國家審計促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑研究

湯捷 合肥市審計局

國家審計促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑研究

湯捷 合肥市審計局

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是我國在遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當前經(jīng)濟發(fā)展的實際，從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展角度確定的重大戰(zhàn)略決策。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域。國家審計是國家治理的重要組成部分。隨著我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式戰(zhàn)略的確定，國家審計在這一關(guān)系我國發(fā)展全局的戰(zhàn)略部署中應(yīng)起到積極的促進作用，從國家治理角度發(fā)揮其預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。本文基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的途徑，從促進宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行、制度建設(shè)和腐敗治理、科技進步和創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護、政府績效管理五個方面論述了國家審計促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑。

國家審計 經(jīng)濟發(fā)展方式

黨的十八屆三中全會關(guān)于《全面深化改革若干重大問題的決定》中確定:要“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”，明確指出了加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性，規(guī)范了加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的工作要求。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是由粗放型“量”的擴張向集約式“質(zhì)”的提升，是我國經(jīng)濟在高速增長的現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展方式出現(xiàn)問題的應(yīng)對策略，也是結(jié)合我國目前經(jīng)濟發(fā)展實際，從可持續(xù)發(fā)展角度提出的重大戰(zhàn)略決策。

國家審計是國家治理的重要組成部分，實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的、具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略中，應(yīng)發(fā)揮積極的促進作用。通過“免疫系統(tǒng)”的運行，應(yīng)當可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題和風險，揭示宏觀調(diào)控措施在執(zhí)行中存在的問題和偏差，進而促進政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式以及宏觀調(diào)控措施的落實和完善，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供服務(wù)。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式涉及到國家政治、經(jīng)濟、環(huán)境和民生等各個方面。經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變要求國家審計突破傳統(tǒng)審計范圍和內(nèi)容的局限性，樹立科學審計理念，創(chuàng)新審計方式方法，提高審計效率和效果，更好地履行審計監(jiān)督職責，保障國家經(jīng)濟社會健康運行，從國家治理角度促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

一、國家審計在促進宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行方面的路徑

宏觀經(jīng)濟政策是國家管理經(jīng)濟社會的重要手段之一，關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，具有較強的宏觀性、導向性和目標性，是國家意志的體現(xiàn)。制定政策不科學、執(zhí)行政策不到位，都會給經(jīng)濟發(fā)展方式帶來錯誤的導向。目前，我國正處于改革攻堅期和社會轉(zhuǎn)型期，宏觀經(jīng)濟政策的發(fā)布和實施成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要手段之一。因此，國家審計應(yīng)針對國家宏觀經(jīng)濟政策的科學性及執(zhí)行的有效性開展審計監(jiān)督，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（一）全面提升對宏觀經(jīng)濟政策的認知，為順利開展審計奠定基礎(chǔ)

宏觀經(jīng)濟政策具有較強的綜合性，政策的出臺往往涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。開展宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況審計，要求國家審計機關(guān)具有較高的專業(yè)勝任能力。因此，國家審計機關(guān)要對國家出臺的宏觀經(jīng)濟政策運行的規(guī)律進行系統(tǒng)地梳理和認真地分析研究，不斷提高對宏觀經(jīng)濟政策制定實質(zhì)的認識，把握宏觀經(jīng)濟政策選擇的背景特征、運行的前瞻性、針對性和可操作性，為順利開展審計工作打下基礎(chǔ)。

（二）明確審計目標，促進提高宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行的有效性

宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的審計目標具有明顯的層次性，既要服從國家審計的總體目標，也要考慮具體政策的特殊目標。通過對宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況總體的審計監(jiān)督和評價，揭示政策執(zhí)行中存在的問題和影響政策執(zhí)行的風險因素，預(yù)防和打擊政策執(zhí)行中的違法、違規(guī)行為。同時通過審計評價，對政策的完善性、合理性提出建設(shè)性的審計意見。宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行的有效性具體表現(xiàn)在執(zhí)行力和科學性兩個方面。

一方面，宏觀經(jīng)濟政策的作用是否發(fā)揮，以政策是否充分、有效執(zhí)行為前提。審計中要對政策貫徹實施的過程進行動態(tài)監(jiān)督，以保證其按照政策設(shè)計的要求執(zhí)行，對不執(zhí)行的、不完全執(zhí)行的或歪曲執(zhí)行的，應(yīng)當提出審計處理意見。另一方面，由于信息時代經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，一些政策在制定或細化上具有滯后性和不適應(yīng)性。國家審計機關(guān)要對宏觀經(jīng)濟政策的制定背景、運行條件、執(zhí)行模式等進行細致的分析研究，判斷其是否符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的發(fā)展趨勢，能否適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，是否有利于推動經(jīng)濟社會又好又快地進入可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。針對政策本身存在的不完善、不合理的問題，國家審計機關(guān)應(yīng)當及時予以揭示和反映，提出切實可行的建議，以促進宏觀經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行。

（三）以宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行的資金流為中心，實行全過程跟蹤審計

宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行和實施離不開大量的資金投入和執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的資金流。政策的制定者和執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中的權(quán)力優(yōu)勢非常突出，因此，國家審計機關(guān)在宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行中，應(yīng)當以資金流為中心，對權(quán)力的運行實行全過程跟蹤審計：以宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行時資金投入的預(yù)算為起點，根據(jù)資金支出的流向，對資金使用者使用資金的情況按預(yù)算要求開展真實性、有效性跟蹤審計，對政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生的現(xiàn)金流的分配開展合法性、合理性、合規(guī)性跟蹤審計，使宏觀經(jīng)濟政策的目標群體利益最大化。

二、國家審計在促進制度建設(shè)和腐敗治理方面的路徑

經(jīng)濟社會的發(fā)展與相關(guān)制度的建立及其實際運行效果密不可分。缺少對制度及其結(jié)果的評價，就難以保證制度被正確地執(zhí)行，也難以保證制度的缺陷被及時發(fā)現(xiàn)并得到修正，最終可能降低相應(yīng)領(lǐng)域的治理效果，甚至導致治理失敗。腐敗是運用公共權(quán)力謀取私人利益的行為，是對國家良治的嚴重威脅之一。推進反腐倡廉建設(shè)是國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的體現(xiàn)，審計治腐已成為一項必不可少的制度安排。國家審計機關(guān)應(yīng)當突出對制度建設(shè)進行監(jiān)督和評價，積極有效地促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（一）創(chuàng)新審計方式，突出制度有效性

制度是一系列影響人類行為的規(guī)則或規(guī)范，一個科學合理的制度會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動作用。制度的有效性包括設(shè)計的有效性和執(zhí)行的有效性，科學的制度應(yīng)當具備充分的理論依據(jù)，既能夠反映并尊重客觀規(guī)律，又能夠包含公平正義、倫理道德、安全效率等價值取向，還能夠加以實施并實現(xiàn)預(yù)期目標。在制度的有效性審計中，應(yīng)當創(chuàng)新審計方式，利用審計的評價職能，對制度有效性進行價值判斷和價值選擇。國家審計不僅要查錯糾弊，更要關(guān)注和揭示體制、機制方面存在的問題，促進完善制度。因此，對制度執(zhí)行的有效性審計構(gòu)成了國家審計的重要內(nèi)容。在審計中，應(yīng)當側(cè)重于評價剛性規(guī)定的執(zhí)行力和彈性規(guī)范的執(zhí)行效果，促進制度建設(shè)的科學化、民主化和法治化，以科學完善的制度保障經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（二）完善國家審計治理腐敗的法律體系，提高審計的權(quán)威性

國家審計在國家治理中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，其實質(zhì)是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為。要有效治理腐敗，就必須遏制權(quán)力的濫用，其根本在于健全法律體系，從制度上加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約。國家審計有責任推動經(jīng)濟、社會各方面完善制度、建立健全反腐敗法律體系。在完善治理腐敗的法律體系中，應(yīng)當明確國家審計的權(quán)力和職責，提高審計治腐的權(quán)威性。

（三）建立治理腐敗的監(jiān)督合作機制，提高審計的監(jiān)督能力

腐敗治理體系包括預(yù)防系統(tǒng)和懲治系統(tǒng)兩部分，兩者不可偏廢。目前，我國的懲治體系主要由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督等七部分組成，它們共同構(gòu)成了具有中國特色的監(jiān)督體系。國家審計在上述監(jiān)督體系中屬于政府內(nèi)部監(jiān)督，并與其他形式的監(jiān)督共同形成監(jiān)督合作機制。國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的具體體現(xiàn)正是揭示腐敗、抵御腐敗和預(yù)防腐敗。一方面，審計監(jiān)督是一種日常監(jiān)督，可以持續(xù)不斷地對腐敗現(xiàn)象進行動態(tài)監(jiān)督，主動發(fā)現(xiàn)問題，向其他監(jiān)督主體提供腐敗線索。另一方面，國家審計擁有在經(jīng)濟領(lǐng)域查找案件的專業(yè)勝任能力，為審計監(jiān)督與其他監(jiān)督合作提供了有利條件，為提高審計的監(jiān)督能力打下了基礎(chǔ)。

三、國家審計在促進科技進步和創(chuàng)新方面的路徑

“堅持把科技進步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐”是黨的十七屆五中全會對“十二五”期間加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提出的基本要求?？茖W技術(shù)作為生產(chǎn)率的決定要素之一，對經(jīng)濟發(fā)展速度和經(jīng)濟發(fā)展方式產(chǎn)生巨大影響。當前，國家審計機關(guān)可以從以下兩個方面開展工作，實現(xiàn)科技進步與創(chuàng)新，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變：

一方面，對科技創(chuàng)新政策執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，重點關(guān)注各項政策措施是否貫徹執(zhí)行，相關(guān)資金分配是否符合政策目標，使用是否合法、合規(guī)等。對相關(guān)政策進行梳理，以資金為線索，明確執(zhí)行層次和實施路徑，通過審計發(fā)現(xiàn)科技體制、機制中存在的問題和不足，提出審計建議，促進政策落實，推動科技創(chuàng)新。另一方面，開展技術(shù)創(chuàng)新審計，通過對企業(yè)的創(chuàng)新活動進行評估和定位分析，發(fā)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新狀況與期望狀況之間的差距，找出問題的關(guān)鍵所在以及改進方法和措施，為創(chuàng)新管理提供科學有用的信息，促進創(chuàng)新計劃的落實與完善。通過國家審計不僅可以發(fā)現(xiàn)問題、找出差距，還可以督促相關(guān)部門及時調(diào)整創(chuàng)新計劃，并加以貫徹實施，促進提高技術(shù)創(chuàng)新的效率。

四、國家審計在促進生態(tài)環(huán)境保護方面的路徑

經(jīng)濟社會發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境可承受的基礎(chǔ)上的，只有在保證生態(tài)環(huán)境再生產(chǎn)穩(wěn)定的前提下擴大經(jīng)濟的再生產(chǎn)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的良性循環(huán)。作為國家治理的重要組成部分，國家審計的目標和任務(wù)就是推動實現(xiàn)國家良治，促進經(jīng)濟社會健康運行和科學發(fā)展，更好地保障人民群眾的根本利益。因此，國家審計必須發(fā)揮其監(jiān)督評價作用，大力開展環(huán)境審計，從而促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。國家審計機關(guān)應(yīng)當將環(huán)境審計法律體系的建設(shè)、環(huán)境審計領(lǐng)域的拓展、環(huán)境審計方式方法的創(chuàng)新等作為環(huán)境審計工作的重點，推動環(huán)境審計理論、實務(wù)不斷豐富、完善。

（一）加快環(huán)境審計法律法規(guī)體系建設(shè)，確保環(huán)境審計有法可依

從我國開展環(huán)境審計的實務(wù)來看，目前我國關(guān)于環(huán)境審計的依據(jù)主要是以政策方式出臺的相關(guān)規(guī)定，因此，國家審計機關(guān)應(yīng)當加快對環(huán)境審計理論和實務(wù)的研究，盡快推動環(huán)境審計立法，制定具體的環(huán)境審計準則，統(tǒng)一環(huán)境審計標準，規(guī)避審計風險。

（二）結(jié)合實際拓展環(huán)境審計的范圍和領(lǐng)域

環(huán)境審計范圍和領(lǐng)域的拓展是一個漸進的過程。國家審計機關(guān)應(yīng)當結(jié)合環(huán)境審計的實際，將環(huán)境審計領(lǐng)域拓展到環(huán)境績效審計和環(huán)境責任審計上來。具體來說，一是結(jié)合環(huán)境保護的需要，不斷加強污染治理等專項環(huán)境審計。二是將財務(wù)審計作為環(huán)境審計的突破口，大力發(fā)展環(huán)境績效審計，對環(huán)保資金分配、使用、管理的經(jīng)濟性、環(huán)保投資項目的效益性和環(huán)保部門的績效進行審查。三是將環(huán)境責任審計納入領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計，促進黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員不再以破壞生態(tài)環(huán)境為代價獲得經(jīng)濟發(fā)展，主動堅持經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一。

（三）探索環(huán)境審計的新模式，創(chuàng)新環(huán)境審計的方式方法

開展環(huán)境審計，應(yīng)當不斷探索新的審計模式和創(chuàng)新審計方式方法，整合審計資源。一是國家審計機關(guān)應(yīng)當主動和生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門聯(lián)合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，開展合作審計。二是國家審計機關(guān)應(yīng)當積極與社會審計組織和內(nèi)部審計機構(gòu)合作，彌補國家審計機關(guān)人員不足的缺陷。三是針對特殊的、復雜的環(huán)境審計項目，可以聘請環(huán)境領(lǐng)域的專家參與審計，依靠專家的專業(yè)能力解決環(huán)境審計工作中遇到的專業(yè)技術(shù)問題。還應(yīng)當利用好已有的信息平臺和信息技術(shù)方法積極開展跟蹤審計。對關(guān)乎民生的重大環(huán)境保護工程項目進行全過程跟蹤審計，并向社會公告審計結(jié)果，從而提高民眾的環(huán)保意識，為保護生態(tài)環(huán)境多做宣傳，對破壞生態(tài)環(huán)境者形成威懾。

五、國家審計在促進政府績效管理方面的路徑

黨的十八大報告中提出:“深化行政體制改革，要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。推行政府績效管理制度已成為當前我國政府體制改革的重要內(nèi)容之一。政府績效管理的結(jié)果在很大程度上影響著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，因此，國家審計通過評價政府績效管理，發(fā)現(xiàn)問題，處理問題，完善機制，正是促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的途徑。

（一）促進政府建立科學、合理的績效管理目標

科學、合理的績效管理目標是保證政府管理行為具有良好的經(jīng)濟性、效率性和效果性的前提。國家審計機關(guān)應(yīng)當積極協(xié)助政府建立起切實可行的績效管理目標，以保證政府高效履行職能。一是積極介入政府績效管理目標的制定過程，增強審計事前監(jiān)督效果。在績效管理目標的確定過程中，通過分析、比較經(jīng)濟行為預(yù)期目標與資金實際使用，評價績效目標的制定過程及目標的合理性，分析產(chǎn)生問題的原因，提出審計建議。二是在事中、事后審計過程中，通過對既定目標達成情況的審計，對比分析已達成的目標和最初確定的目標，追溯目標是否合理，判斷其制定過程是否存在缺陷，提出完善相關(guān)機制、制度的建議，建立、健全科學、合理、高效的績效管理目標制定機制。

（二）促進政府建立、健全合理、完整的績效評估體系

政府績效評估以提高服務(wù)質(zhì)量為核心，以公民滿意為標準，以構(gòu)建服務(wù)型政府為基本導向，包括對政府部門事前、事中、事后行為的監(jiān)督和評價?？冃гu估體系是政府績效管理的基礎(chǔ)。完善政府績效評估機制，可以提高績效評估的質(zhì)量。國家審計機關(guān)在促進政府建立績效評估體系的過程中，應(yīng)當從政府績效管理角度出發(fā)，設(shè)置合理、完整的綜合指標，對政府績效管理結(jié)果進行評估，增強政府的公信力。

（三）促進政府完善績效管理結(jié)果的運用

要達到績效管理的目標，促進管理水平的提高，需要將政府績效管理的成果與管理機制、制度的改進結(jié)合起來。一方面，應(yīng)當通過審計建議促使政府績效管理的相關(guān)改進措施得以實施，通過審計整改促使政府績效管理的結(jié)果得到有效運用。另一方面，應(yīng)當通過建立、健全審計結(jié)果公告制度，客觀反映政府績效管理機制的運行情況，增強政府績效管理的透明度和公信力，發(fā)揮政府績效管理作用。

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