寧遠(yuǎn)縣：政府投融資創(chuàng)新轉(zhuǎn)型再出發(fā)

唐何

寧遠(yuǎn)縣作為后發(fā)地區(qū)、省級扶貧開發(fā)重點縣，發(fā)展長期受資金困擾，如何破題解困？寧遠(yuǎn)縣堅持把政府投融資平臺作為縣域經(jīng)濟(jì)的“發(fā)動機(jī)”，探索先行、創(chuàng)新先試，走出了發(fā)展“荒原區(qū)”、進(jìn)入“快車道”。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，政府投融資平臺面臨新的挑戰(zhàn)，各種弊端和風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)，如何應(yīng)對宏觀調(diào)控，解決制約問題，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展是擺在當(dāng)前平臺建設(shè)最現(xiàn)實而重要的課題。

近幾年，寧遠(yuǎn)縣堅持以投融資平臺為依托，以市場化為方向，著力于資產(chǎn)、資源、項目整合，多種渠道、多種方式籌集資金，有效緩解了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生投入的財政壓力，推動了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項目、社會民生以及生態(tài)環(huán)保等建設(shè)更好更快地發(fā)展。

從平臺構(gòu)架看，形成了“1+4”模式

寧遠(yuǎn)縣按照“1+4”的模式，籌建了縣城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司（即“1+4”中的“1”），并根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，分別設(shè)立了專業(yè)性投資公司，即：縣農(nóng)村建設(shè)投資開發(fā)有限公司、縣旅游建設(shè)投資有限公司、縣產(chǎn)業(yè)建設(shè)投資有限公司、縣灌溪旅游開發(fā)建設(shè)有限公司（即“1+4”中的“4”）。

5家投資公司以實體公司注冊登記，定位為縣政府直接管理的國有企業(yè)，從事城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游開發(fā)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、新型工業(yè)等政府授權(quán)范圍內(nèi)項目的投融資業(yè)務(wù)，承擔(dān)起了整合優(yōu)質(zhì)資源和專項資金、吸引信貸資金、民間資金等投入重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，充分發(fā)揮了政府性資金的引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)。

2016年，5家投融資公司共有資產(chǎn)77.83億元，其中城建投資產(chǎn)總額達(dá)到60多億元，是2003年成立時的12.3倍。

從平臺融資看，建立了“間接+直接”融資方式

通過壯大政府投資平臺規(guī)模和實力，資信得到提升，融資渠道也更寬。截止2016年底，5家政府性投融資平臺共融資43.93億元。

融資方式主要有兩大類。

一類是間接性融資?？h政府以應(yīng)收賬款置押、經(jīng)營性資產(chǎn)、出讓土地以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式進(jìn)行扶持，代替政府行使投融資職能，成為融資平臺和載體，承擔(dān)政府項目投資、融資和建設(shè)任務(wù)，國家政策性銀行及商業(yè)銀行對政府投資平臺進(jìn)行大額授信，發(fā)放打捆貸款。其中縣城建投通過路網(wǎng)建設(shè)、城市公用設(shè)施、土地儲備開發(fā)、易地扶貧搬遷等項目獲得銀行融資29.92億元；縣旅建投通過九嶷山基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目獲得銀行融資2.1億元；縣農(nóng)建投通過政策性銀行貸款獲得融資1.52億元；縣產(chǎn)建投通過政府購買服務(wù)等方式獲得銀行融資5.59億元；縣灌溪公司通過下灌古村旅游片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲備土地等方式獲得銀行融資4.8億元。

另一類是直接性融資。按照多方共贏的制度設(shè)計，探索推行“PPP”、“EPC+F”等模式，積極與央企、國企、名企等建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，由政府的“錢袋子”角色轉(zhuǎn)向政府所屬項目的“投資方”。如：引進(jìn)中科建、湖南建工、中信國安等國企央企名企，構(gòu)建“三區(qū)+投資平臺+戰(zhàn)略投資者”的合作模式，擬投融資近200億元?？h旅建投與中信國安、北京巔峰智業(yè)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，意向融資100億元。

從平臺運(yùn)行看，推行“黨委政府決策+投融資公司實施”機(jī)制

從5家政府性投融資平臺運(yùn)行機(jī)制看，均為政府主導(dǎo)型模式運(yùn)行，控制上普遍采用行政命令推行的方式進(jìn)行，投融資平臺負(fù)責(zé)實施，層級特征比較明顯。信息反饋通過“自下而上”方式傳遞。

監(jiān)督方式上主要依靠自體監(jiān)督，同時接受財政、審計、監(jiān)察等部門的檢查監(jiān)督。

資金管理上實行投資方與承建方分離，投資方為平臺公司，承建方為政府批準(zhǔn)的合法建設(shè)公司，工程建設(shè)依照合同約定按程序驗收并撥付資金。

在還款機(jī)制上，平臺公司監(jiān)督項目單位按照項目預(yù)算使用資金，并保證按期還本付息，實現(xiàn)“借、用、管、還”動態(tài)平衡。

從平臺效益看，“1+1>2”效應(yīng)正在顯現(xiàn)

近年來，5家投融資平臺公司與銀行金融機(jī)構(gòu)、與大型建設(shè)集團(tuán)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)一步放大了融資的直接和間接作用。5家平臺公司累計融資43.93億元，完成投資29.13億元，占全縣重大基礎(chǔ)設(shè)施投資75%以上。

特別是縣城建投平臺公司籌集建設(shè)資金20多億元，支持全縣城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、南部生態(tài)新城、標(biāo)準(zhǔn)廠房、美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村以及交通、水利、教育等136個項目建設(shè)，許多項目都已完工并投入使用，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的良性互動，加快了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

同時，充分開發(fā)和運(yùn)用資金、資產(chǎn)、資本和資源，積極參與公共設(shè)施、旅游、金融等領(lǐng)域的股權(quán)投資，縣城建投投資4000萬元獲得縣農(nóng)村商業(yè)銀行10%的股份、投資440萬元獲得寧遠(yuǎn)華潤燃?xì)庥邢薰?2%的股份，通過以新增投資收益增加了公司現(xiàn)金流，拓展了資本運(yùn)作空間，提高自身盈利水平和自我造血功能。

從未來發(fā)展看，順應(yīng)新常態(tài)以轉(zhuǎn)型突破為主攻方向

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律看，地方投融資平臺的快速發(fā)展是特定發(fā)展階段的產(chǎn)物。由于投融資平臺自身的內(nèi)在缺陷，目前寧遠(yuǎn)政府投融資平臺也還存在一系列問題和風(fēng)險。包括思想認(rèn)識不到位、規(guī)?？偭坎煌怀觥⑦\(yùn)行機(jī)制不順暢、投資管理不完善、造血功能不明顯等。

要從根本上提高政府投融資平臺發(fā)展能力，打造縣域經(jīng)濟(jì)的“發(fā)動機(jī)”，必須順應(yīng)新常態(tài)要求，以轉(zhuǎn)型突破為主攻方向，實現(xiàn)政府融資平臺市場化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展。具體包括以下五個要求：

一要強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，在轉(zhuǎn)變觀念中增強(qiáng)責(zé)任感。堅持從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，以年度具體目標(biāo)傳導(dǎo)壓力，以精細(xì)指標(biāo)對接精細(xì)考核，詳細(xì)制訂年度投融資計劃，明確獎懲舉措，讓政府投融資平臺有壓力、有動力、更有生命力。

二要理順體制機(jī)制，在優(yōu)化環(huán)境中增強(qiáng)把控力。強(qiáng)化頂層設(shè)計，成立政府投融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，改變“九龍治水”、各自為政、盲目推進(jìn)的現(xiàn)狀。整合建立“1+N”集團(tuán)公司，實現(xiàn)“抱團(tuán)增信”。

三要拓寬融資渠道，在鼓勵創(chuàng)新中增強(qiáng)持續(xù)性。建立以直接融資和間接融資相結(jié)合、以直接融資為主的融資模式。積極拓展與銀行機(jī)構(gòu)的合作領(lǐng)域，圍繞“用資產(chǎn)換資金、用存量換增量”，整合政府優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，加大國有資產(chǎn)歸集和劃撥力度，提高融資平臺資本充足率，擴(kuò)大融資規(guī)模。

四要放大投資效益，在提升效能中增強(qiáng)容積量。注重激活存量，做大“增量蛋糕”，在投資范圍上，鼓勵政府投融資平臺企業(yè)通過聯(lián)合、聯(lián)營、入股等方式，與民間資本大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，共同開展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利保障事業(yè)、公共服務(wù)等各領(lǐng)域的投資與建設(shè)。

五要突出市場導(dǎo)向，在倡導(dǎo)競爭中增強(qiáng)敏感度。堅持經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價值規(guī)律和市場原則，處理好“看得見的手”和“看不見的手”的關(guān)系，深化放管服改革，減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批流程，提高服務(wù)效率。推行“上級監(jiān)管、制度約束、自我管理”的風(fēng)險防控機(jī)制，建立政府投融資平臺債務(wù)報告制度，加強(qiáng)風(fēng)險防控。

（作者系中共寧遠(yuǎn)縣委副書記、縣長）