基于多中心治理理論的遼寧省食品安全規(guī)制治理路徑重構(gòu)

徐飛 楊鳳 張鑫

沈陽理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

基于多中心治理理論的遼寧省食品安全規(guī)制治理路徑重構(gòu)

徐飛 楊鳳 張鑫

沈陽理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

基于多中心治理理論，從政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)層面、企業(yè)部門和消費(fèi)者群體四個(gè)維度，綜合各主體的職責(zé)對(duì)食品安全規(guī)制治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)。

多中心 規(guī)制治理 非政府組織

一、多中心治理理論淵源與內(nèi)涵

“多中心”一詞最早被提出是在邁克爾·博蘭尼的《自由的邏輯》一書中，他認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)中，自發(fā)秩序才是真正意義上的自由，這種自發(fā)秩序涵蓋了三種相互作用模式：協(xié)商、較為重要的競爭和勸說。多中心制度是在自發(fā)秩序的基礎(chǔ)上，以人力活動(dòng)和需求多樣化為前提，并受到社會(huì)群體、利益集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)部門等多個(gè)中心的交互影響，協(xié)商后達(dá)到統(tǒng)一的理論。治理理論是指各種公共的或者私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。在多中心制度和治理理論的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了多中心治理理論。多中心治理理論有以下幾個(gè)特性：

第一，多中心治理結(jié)構(gòu)的主體不僅僅是政府，還包括一些經(jīng)認(rèn)證的社會(huì)集體、企業(yè)組織、非營利性組織等。

第二，多中心治理理論的目的是實(shí)現(xiàn)人民的利益最大化。多中心治理理論是在綜合了經(jīng)濟(jì)社會(huì)中各個(gè)中心主體后作出的決策，最大程度地優(yōu)化資源配置，充分利用資源，最大限度地滿足了公民的需求，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展。

第三，多中心治理呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)。多中心治理結(jié)構(gòu)各個(gè)主體是相互聯(lián)系的，其中人與人、人與組織和組織與組織之間的關(guān)系如同網(wǎng)上的結(jié)點(diǎn)一般，每個(gè)主體之間交流便利，能直接表達(dá)自己的利益。

在食品安全規(guī)制中，國外一些發(fā)達(dá)國家大量運(yùn)用了多中心治理理論，建構(gòu)食品安全最大化的政策方案，并取得了一定成果。在食品安全規(guī)制中，多中心治理理論使得地方政府的治理權(quán)加強(qiáng)了，社會(huì)組織的規(guī)制也正在蓬勃發(fā)展，新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督發(fā)展迅速，往往能直接揭露事實(shí)真相，企業(yè)的自我管理在這樣的規(guī)制下也不斷提升，保障了食品安全產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)的和諧與進(jìn)步。

二、遼寧省食品安全規(guī)制治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

科學(xué)、合理的食品安全規(guī)制體系是保障人民群眾身體健康的重要條件，遼寧省食品安全規(guī)制中多部門綜合協(xié)調(diào)規(guī)制是目前食品安全規(guī)制體系存在的弊病，要完善食品安全規(guī)制體系就必須從政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)層面、企業(yè)部門和消費(fèi)者群體四個(gè)維度入手，綜合各主體的的職責(zé)對(duì)食品安全規(guī)制治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)。

（一）政府機(jī)構(gòu)與政策——從壟斷到服務(wù)

1.加強(qiáng)立法

遼寧省應(yīng)當(dāng)在國家法制的框架下，根據(jù)遼寧省的實(shí)際情況對(duì)食品安全的地方性法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等進(jìn)行有效地清理、補(bǔ)充和完善，提高規(guī)制效率，確保食品安全法律體系的完整性。目前《食品安全法》已在遼寧省范圍內(nèi)施行，但是該法適用范圍比較籠統(tǒng)，在一些細(xì)節(jié)的規(guī)定上尚不完善，遼寧省可以采取制定全面和詳細(xì)的食品安全法的模式，盡可能匯集所有的可能涉及的食品的通用規(guī)定，包括食品市場準(zhǔn)入、食品衛(wèi)生和檢驗(yàn)檢測等方面的規(guī)定，建立一種覆蓋面廣、可操作性強(qiáng)、食品安全保護(hù)水平高的立法模式。

2.強(qiáng)化執(zhí)法和處罰力度

在對(duì)食品安全法律責(zé)任的規(guī)定上偏輕，相應(yīng)的行政處罰過低。如《食品安全法》第九十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。”這就是說，倘若消費(fèi)者花了五元買了變質(zhì)食品，消費(fèi)者可以根據(jù)該法向生產(chǎn)者或者銷售者要求五十元的賠償金，雖然是“以一罰十”，但這樣的賠償對(duì)消費(fèi)者精神損失、健康損失、時(shí)間損失等的彌補(bǔ)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這種不痛不癢的懲罰力度對(duì)不良商家?guī)缀鯖]有威懾力，由于懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不良商家的違法行為依然猖獗。而新修改的《食品安全法》中強(qiáng)化了食品安全刑事責(zé)任的追究，規(guī)定對(duì)因食品安全犯罪被判有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的管理工作，此法于2015年10月1日起施行。遼寧省相關(guān)規(guī)制部門應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)違反法律法規(guī)的企業(yè)或個(gè)人移動(dòng)司法機(jī)關(guān)審判，并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案，絕不徇私枉法，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法兩套執(zhí)法體系之間的銜接性。

3.政府應(yīng)表現(xiàn)出極大的開放性和可接近性

學(xué)者張昕認(rèn)為，創(chuàng)新型政府不僅表現(xiàn)為有限責(zé)任政府，而且也表現(xiàn)為合作契約政府，有限責(zé)任政府意味著政治國家、市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的分工，而合作契約政府則意味著政治國家、市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的協(xié)作。在食品安全領(lǐng)域，日本政府從內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置看，以內(nèi)閣府下設(shè)的食品安全委員會(huì)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)構(gòu)，以農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省為風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，三部門之間內(nèi)部責(zé)任分工明確、又相互協(xié)作。同時(shí)，從政府與外部的社會(huì)、企業(yè)、消費(fèi)者的關(guān)系看，日本政府無論是食品安全委員會(huì)，還是農(nóng)林水產(chǎn)省與厚生勞動(dòng)省，都設(shè)立了企業(yè)和消費(fèi)者表達(dá)意見的有效的訴求渠道，日本政府在食品安全領(lǐng)域的規(guī)制又表現(xiàn)出極大的開放性和可接近性。遼寧省政府應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在政府治理方面，轉(zhuǎn)變思維，以開放性的思維接納社會(huì)各界、企業(yè)部門、消費(fèi)者的各種意見。

（二）社會(huì)層面——加強(qiáng)監(jiān)督與合作

新的《食品安全法》中提出了社會(huì)共治的概念，提出政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體、消費(fèi)者以及權(quán)益保護(hù)組織等都應(yīng)該參與到食品安全治理中去，承擔(dān)自己的責(zé)任和義務(wù)。要加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督，必須是使市場透明化，即減少信息不對(duì)稱帶來的影響，特別是生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱問題，通過社會(huì)的監(jiān)督與合作加強(qiáng)生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信息傳遞，提高信息傳遞的高效性和準(zhǔn)確性，保障公眾的知情權(quán)。

1.新聞媒體

新聞媒體作為社會(huì)監(jiān)督的重要組成部分，在對(duì)食品安全的主觀和報(bào)道上起到了重要的輿論監(jiān)督作用，推動(dòng)了相關(guān)問題的解決和食品安全制度的完善。目前新聞媒體對(duì)食品安全領(lǐng)域的監(jiān)督只是出于自身的社會(huì)責(zé)任，沒有特定的法律支持，因此遼寧省可以對(duì)新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督制定一系列的法律規(guī)范，賦予其一定的法律效力，通過法律的方式將新聞媒體的力量定性化，使其具有一定的法律監(jiān)管權(quán)力，能突破某些勢力的阻撓后傳遞、曝光真實(shí)的信息。另一方面，有些新聞媒體為了博得眾人的眼球以達(dá)到一定的商業(yè)目的而過分夸大事實(shí)真相，鼓吹一些不切實(shí)際的食品安全事件，誤導(dǎo)消費(fèi)者的購買行為，不僅不能揭露食品安全的問題所在，反而適得其反，引起恐慌，因此加強(qiáng)在社會(huì)媒體的監(jiān)督上也要加上一定的約束力，防止過度的社會(huì)監(jiān)督帶來的負(fù)面影響。

2.非政府組織

遼寧省食品安全行業(yè)中的非政府組織不論是在數(shù)量還是在規(guī)模上都取得了較大的進(jìn)步，在與政府的互動(dòng)上也有著突出的作用。例如2014年11月，遼寧省食品藥品監(jiān)督管理局委托沈陽產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院對(duì)沈陽市的米面及其制品（自制）食品進(jìn)行檢驗(yàn)。沈陽市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院是一所隸屬于沈陽市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、具有獨(dú)立法人資格的綜合性檢驗(yàn)與測試技術(shù)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合部分國家、部、省駐沈院、所、檢驗(yàn)中心等產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所對(duì)沈陽市的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、檢測。本次抽查主要面對(duì)的米面及其制品（自制），包括小麥粉制品和大米制品。但與此同時(shí)，有些檢驗(yàn)檢測結(jié)構(gòu)沒有獨(dú)立的法人資格，遼寧省檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)還不夠完善，仍屬事業(yè)單位。無法實(shí)現(xiàn)管辦分離、資源共享，形成一個(gè)統(tǒng)一的食品安全檢驗(yàn)檢測技術(shù)支撐體系。因此遼寧省應(yīng)當(dāng)對(duì)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)建立起法人治理結(jié)構(gòu)，保障食品檢驗(yàn)檢測的安全性。檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人主體資格應(yīng)盡快確立，并保證其檢測的獨(dú)立性。

（三）企業(yè)部門——強(qiáng)化自我規(guī)制

食品安全規(guī)制過程中，規(guī)制客體也有著舉足輕重的作用，要根本上提高食品安全的規(guī)制效果，還需加強(qiáng)規(guī)制客體的自我規(guī)制，即食品企業(yè)部門的自我規(guī)制。所謂食品企業(yè)的自我規(guī)制，是指企業(yè)自覺遵守強(qiáng)制性法律法規(guī)的規(guī)制，自覺對(duì)自己生產(chǎn)、加工和經(jīng)營的食品進(jìn)行檢查和控制，為消費(fèi)者提供安全、可靠的食品?？梢越⒁粋€(gè)綜合評(píng)價(jià)體系通過政府、社會(huì)媒體、消費(fèi)者代表等的評(píng)分對(duì)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行打分，將食品企業(yè)劃分為A、B、C、D四個(gè)等級(jí)，A為最優(yōu)，D為最劣，消費(fèi)者在消費(fèi)之前可以參考這個(gè)評(píng)價(jià)體系做出判斷，企業(yè)為了自己的產(chǎn)品能夠銷售出去，自然會(huì)通過加強(qiáng)自我規(guī)制，保證食品的質(zhì)量安全，保證一個(gè)良好的生產(chǎn)、加工環(huán)境，在生產(chǎn)、加工的每一個(gè)環(huán)節(jié)保質(zhì)保量，生產(chǎn)符合食品衛(wèi)生條件的安全、可靠的食品，爭取取得A等級(jí)，以此增加自己產(chǎn)品的銷售量，是自己的利潤得到增長，間接地加強(qiáng)了企業(yè)的自我規(guī)制。

（四）消費(fèi)者群體——構(gòu)建多種訴求渠道

食品安全問題直接影響了消費(fèi)者群體，遼寧省人口基數(shù)大，人口流動(dòng)量也大，這種特殊的人文環(huán)境決定了其復(fù)雜的消費(fèi)環(huán)境，再加上人們的維權(quán)意識(shí)淡薄，食品安全意識(shí)比較落后，為不法生產(chǎn)單位提供了活動(dòng)的空間，引發(fā)了大量食品安全問題，因此要提高消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)相當(dāng)重要。

1.提高消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，強(qiáng)化消費(fèi)者的責(zé)任心。很多消費(fèi)者認(rèn)為只要食品安全事故不是發(fā)生自己身上就是事不關(guān)己的，因而很多消費(fèi)者往往在了解事實(shí)真相的情況下仍坐視不理，這是缺乏社會(huì)責(zé)任心的表現(xiàn)。要加強(qiáng)消費(fèi)者知情必報(bào)的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)教育，宣傳“食品安全，人人有責(zé)”的思想，通過給對(duì)舉報(bào)、投訴的個(gè)人一定的獎(jiǎng)勵(lì)來鼓勵(lì)大家提升社會(huì)責(zé)任心，參與到食品安全監(jiān)督的過程中去。

2.建立有效的消費(fèi)者訴求渠道。日本的食品安全規(guī)制領(lǐng)域中，消費(fèi)者群體擁有多種行之有效的上訴渠道，一旦消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)了食品安全問題，就能通過多種渠道進(jìn)行上訴。如食品安全委員會(huì)的熱線電話和食品安全監(jiān)督員制度、內(nèi)閣府的消費(fèi)者廳和消費(fèi)者委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省消費(fèi)者意見交換會(huì)和揭發(fā)檢舉電話、厚生勞動(dòng)省的食品衛(wèi)生監(jiān)視員制度。這些制度中，有些是提供社會(huì)廣泛知曉的熱線電話，有些是通過招募志愿者進(jìn)行衛(wèi)生安全的監(jiān)督和巡視。這些制度保證了消費(fèi)者在遇到食品安全問題時(shí)，弱小的消費(fèi)者群體苦于不能完全掌握檢測技術(shù)，而不至于投訴無門。因此，遼寧省政府應(yīng)效仿發(fā)達(dá)國家食品安全規(guī)制的有效經(jīng)驗(yàn)，建立有效的消費(fèi)者訴求渠道。

消費(fèi)者訴求渠道的建立，有以下方式：一是消費(fèi)者協(xié)會(huì)的熱線電話；二是遼寧省食品藥品監(jiān)督局投訴電話、遼寧省農(nóng)業(yè)廳投訴電話；三是食品安全衛(wèi)生巡視員制度。通過每年招募志愿者進(jìn)行廣泛的衛(wèi)生巡視和監(jiān)督。以上三種方式中，第一種方式由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)所轄范圍廣泛，且很難實(shí)現(xiàn)完全的技術(shù)支持，因而效果不能太好。第二種方式，在遼寧省食品藥品監(jiān)督局、遼寧省農(nóng)業(yè)廳內(nèi)部設(shè)立投訴電話，這種方式取決于投訴部門的獨(dú)立性，若投訴部門獨(dú)立性強(qiáng)，不完全依附于該部門，那么會(huì)體現(xiàn)出良好的效果；若存在強(qiáng)烈的內(nèi)部機(jī)構(gòu)的保護(hù)主義，那這種途徑的作用也會(huì)微弱。第三種方式，建立食品安全衛(wèi)生巡視員制度。由于巡視員取自民間，不存在任何依附問題，其獨(dú)立性強(qiáng)，因此這種方式的監(jiān)督作用會(huì)較大。

[1]張婷婷．食品安全規(guī)制；研究緣起、效率及展望[J]．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013(7)：79-84.

[2]劉煥明，浦徐進(jìn)，蔣力．食品安全的政府規(guī)制——基于企業(yè)和消費(fèi)者圍觀行為的角度[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2011（11）：84-88.

[3]徐飛．日本食品安全規(guī)制治理評(píng)析——基于多中心治理理論[J]．現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2016（03）：26-37.

[4]徐飛，張文挺，田田．遼寧省縣區(qū)級(jí)食品安全規(guī)制困境及對(duì)策[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016（15）：19-20.

徐飛（1981-），女，遼寧阜新市人，沈陽理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師，世界經(jīng)濟(jì)專業(yè)，研究方向：規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)。

本文系2015年度遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)一般研究項(xiàng)目“遼寧省食品安全規(guī)制績效與路徑研究——基于多中心治理理論”成果（項(xiàng)目編號(hào)W2015331）