產業(yè)結構調整政策及其在我國的運用

余新月

摘要：產業(yè)結構調整政策就是對陷于困境的產業(yè)進行結構性調整的產業(yè)政策，由于市場失靈和生產要素價格剛性的存在，國家必須對該類行業(yè)進行有秩序的收縮，撤讓，減少社會震痛。本文闡述了產業(yè)結構調整政策的主要內容和理論基礎，并結合我國近期對煤炭行業(yè)實行的產業(yè)政策實例進行探討。

關鍵詞：產業(yè)結構調整政策供給側改革產能過剩市場失靈生產要素

1引言

1.1產業(yè)結構調整政策的定義

產業(yè)結構調整政策就是對陷于困境的產業(yè)進行結構性調整的產業(yè)政策，也稱為產業(yè)結構援助政策。產業(yè)結構調整政策內涵包括援助、保護、過渡、重組甚至淘汰等，其立足點是幫助衰退產業(yè)實行有秩序的收縮、撤讓，并引導其資本存量向高增長率產業(yè)部門有效轉移，重點在于幫助特定產業(yè)有秩序地收縮，減輕對社會和人民的震動，使資源順利地轉向其他高增長產業(yè)部門，以實現(xiàn)產業(yè)結構優(yōu)化，提高資源利用率水平。

1.2政策對象

政策對象主要包括衰退產業(yè)、淘汰產業(yè)、過剩產業(yè)。衰退產業(yè)，是由于技術進步或需求變化等因素致使市場需求減少，生產能力過剩且無增長潛力的產業(yè)；淘汰產業(yè)，是從生產的技術水平進行判斷，產業(yè)生產能力、技術水平遠低于行業(yè)平均水平的行業(yè)；從生產能力造成的后果進行判斷，產業(yè)技術水平（包括設備、工藝等）達不到國家法律法規(guī)、產業(yè)政策所規(guī)定標準的行業(yè)；過剩產業(yè)，是擁有過剩的生產能力的產業(yè)，生產能力是指在計劃期內，企業(yè)參與生產的全部固定資產，在既定的組織技術條件下，所能生產的產品數(shù)量，或者能夠處理的原材料數(shù)量。

2理論依據(jù)

產業(yè)結構調整政策存在的理論依據(jù)主要有生產要素缺乏流動性和市場機制失靈，這些因素的存在使生產要素不能達到合理有效的配置，并造成失業(yè)率過高，退出困難，企業(yè)負利潤經營等不良后果。

2.1生產要素缺乏流動性造成的退出壁壘

退出壁壘主要有四種，一是資產專用性壁壘，即固定資產功能上的不可變性。產業(yè)分工越精細，資產專用性越強，資產專業(yè)性形成的退出壁壘就越高，使退出產生阻滯。二是制度性壁壘，一國受本國經濟體制等制度性因素的影響，會形成各種制度性壁壘。三是沉沒成本壁壘，企業(yè)的沉沒成本可以解釋為企業(yè)在產業(yè)內所要發(fā)生的經營成本，加上在別的產業(yè)上所放棄的機會成本，對某個較短的時間長度而言是被鎖住的，沉沒成本越低，企業(yè)就較容易轉產和退出。四是人力資源壁壘，現(xiàn)代經濟中，勞動分工精細，勞動技能和知識專業(yè)化，使勞動力在產業(yè)之間轉移相當困難，因此，勞動力轉移成了產業(yè)調整的主要障礙。

2.2市場機制失靈

市場失靈主要表現(xiàn)為過度競爭和生產要素價格剛性。過度競爭是指某個產業(yè)由于進入的企業(yè)過多，已經使許多企業(yè)甚至全行業(yè)處于低利潤甚至是負利潤的狀態(tài)，但是生產要素和企業(yè)仍無法從這個行業(yè)中退出，使全行業(yè)的低利潤甚至負利潤狀態(tài)長期地持續(xù)下去；生產要素價格剛性，尤其是工資存在著剛性，因而難以進行理想的資源流動，帶來的失業(yè)問題。在存在價格剛性的情況下，如果一種生產要素的價格存在剛性，會促使其他生產要素的流動。如果某部門資本易于流動，會引起部門的資本大量流出，失業(yè)增大的可能性。

3政策對象的識別標準

無論是政府還是企業(yè)，要能有效的實施產業(yè)結構調整政策，關鍵是要識別出哪些產業(yè)屬于需要援助的產業(yè)，只有及時準確地識別了產業(yè)所處的真實生命周期，才能有的放矢地應對產業(yè)衰退，或產能過剩。

3.1生產率標準

生產率高的產業(yè)替代生產率低的產業(yè)是產業(yè)演進的基本規(guī)律。從短期來看，在有替代關系的產業(yè)之間，生產率高的產業(yè)會成長壯大，而生產率低的產業(yè)則會被逐漸替代而產生衰退或衰亡。因此，通過對產業(yè)生產率的縱向和橫向比較，可以初步判斷哪些產業(yè)將會衰退或淘汰。

3.2技術進步率標準

對產業(yè)演進起決定作用的技術因素是技術進步狀況，技術進步率一般用技術進步指數(shù)來度量。一般來說，技術進步率低的產業(yè)較技術進步率高的產業(yè)更易于衰退或淘汰。

3.3收入彈性標準

產業(yè)需求收入彈性是衡量需求結構變動對產業(yè)影響程度的一個指標。某產業(yè)的收入彈性高，表示隨入均收入提高，人們對該產業(yè)的需求增長量大，因而該產業(yè)的成長空間大，產業(yè)不容易衰退；同樣，收入彈性呈上升趨勢，則該產業(yè)呈成長趨勢；反之則萎縮。

3.4產業(yè)關聯(lián)度標準

產業(yè)關聯(lián)度指一產業(yè)與其他產業(yè)聯(lián)系程度的大小，產業(yè)關聯(lián)度反映產業(yè)間的供給與需求關系。我們分最終需求和中間需求兩種類型產業(yè)分析產業(yè)關聯(lián)度和產業(yè)衰退的關系。最終需求中前向關聯(lián)度低的產業(yè)在發(fā)達國家已基本上屬于衰退產業(yè)。中間需求產業(yè)則正好相反，后向關聯(lián)度低的產業(yè)基本屬于衰退產業(yè)。

3.5產業(yè)集中度標準

產業(yè)集中度度低的產業(yè)容易衰退。首先零散產業(yè)容易產生過度競爭，使產業(yè)容易未老先衰，第二，零散產業(yè)技術創(chuàng)新不足，持續(xù)的技術創(chuàng)新是維持產業(yè)活力的基本條件。第三，零散產業(yè)難以獲得政府支持。

4產業(yè)結構調整政策的主要措施

產業(yè)結構調整從政策的主要內容可分為以下四類政策措施。

4.1消除勞動力流動障礙的政策措施

第一，為勞動力的部門轉移提供有關信息，包括各行業(yè)勞動力的需求情況、就業(yè)指導和職業(yè)介紹等。第二，進行職工培訓、技能訓練，提高勞動者的素質和適應多項工作的能力，使其能夠順利地進入其他行業(yè)，適應和勝任新的工作。第三，對錄用指定行業(yè)失業(yè)者的企業(yè)發(fā)放補貼，刺激這些企業(yè)積極吸收那些從特定產業(yè)部門轉移過來的工人，并運用其得到的補貼對新錄用的工人進行崗位培訓。

4.2勞動力適度轉移的政策措施

第一，維持就業(yè)的工資補貼，或閑暇補助（縮短工作時間的補助）。第二，失業(yè)救濟金及就業(yè)保險金支付期限的延長。第三，失業(yè)前因調整而進行的援助，如企業(yè)對勞動者實行失業(yè)前培訓，政府對這期間的工資，予以部分補貼。

4.3消除資金流動障礙的政策措施

第一，加速設備折舊?？梢圆扇》苫蛘叩男问?，規(guī)定有關行業(yè)設備的報廢量和報廢時間，同時對由于設備報廢而產生的借款提供信用保證。通過稅制的調整、有針對性的折舊率的調整，加快生產設備投資的回收速度，以利于資產存量的騰挪。第二，促進轉產。這可以通過有關立法指定某些部門停產，或限制與停止某些產品生產，并提供轉產貸款、提高信用保險限額、減免稅和發(fā)放轉產補貼等手段，以促進資金轉移。第三是市場保護。嚴格控制影響國內傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的產品進口，實行優(yōu)先購買本國產品的政策。

4.4資金適度轉移的政策措施

政策首先包括干預產品的價格。這可以通過政府購買，價格補貼等手段，來緩和有關部門產品價格的變化。其次，技術與經營支持。政府通過協(xié)調專利與技術推廣部門的工作，對衰退產業(yè)轉產的目標領域提供及時的技術和經營上的指導、咨詢與援助。還有，完善企業(yè)兼并重組公共信息服務平臺，拓寬信息交流渠道，為促進企業(yè)兼并重組提供咨詢評估、調查研究、分析預測、信息數(shù)據(jù)、政策法規(guī)等服務。

5產業(yè)結構調整政策在中國的運用

5.1我國煤炭業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與問題

煤炭是我國主體能源，是國民經濟基礎產業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關系經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩，供求關系嚴重失衡，導致企業(yè)效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產隱患加大。截至2015年底，全國煤礦數(shù)量1.08萬處，其中年產30萬噸以下的小型煤礦7000多處，產量僅占10%左右。煤礦數(shù)量多、集中度不高的現(xiàn)狀，是煤炭行業(yè)去產能的難點。

5.2《國務院關于煤炭行業(yè)化解過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》

我國針對煤炭行業(yè)產能過剩問題發(fā)布的產業(yè)政策，正是上文闡述的產業(yè)結構調整政策的實例控制新增產能方面，《意見》明確，從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目。在淘汰落后產能方面，對13類落后小煤礦等要盡快依法關閉退出；對產能小于30萬噸/年且發(fā)生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，要在1至3年內淘汰。在過剩產能退出方面，要對長期虧損、資不抵債的煤礦，長期停產、停建的煤礦，以及資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦，引導其有序退出。

《意見》的具體措施正是上文提到的產業(yè)結構調整政策的實際運用，應對我國煤炭產業(yè)的過剩產能和淘汰產能，《意見》從做好職工安置，加強獎補支持，加大金融支持，鼓勵技術改造，盤活土地資源等方面著手，切實減少資源轉移過程中的摩擦和震痛。

5.3相關配套專項措施

財政部、人社部等十余個部門，圍繞財稅金融支持、職工安置、國土、環(huán)保、質量、安全方面，研究制定了8個專項配套政策文件，以具體落實國務院發(fā)布的《意見》內容。

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