基于社會(huì)公平正義視角的城中村改造問(wèn)題的研究

馮福娟　孫麗欣　李鵬宇

摘要：在城中村改造過(guò)程中，由于改造過(guò)程包含政府、開(kāi)發(fā)商和城中村居民3個(gè)不同主體，因此在整個(gè)改造過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。本文從社會(huì)公平正義的角度通過(guò)對(duì)城中村產(chǎn)生的背景、原因及問(wèn)題等方面進(jìn)行探討，論述了目前城中村改造過(guò)程中利益分配的不足，以期為建設(shè)公平和正義的社會(huì)提出新思路、新方法。

關(guān)鍵詞：公平正義；城中村；城中村改造；政府責(zé)任；利益分配

1社會(huì)公平正義的內(nèi)涵解析

十八大以來(lái)，我國(guó)多次提及“公平正義”，公平正義是人類社會(huì)的永恒主題與價(jià)值追求，更是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求Ⅲ。公平正義一直作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿并指導(dǎo)著國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)。溫家寶總理曾把公平正義看作社會(huì)主義的本質(zhì)特征之一。如何處理好不同層面的公平正義問(wèn)題，是轉(zhuǎn)型期中國(guó)需要迫切關(guān)注和妥善解決的重大課題。

2城中村形成原因

城中村是中國(guó)城市化進(jìn)程中獨(dú)有的現(xiàn)象，即使是在中國(guó)的歷史上也未曾出現(xiàn)過(guò)。城市化進(jìn)程過(guò)快，土地制度的滯后，規(guī)劃、管理、整治的無(wú)力，體制上的諸多缺陷構(gòu)成了城中村形成的主因。

2.1城鄉(xiāng)二元體制是城中村形成的根本原因

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這一獨(dú)特的社會(huì)形態(tài)包括二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)和二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)2個(gè)方面。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成并非一朝一夕，而是整個(gè)社會(huì)制度變遷的產(chǎn)物，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷的特征。

2.2對(duì)城市蔓延現(xiàn)象的忽視

城市蔓延是城市化過(guò)程的具體體現(xiàn)。對(duì)此，我國(guó)在推動(dòng)城市化發(fā)展過(guò)程中，將城郊農(nóng)村僅僅從地理上納入城市范圍，但是并未重視城市蔓延現(xiàn)象所引發(fā)的諸多社會(huì)問(wèn)題，從而形成所謂城中村。

2.3中國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)土地所有制矛盾

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家土地所有制和集體所有制2種土地制度。城中村雖然位于城市，但是其土地產(chǎn)權(quán)仍然歸屬集體所有，這樣一來(lái)就同城市區(qū)域的國(guó)家所有制相沖突。

2.4經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)是城中村形成的內(nèi)在因素

城市功能的擴(kuò)張，使農(nóng)村土地房屋大幅升值，出租房屋成為獲利豐厚的行當(dāng)，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村帶來(lái)了巨大的收益。在城市化的壓力下，一無(wú)知識(shí)技能，二無(wú)勞動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的城中村村民為了謀生，自然地選擇了一條風(fēng)險(xiǎn)最小且收益不菲的“以地生財(cái)”之道。

3從社會(huì)公平正義視角探究城中村改造過(guò)程中的公平

在城中村改造規(guī)劃中的公平，應(yīng)主要體現(xiàn)在新居民在生存、就業(yè)2個(gè)方面的考量。

3.1城中村土地權(quán)利的公平分析

城中村土地產(chǎn)權(quán)中與農(nóng)民關(guān)系最為密切的就是宅基地的權(quán)利問(wèn)題。這就涉及到公平的領(lǐng)域。農(nóng)村的宅基地實(shí)行的是所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的所有權(quán)并不歸其所有，政府明確規(guī)定屬于集體所有；但是，在土地之上的建筑物，卻享有收益權(quán)，有權(quán)利對(duì)于宅基地之上的房屋的所有權(quán)進(jìn)行相關(guān)的轉(zhuǎn)讓，同時(shí)轉(zhuǎn)讓房屋占用的宅基地的使用權(quán)。在城中村改造之中，土地所有權(quán)發(fā)生變更之后，宅基地不再屬于集體所有而被收為國(guó)家所有，農(nóng)民一切在此基礎(chǔ)之上的所有使用、收益、支配的權(quán)利也都不復(fù)存在了。

3.2城中村土地的利益分配公平分析

首先，城中村土地產(chǎn)生收益的方式主要來(lái)源于村民對(duì)于集體土地使用權(quán)和土地上房屋的所有權(quán)和支配權(quán)。其次，在改造過(guò)程中土地收益由所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生，這樣，收益就歸為兩方共同所有，一為村集體，另一為地方政府。所以，在性質(zhì)上，安置房絕對(duì)不可能使村民在利益上獲利；相對(duì)而言，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)商業(yè)住房和商圈則可以通過(guò)銷(xiāo)售或者出租的方式獲得巨額的租金和收入，一部分為開(kāi)發(fā)商所獲得，另一部分因?yàn)榈胤秸畵碛型恋氐乃袡?quán)，所以為地方政府所有。

4城中村改造過(guò)程中的問(wèn)題所在

首先，就是對(duì)于村民的補(bǔ)償力度不足。原本應(yīng)該產(chǎn)生對(duì)于村民、地方政府和開(kāi)發(fā)商三方都應(yīng)該有的效僧并沒(méi)有真正產(chǎn)生。其次，征地拆遷當(dāng)中存在著巨大的制度漏洞和很多違規(guī)行為。地方政府為了追求政績(jī)和效率的提高，許多項(xiàng)目用地尚未完成審批甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批就已經(jīng)開(kāi)始征拆工作，這些也都嚴(yán)重?fù)p害了公平的實(shí)現(xiàn)。第三，在城中村征拆的過(guò)程中，起點(diǎn)的公平就沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。國(guó)家法律規(guī)定有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告并聽(tīng)取被征拆土地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。而在實(shí)際中，農(nóng)民的參與程度屈指可數(shù)。

5結(jié)語(yǔ)

在城中村改造過(guò)程中，政府必須多方向運(yùn)作，承擔(dān)不同的職責(zé)。在城中村改造的過(guò)程之中，政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任所起到的首要作用就是將一個(gè)不同利益主體之間平等協(xié)商體制機(jī)制建立起來(lái)，這樣就能夠使城中村改造過(guò)程中的3個(gè)不同利益主體在“起跑線”上平等博弈，保證起點(diǎn)公平。

（收稿：2016-08-17）