區(qū)域霧霾協(xié)作治理的機(jī)制構(gòu)建
——以沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)為例

鄭古蕊 遼寧社會科學(xué)院

區(qū)域霧霾協(xié)作治理的機(jī)制構(gòu)建
——以沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)為例

鄭古蕊 遼寧社會科學(xué)院

近年來，遼寧省特別是以沈陽為中心的中部地區(qū)霧霾污染嚴(yán)重，特別是作為解決霧霾污染問題的最佳途徑的區(qū)域合作，由于缺乏制度約束、排污標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息開發(fā)不成熟、資源共享機(jī)制不健全以及環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在矛盾等原因，效果不盡人意。為此，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)加速構(gòu)建區(qū)域霧霾治理聯(lián)動協(xié)作機(jī)制,重點(diǎn)包括區(qū)域立法協(xié)作、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管、大氣生態(tài)補(bǔ)償、信息資源共享、地方財(cái)政橫向合作，以成功破解霧霾治理困境。

霧霾治理 合作困境 聯(lián)動協(xié)作 沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)

霧霾污染屬于區(qū)域性環(huán)境污染問題，具有跨界性、高滲透性和不可分割的特征。國家對霧霾治理區(qū)域協(xié)作問題高度重視，2013年國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計(jì)劃》明確指出，大氣污染治理要堅(jiān)持區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)的新機(jī)制。十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)要建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。2015年新修訂的《大氣污染防治法》也增加了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的內(nèi)容。

沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)是遼寧省經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)、城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的區(qū)域，人口數(shù)量占全省56%，能源消費(fèi)總量占全省67%。由于人口密度和能源活動高度集中，區(qū)域大氣污染問題較為突出，尤其每年11月份進(jìn)入冬季供暖期之后，霧霾污染程度驚人，且持續(xù)時間長、影響范圍廣、污染強(qiáng)度大。雖然區(qū)域內(nèi)各個城市都制定了一系列措施和行動抗擊霧霾，但由于大氣的高度流動性和開放性，單靠一個城市的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要多個城市聯(lián)合起來，建立區(qū)域霧霾治理聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，才能有效改善沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。

一、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)霧霾合作治理面臨的問題

（一）合作治理缺乏制度約束

當(dāng)前，我國涉及到區(qū)域性環(huán)境污染治理的綜合性立法不多，環(huán)境污染的合作治理極少以法律法規(guī)的形式來約束，基本還是從會議、文件、備忘錄等非制度形式的層面展開，制度化程度偏低，剛性不足。目前，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)還沒有以區(qū)域立法形式建立起霧霾治理的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，而建立這種機(jī)制，將面臨著行政、體制、管理等諸多障礙。

（二）環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾仍然突出

2015年，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)霧霾污染達(dá)到了有史以來最嚴(yán)重的程度，冬季取暖和不利于污染物擴(kuò)散的氣候條件固然是重要原因，但重化工業(yè)的飛速發(fā)展應(yīng)該是更本質(zhì)的原因所在。現(xiàn)實(shí)情況卻是，大氣污染程度如此之重，并未帶來經(jīng)濟(jì)的高速增長。2015年，遼寧經(jīng)濟(jì)總量增速全國倒數(shù)，與2014年相比，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體下滑。因此，在經(jīng)濟(jì)增長放緩、霧霾污染又加重的尷尬局面下進(jìn)行合作治理，更需要各地政府統(tǒng)一觀念，破除經(jīng)濟(jì)利益至上的體制性障礙，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)遼寧老工業(yè)基地的全面振興。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致了霧霾治理不平衡

沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，但內(nèi)部各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡在一定程度上導(dǎo)致了霧霾治理的不平衡。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)活動頻繁，能源消費(fèi)量大，大氣污染物排放總量較大，經(jīng)濟(jì)相對落后的城市污染物排放總量較??；第二，雖然經(jīng)濟(jì)相對落后城市的污染物排放量小，但這些城市改善空氣質(zhì)量的資金和設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，治理霧霾污染的能力不強(qiáng)，污染危害仍相當(dāng)嚴(yán)重。

（四）資源共享機(jī)制不健全

與其他地區(qū)相似，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)的霧霾治理中，各市基本都處于“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，地方政府資源共享水平不足，勢必影響霧霾合作治理的成效。比如，各市環(huán)保局網(wǎng)站發(fā)布的空氣質(zhì)量信息都是各自行政區(qū)內(nèi)的變化情況，地域之間沒有交叉，而同一政府下屬的環(huán)保、氣象、交通等部門之間共享數(shù)據(jù)也存在一定障礙，這種隱性的信息藩籬削弱了合作的基礎(chǔ)。又比如，各市制定的關(guān)于重污染天氣應(yīng)急預(yù)案也都是針對各轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重污染天氣時所采取的預(yù)警和響應(yīng)措施，并沒有制定相鄰地區(qū)發(fā)生重污染天氣對本地造成影響時的應(yīng)對辦法。因此，發(fā)生區(qū)域性的霧霾污染時，本地的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案就存在“失靈”的可能，此時信息資源共享就顯得尤為重要。

（五）信息技術(shù)開發(fā)尚不成熟

有效的信息溝通和信息共享是霧霾合作治理的重要依托，從實(shí)際情況來看，目前這種跨部門業(yè)務(wù)合作所依靠的信息技術(shù)開發(fā)還不成熟。比如，當(dāng)前大氣污染物監(jiān)測以地面監(jiān)測為主，利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的生態(tài)監(jiān)測能力不足；監(jiān)測預(yù)警能力不強(qiáng)，難以為霧霾來源、遷移規(guī)律等提供科學(xué)技術(shù)支撐；各地在信息開發(fā)與建設(shè)過程中，由于工作需求和標(biāo)準(zhǔn)不同，信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)格式也有所不同，技術(shù)兼容性和信息系統(tǒng)異構(gòu)就成為了信息整合需要重點(diǎn)解決的問題。

二、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)霧霾合作治理的對策建議

（一）建立區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制

通過協(xié)商共議，聯(lián)合起草霧霾治理的相關(guān)法律法規(guī)，制定一部符合沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)大氣污染特征的地方性專項(xiàng)法規(guī)，明確地方政府間合作治理的基本原則和同中有異的具體職責(zé)，明確區(qū)域內(nèi)關(guān)于污染源判定、指標(biāo)檢測、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、處罰措施等有關(guān)內(nèi)容，盡快建立起跨界立法協(xié)作機(jī)制。

（二）建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

第一，建立沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)霧霾監(jiān)測信息發(fā)布平臺，增加環(huán)境信息的對稱性和公民知情權(quán)，拓寬公民獲取監(jiān)測信息的渠道，使公民能夠及時了解空氣質(zhì)量狀況和重污染天氣政府所采取的政策措施，提高全民參與環(huán)境保護(hù)的意識；第二，在整個區(qū)域?qū)嵭协h(huán)保通報批評公開制，定期在公共平臺上公布區(qū)域內(nèi)企業(yè)大氣污染物排放情況，消除一些不必要的誤解；第三，建立大氣污染和霧霾天氣預(yù)警監(jiān)測體系，制定統(tǒng)一規(guī)范的環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用高空監(jiān)測、GIS、遙感等先進(jìn)技術(shù)來提高霧霾監(jiān)測水平；第四，引入第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，改善政府環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在覆蓋面、數(shù)據(jù)真實(shí)性和有效性等方面的缺陷。

（三）建立區(qū)域大氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

針對沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際情況，向省財(cái)政申請建立大氣生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，并制定考核標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的補(bǔ)償額度，依據(jù)區(qū)域內(nèi)各城市大氣質(zhì)量同比變化狀況，對空氣質(zhì)量狀況改善顯著的城市進(jìn)行補(bǔ)償，對空氣質(zhì)量明顯惡化的城市進(jìn)行懲罰。生態(tài)補(bǔ)償也可以通過發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)來進(jìn)行，對經(jīng)濟(jì)困難、產(chǎn)能落后地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)綠色、節(jié)能、高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能有效解決經(jīng)濟(jì)相對滯后地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益上存在的發(fā)展矛盾。

（四）建立信息資源共享機(jī)制

各地政府同時承擔(dān)著本地霧霾治理和區(qū)域霧霾治理的雙重責(zé)任，因此各地方政府要立足環(huán)境利益和區(qū)域利益，建立合作型信任機(jī)制。共享信息包括對空氣質(zhì)量的常規(guī)監(jiān)測信息、污染源信息、環(huán)境治理信息、重污染事件應(yīng)急處理信息等主要內(nèi)容，以及霧霾治理技術(shù)、治理設(shè)施和技術(shù)人才的共享，建議各環(huán)保相關(guān)部門應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立區(qū)域資源共享系統(tǒng)，并對已有信息按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，通過信息系統(tǒng)共建來減少以往由于信息資源不足和獲取不暢帶來的環(huán)境損失，為區(qū)域霧霾準(zhǔn)確的預(yù)報預(yù)警和分析研判提供保障。

（五）建立地方財(cái)政橫向合作機(jī)制

區(qū)域擴(kuò)散是霧霾污染的一大特點(diǎn)，因此，需要加強(qiáng)大氣污染物輸出地和輸入地政府間財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付。這樣，既能激發(fā)“上游”地方政府環(huán)保部門在大氣污染排放監(jiān)管工作上的積極性，又能增強(qiáng)“下游”地區(qū)居民的治污意愿，更能改善由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成的霧霾治理效果不均衡。因此，地方政府間財(cái)政的橫向合作，在區(qū)域霧霾合作治理中是可行的。

[1]王穎等.跨界治理與霧霾治理轉(zhuǎn)型研究——以京津冀區(qū)域?yàn)槔齕J].東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2016（04）.

[2]劉召峰.長江三角洲區(qū)域霧霾協(xié)同治理面臨問題及對策[J].綠色科技,2016（12）.

[3]王洛忠等.京津冀霧霾合作治理困境及其解決途徑[J].中共中央黨校學(xué)報,2006（03）. [4]姜丙毅等.霧霾治理的政府間合作機(jī)制研究[J].學(xué)術(shù)探索2014(07).

鄭古蕊，遼寧社會科學(xué)院副研究員，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向：可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

遼寧省社科聯(lián)2017年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題《遼寧省低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策問題研究》（項(xiàng)目編號：2017lslktyb-104）研究成果。