的收益不高。因此，準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)會(huì)體現(xiàn)出較強(qiáng)的公益性，比如價(jià)格監(jiān)管機(jī)制等。

2 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系理論分析

2.1 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)目標(biāo)

準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及的利益相關(guān)者關(guān)系更加復(fù)雜，利益糾紛瓜葛更多，此時(shí)的“利益”包含多方面的內(nèi)容，是個(gè)復(fù)雜的多指標(biāo)體系。準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)的目標(biāo)應(yīng)定位于各利益相關(guān)者的利益最大化。這些都強(qiáng)調(diào)效用、利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，它們本質(zhì)上是相通的。價(jià)值創(chuàng)造是一切組織的和核心目標(biāo)，而項(xiàng)目本身沒有價(jià)值，其價(jià)值來源于項(xiàng)目目標(biāo)的完成，當(dāng)然這里所謂的項(xiàng)目目標(biāo)包括各利益相關(guān)者的目標(biāo)，各利益相關(guān)者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也就等同于其利益的實(shí)現(xiàn)，由此可見。準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)的目標(biāo)就是達(dá)到各利益相關(guān)者之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)和利益的趨同，從而最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目價(jià)值。

2.2 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)主體

如果由政府主導(dǎo)進(jìn)行準(zhǔn)經(jīng)營PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系的重點(diǎn)會(huì)放在社會(huì)資本滿意度上，而忽略了政府本身項(xiàng)目治理水平高低，也不能完全反應(yīng)準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理的真實(shí)水平。

準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理應(yīng)引入獨(dú)立的第三方，這樣才能平衡PPP項(xiàng)目眾多的參與方和利益相關(guān)者訴求。國外，如英國、日本、澳大利亞等國家通過成立專門的PPP管理咨詢單位對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。我國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，引入第三方進(jìn)行項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)，并保證評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、公平性和準(zhǔn)確性，設(shè)置獨(dú)立的PPP項(xiàng)目監(jiān)管部門，細(xì)化到每個(gè)行業(yè)，每個(gè)項(xiàng)目均設(shè)置監(jiān)管部門。因此，準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)的實(shí)施機(jī)構(gòu)安排第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行是最適宜的。

2.3 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)

準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)的時(shí)點(diǎn)的設(shè)置會(huì)影響到指標(biāo)的建立。PPP項(xiàng)目有六個(gè)階段，分別是識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和移交階段。由于轉(zhuǎn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期較長、一般是為20年-30年。因此本論文的評(píng)價(jià)客體是準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，時(shí)點(diǎn)是從項(xiàng)目識(shí)別到項(xiàng)目運(yùn)營階段，即是項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)。因此準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理指標(biāo)設(shè)置要考慮性項(xiàng)目識(shí)別到項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束的所有階段。

3 準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

3.1 治理水平指標(biāo)體系構(gòu)建思路

本文沿襲了國內(nèi)項(xiàng)目治理研究思路，借鑒公司治理評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，公司治理評(píng)價(jià)的內(nèi)涵是以公司治理內(nèi)涵為核心，以公司治理原則為評(píng)價(jià)指引，對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的合理性、公司運(yùn)營的合規(guī)性、各層級(jí)利益相關(guān)者責(zé)任的履行情況、主要利益相關(guān)者利益的保障、信息披露及時(shí)性與完整性以及公司治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況作出評(píng)價(jià)。在這種評(píng)價(jià)邏輯中，治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制是相互聯(lián)系的，缺一不可的。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目治理的評(píng)價(jià)應(yīng)包含治理結(jié)構(gòu)的安排狀態(tài)以及治理機(jī)制的實(shí)施狀態(tài)，其治理目標(biāo)是PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者權(quán)、責(zé)、利的分配情況。

項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)就應(yīng)該將項(xiàng)目利益相關(guān)者納入到統(tǒng)一平臺(tái)，而不是將利益相關(guān)者單獨(dú)切割開。這一點(diǎn)與公司治理的內(nèi)涵是一致的。但是，PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系相比于公司治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更為復(fù)雜。其一，由于“項(xiàng)目”比“公司”的利益相關(guān)者更加的多，評(píng)價(jià)的橫向展開范圍更加廣。其二，PPP項(xiàng)目注重的是交易秩序的安排，比公司治理“獨(dú)善其身”的目標(biāo)更加全面。PPP項(xiàng)目治理的指標(biāo)相比于公司治理評(píng)價(jià)指標(biāo)更加的復(fù)雜。PPP項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)的指標(biāo)的選取，需要借鑒公司治理評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系選擇，選擇PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)、PPP項(xiàng)目治理機(jī)制（契約治理層面、關(guān)系規(guī)范層面）。

3.2 項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系分析

通過上述分析可知，本文從項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)、契約治理和關(guān)系治理三大視角來得出準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先本文是根據(jù)文獻(xiàn)綜述得出PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，再根據(jù)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目特點(diǎn)，綜合得出準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)主要是以項(xiàng)目權(quán)利分配為核心的內(nèi)容，項(xiàng)目權(quán)利分配主要是PPP項(xiàng)目各參與方股權(quán)分配情況。具體的指標(biāo)體系見表1。

項(xiàng)目治理機(jī)制成為一種固化的契約關(guān)系，需要與之匹配的契約治理機(jī)制。通過文獻(xiàn)分析可以看出契約治理分為內(nèi)部治理和外部治理兩大方面，內(nèi)部治理著力于利益相關(guān)者之間的責(zé)權(quán)利之間的制度安排，外部治理則是外在制度的安排?；谄跫s治理視角的準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目按照問下文獻(xiàn)檢索分為四個(gè)維度，分別是利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)水平和政府監(jiān)管，具體指標(biāo)見表2。

對(duì)于關(guān)系治理角度，嚴(yán)玲首先提出將關(guān)系治理納入到項(xiàng)目治理體系內(nèi)，認(rèn)為項(xiàng)目的關(guān)系治理主要在信任、承諾、溝通和合作四個(gè)方面體現(xiàn)出來。具體的結(jié)合準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，見表3所示。

3.3 項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系最終構(gòu)建

對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平構(gòu)建的指標(biāo)，由于個(gè)人主觀選取的因素，它的合理性和科學(xué)性有待考量，需通過問卷調(diào)查，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化處理。本問卷涉及的調(diào)查對(duì)象是從事PPP工作的專家學(xué)者或者具有PPP工作經(jīng)驗(yàn)的人群，因此本問卷是是網(wǎng)絡(luò)發(fā)放問卷和線下發(fā)放兩種同時(shí)進(jìn)行。本問卷發(fā)布了200份問卷，回收了178份問卷，去掉不合格的17份，剩余161份問卷，問卷回收率161/200=80.5%，符合要求。

本文運(yùn)用SPSS20.0對(duì)問卷信度進(jìn)行檢驗(yàn)，問卷整體和各維度的信度均在0.7以上，表明問卷信度是處于可信區(qū)間。

將指標(biāo)X7、X17、X21、X28、X38刪除后，信度得到明顯的提升，具體對(duì)比結(jié)果如表5，因此刪除這五項(xiàng)指標(biāo)。

本文運(yùn)用SPSS20.0對(duì)問卷進(jìn)行KMO和Bartlett檢驗(yàn)，結(jié)果如表6所示。

由表6所示，巴特利特球體檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量的觀測(cè)值為2969.291，伴隨概率值0.000<0.01，達(dá)到顯著性水平，KMO值為0.807，說明十分適合做因子分析。

在前置條件符合的情況下，對(duì)所有指標(biāo)使用主成分分析法，定義了特征根大于1為標(biāo)準(zhǔn)，通過最大方差旋轉(zhuǎn)以后，結(jié)論見表7，根據(jù)計(jì)算結(jié)果顯示，所有36個(gè)指標(biāo)總共抽取了6個(gè)公共因子因子，符合了特征根大于1的標(biāo)準(zhǔn)，解釋總方差的貢獻(xiàn)率累積達(dá)到64.276%，說明眾多指標(biāo)的6個(gè)公共因子能夠較大程度綜合反映評(píng)價(jià)指標(biāo)的總信息量，與上述將研究將準(zhǔn)經(jīng)營性治理水平分為6個(gè)維度符合。

由于原成分矩陣中載荷系數(shù)差異較小，不能清晰的反映出公共因子所包含的變量信息，為使公共因子在不同變量上的載荷系數(shù)呈現(xiàn)出顯著性差異，需對(duì)原成分矩陣正交最大化旋轉(zhuǎn)。旋轉(zhuǎn)后的成分矩陣中，載荷系數(shù)趨向于兩極化，以便于對(duì)各因子作出合理的解釋。

準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平經(jīng)旋轉(zhuǎn)后的因子負(fù)荷矩陣如表8所示，本因子負(fù)荷表中可以發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)X36對(duì)本因子的的負(fù)荷量為0.477，說明對(duì)本因子的解釋程度不高，故刪除該指標(biāo)。指標(biāo)X39對(duì)本因子的負(fù)荷量為0.477，對(duì)因子4的負(fù)荷量為0.412，說明該指標(biāo)對(duì)本因子解釋不足且存在交叉解釋的情況，故應(yīng)刪除該指標(biāo)。

根據(jù)上述研究成果，筆者對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營性PPP治理水平的指標(biāo)進(jìn)行了修正：

①根據(jù)問卷信度檢驗(yàn)與探索性因子分析的分析，將指標(biāo)X7、X17、X21、X28、X38、X36、X39刪除。指標(biāo)刪除后指標(biāo)體系更能精確地反映治理水平。

②準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平指標(biāo)體系分為6個(gè)維度，分別是權(quán)利配置、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)管、利益相關(guān)者參與。

經(jīng)過修正，得出準(zhǔn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理水平的最終指標(biāo)體系如表9所示。

4 結(jié)論

本文借鑒了公司治理評(píng)價(jià)的邏輯，構(gòu)建了準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目全過程的項(xiàng)目治理水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。首先采用文獻(xiàn)查閱法初步構(gòu)建了準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平的初步指標(biāo)，再通過問卷調(diào)查和因子分析得出了準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目治理水平的最終指標(biāo)體系，分為權(quán)利配置、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、激勵(lì)水平、政府監(jiān)管和利益相關(guān)者參與6個(gè)維度33個(gè)指標(biāo)。

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