論基層行政調(diào)解工作存在的問題及對策

肖平

【摘要】當(dāng)前，各種社會矛盾多發(fā)疊加，社情、民情、輿情復(fù)雜。社會矛盾的增多既影響黨委政府的社會形象和正常工作秩序，也在社會上產(chǎn)生了不良影響，如何做好新形勢下基層行政調(diào)解工作，對于化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會具有重要現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】行政調(diào)解；存在問題；對策

建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會，關(guān)鍵在于化解各類矛盾糾紛。作為三大調(diào)解之一的行政調(diào)解，以其成本低、效率高、專業(yè)性強(qiáng)等特點而成為一種廣受歡迎的糾紛解決方式。但從目前我國基層行政調(diào)解的實踐來看，還存在不少問題，亟待研究解決。

一、基層行政調(diào)解工作存在的問題

1對行政調(diào)解的重要性認(rèn)識還不夠統(tǒng)一。雖然省市縣都先后出臺了加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見或辦法，也成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但有少數(shù)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己的本職工作是管理、執(zhí)行、服務(wù)，且主管領(lǐng)域糾紛不多，因此行政調(diào)解只是擺設(shè)。有些行政領(lǐng)域糾紛多，涉及面廣，處理起來棘手，因此對一些與行政職權(quán)有關(guān)、應(yīng)該調(diào)解的爭議卻不愿出面調(diào)解，傾向于讓當(dāng)事人走訴訟渠道解決。有的抽不出人力、物力、精力，諸多原因?qū)е滦姓{(diào)解效果不好、成功率低、當(dāng)事人不滿，知難而退。

2行政調(diào)解適用范圍模糊。地方政府規(guī)范性文件中“與行政管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛和自由裁量的行政爭議”的界定，在實踐中很難和人民調(diào)解、司法調(diào)解區(qū)分開，導(dǎo)致工作人員認(rèn)識模糊、思路不清晰，工作無特色，難見效，甚至消極對待。另外，由于宣傳工作不夠深入廣泛，群眾對行政調(diào)解還缺乏認(rèn)知，致使其缺乏群眾基礎(chǔ)。同時調(diào)解主體激勵問責(zé)機(jī)制也不健全、主動調(diào)解流于形式。

3行政調(diào)解隊伍建設(shè)薄弱。目前從事行政調(diào)解工作的人員往往都是其內(nèi)設(shè)的職能部門或者由該職能部門組織、召集而臨時成立的行政調(diào)解小組，成員絕大多數(shù)也是來自該行政機(jī)關(guān)，其人員素質(zhì)參差不齊，精通法律、提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的人才較少，行政調(diào)解人員工作能力有待提高。

4行政調(diào)解制度不夠完善。對基層而言，行政調(diào)解是一項新興制度，調(diào)解人員的行為準(zhǔn)則、調(diào)解工作流程、聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)解、督查督辦以及調(diào)解員的培訓(xùn)、責(zé)任追究等行政調(diào)解相關(guān)制度尚未健全，對調(diào)解范圍管轄、人員選拔、崗位職責(zé)、任用等方面缺少規(guī)范。工作中難免發(fā)生調(diào)解無時限、隨意性較大、工作人員草率行事、工作相互推諉等調(diào)解不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生。

5行政調(diào)解協(xié)議欠缺法律效力。目前我國尚未出臺行政調(diào)解相關(guān)的法律法規(guī)，行政調(diào)解協(xié)議的效力有待強(qiáng)化。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，主要依靠當(dāng)事人自覺履行。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能通過提起民事訴訟來解決，調(diào)解機(jī)關(guān)對調(diào)解協(xié)議不能強(qiáng)制執(zhí)行，且當(dāng)事人違反已經(jīng)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議無需負(fù)任何法律責(zé)任。這種調(diào)解效力的缺失造成當(dāng)事人對行政調(diào)解信心不足，不愿在行政調(diào)解上過多浪費時間。

二、推進(jìn)行政調(diào)解工作的對策

1擴(kuò)大行政調(diào)解范圍。行政調(diào)解的開放性特征要求其范圍應(yīng)具有廣泛性，不僅包括與人身、財產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如行政賠償引起的糾紛），還應(yīng)將因行政自由裁量行為而引起的糾紛納入其調(diào)解范圍。除與法律規(guī)定相抵觸，或者涉及第三人利益而該第三人又不同意調(diào)解的以外，一般的社會糾紛均可納入行政調(diào)解范圍。

2提高化解矛盾糾紛的水平。行政調(diào)解隊伍工作能力，決定著化解社會矛盾糾紛的效率，因此行政調(diào)解人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經(jīng)驗，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員應(yīng)采用定期與不定期的集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，重點培訓(xùn)影響社會穩(wěn)定的矛盾糾紛等相關(guān)知識和內(nèi)容。充分運用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，對行政調(diào)解工作內(nèi)容、程序和實踐進(jìn)行宣傳，讓更多的人了解、支持、掌握、運用行政調(diào)解這一糾紛解決方式，提高行政機(jī)關(guān)工作人員的行政調(diào)解意識，增強(qiáng)群眾對行政調(diào)解的信賴。

3積極探索行政調(diào)解方式。將行政調(diào)解貫穿于行政許可、行政執(zhí)法及監(jiān)管、服務(wù)的事前、事中、事后全過程，按行政調(diào)解訴求的類別、難易程度、區(qū)域管轄等進(jìn)行分類，采取分類式、前沿式、主動式、立體式等多種調(diào)解方式，促進(jìn)行政調(diào)解工作快速、有序推進(jìn)。一是當(dāng)場調(diào)解。對一般性矛盾糾紛，由調(diào)解員進(jìn)行當(dāng)場疏導(dǎo)、分析、調(diào)解、化解。二是聯(lián)合調(diào)解。對矛盾糾紛復(fù)雜，需要多個行業(yè)專業(yè)技術(shù)分析或法律專家研判的，由地方政府協(xié)調(diào)組織有關(guān)職能部門，一起協(xié)商討論、會診調(diào)解。三是訴訟調(diào)解。涉及有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定或重大、特殊事項暫不適宜調(diào)解的，引導(dǎo)當(dāng)事人提起訴訟調(diào)解。

4進(jìn)一步完善調(diào)解機(jī)制。一是落實行政調(diào)解與人民調(diào)解銜接制度、行政調(diào)解與訴訟對接辦法等部門銜接機(jī)制，整合調(diào)解工作力量。二是完善從窗口或電話直接受理矛盾糾紛接警機(jī)制，簡化程序，最大限度地吸收矛盾糾紛案件。三是開展案件督辦制度、案卷檢查制度、情況匯報制度，督促檢查矛盾糾紛化解成效。四是對于緊急突發(fā)矛盾糾紛及時啟動應(yīng)急預(yù)案，迅速安排專業(yè)矛盾調(diào)解人員，全方位介入調(diào)解，防止矛盾進(jìn)一步惡化。五是結(jié)合矛盾糾紛調(diào)處成功案例和疑難案例，邀請專業(yè)技術(shù)精湛、經(jīng)驗豐富的調(diào)解人員和法律專家進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、法律授課，以提高基層行政調(diào)解人員解決矛盾糾紛的能力。