甘肅省生活廢棄物回收利用法制對(duì)策探析

摘 要 我國生活廢棄物回收利用立法涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等多個(gè)領(lǐng)域，具有立法分散化、立法全程化和地方性法規(guī)規(guī)章多樣化的特點(diǎn)。甘肅省生活廢棄物回收利用尚處于發(fā)展初期，立法不足明顯。甘肅省生活廢棄物回收利用的法制對(duì)策涉及加強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性、健全完善相關(guān)配套制度和增強(qiáng)法律責(zé)任的約束力。

關(guān)鍵詞 甘肅省 生活廢棄物 回收利用 法制對(duì)策

基金項(xiàng)目：2015年甘肅省高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目“甘肅省廢棄物回收利用法制對(duì)策研究”部分研究成果，主持人張小軍，項(xiàng)目編號(hào)：2015B—156。

作者簡介：張小軍，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：環(huán)境資源法、經(jīng)濟(jì)法等。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.380

一、生活廢棄物的內(nèi)涵、特點(diǎn)及分類

（一）內(nèi)涵及特點(diǎn)

生活廢棄物是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生且在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)基本失去使用價(jià)值的排放物。生活廢棄物具有四個(gè)特點(diǎn)：一是來源特定性。生活廢棄物產(chǎn)業(yè)于日常生活或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)之中，具有來源特定性。二是種類多樣性。生活廢棄物多種多樣，既包括生活垃圾、包裝材料，也包括餐廚廢物、廢家電等。三是潛在利用性。生活廢棄物雖然在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)基本失去使用價(jià)值，但其仍然具有潛在的利用價(jià)值，可以回收利用，是放錯(cuò)地方的“資源”。四是形態(tài)多樣性。生活廢棄物的形態(tài)多種多樣，既包括廢紙、廢塑料，也包括廢家電、廢金屬等，形態(tài)各異。

（二）分類

生活廢棄物主要分為以下四種類型：一是可回收生活廢棄物。主要包括紙類制品、金屬制品、塑料制品、玻璃制品、橡膠制品等，可以通過回收利用實(shí)現(xiàn)綜合利用，從而減少環(huán)境污染，節(jié)約資源。二是餐廚生活廢棄物。主要包括剩菜剩飯、菜根菜葉、動(dòng)物殘余、果殼瓜皮、殘枝落葉、廢棄食用油等，可以通過生物技術(shù)制成有機(jī)肥料。三是有害生活廢棄物。主要包括廢舊電池、廢舊電器、過期藥品、過期化妝品、廢棄水銀溫度計(jì)等，可以通過特殊安全處理減低其有害性。 四是其他生活廢棄物。主要包括磚瓦陶瓷、渣土渣灰、婦女衛(wèi)生用品、廢棄家具、一次性餐具等不可降解又難以回收的生活廢棄物，可以采取衛(wèi)生填埋等方法有效減少污染。

二、我國生活廢棄物回收利用的立法現(xiàn)狀及立法特點(diǎn)

（一）立法現(xiàn)狀

我國生活廢棄物回收利用立法涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等領(lǐng)域，主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法規(guī)定：國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品；縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進(jìn)生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！冻鞘猩罾芾磙k法》規(guī)定：城市生活垃圾治理實(shí)行減量化、資源化、無害化和誰產(chǎn)生、誰依法負(fù)責(zé)的原則；國家采取有利于城市生活垃圾綜合利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，鼓勵(lì)對(duì)城市生活垃圾實(shí)行充分回收和合理利用。除此之外，各地制定的地方法規(guī)規(guī)章主要有：《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》、《貴州省城鎮(zhèn)垃圾管理暫行辦法》等。

（二）立法特點(diǎn)

一是生活廢棄物回收利用立法分散化。我國生活廢棄物回收利用立法分散規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等不同法律法規(guī)之中，其中《固體廢物污染環(huán)境防治法》則全面具體規(guī)定了固體廢物，包括生活廢棄物的污染環(huán)境防治措施。二是生活廢棄物回收利用立法全程化。我國生活廢棄物回收利用立法從生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者和監(jiān)管者全程立法，全程監(jiān)管，全程防治，促進(jìn)生活廢棄物的減量化、資源化和再利用。國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中生活廢棄物的產(chǎn)生和排放，提高資源利用效率，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是地方性法規(guī)規(guī)章多樣化。廣東省在我國最早進(jìn)行了生活廢棄物地方立法，其立法相對(duì)完善。《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》規(guī)定：單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)盡量減少生活垃圾產(chǎn)生，按規(guī)定分類投放生活垃圾，繳納生活垃圾處理費(fèi)。市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)制定并公布可回收生活垃圾目錄，合理布局再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，制定低價(jià)值可回收生活垃圾回收利用優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與低價(jià)值可回收生活垃圾的回收利用。其余各省立法較為簡單、名稱也各不相同，條例多為地方立法機(jī)關(guān)——省市區(qū)人大或其常委會(huì)制定，辦法多為地方行政機(jī)關(guān)——省市區(qū)政府會(huì)議制定。

三、甘肅省生活廢棄物回收利用現(xiàn)狀及立法不足

（一）回收利用現(xiàn)狀

近年來，伴隨甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和生活廢棄物的大量產(chǎn)生，甘肅省生活廢棄物回收利用發(fā)展迅速，回收網(wǎng)點(diǎn)較多，生活廢棄物回收利用網(wǎng)絡(luò)體系初步形成。但由于生活廢棄物回收利用尚處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，生活廢棄物回收率低，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，回收企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，回收企業(yè)任意布點(diǎn)，回收資源隨意堆放、回收資源污染嚴(yán)重、加工分揀設(shè)施落后、加工技術(shù)人員缺乏、集散加工能力不足，產(chǎn)業(yè)管理不太規(guī)范，甘肅省生活廢棄物回收利用產(chǎn)業(yè)低端微利，產(chǎn)業(yè)市場波動(dòng)較大、個(gè)體經(jīng)營模式較多，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，全省各地回收產(chǎn)業(yè)整體上規(guī)模小、層次低、發(fā)展不平衡。

（二）立法不足

一是立法的可操作性不強(qiáng)。甘肅省十屆人大常委會(huì)2007年通過了地方性法規(guī)——《甘肅省資源綜合利用條例》，對(duì)各類資源的綜合利用進(jìn)行了詳盡規(guī)定。2010年甘肅省人民政府公布施行的地方性規(guī)章——《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》，對(duì)各類再生資源的回收綜合利用做出了全面規(guī)定。但縱觀上述地方性法規(guī)和規(guī)章，規(guī)定較為原則和抽象，宣示性內(nèi)容較多，可操作性不強(qiáng)，尚未覆蓋生活廢棄物所有領(lǐng)域，存在立法不足和欠缺，法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的預(yù)期效果不理想。二是相關(guān)配套制度不健全。兩部地方性法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)配套制度不健全，制度剛性不強(qiáng)，未突出立法的全過程管理，源頭治理減少生活廢棄物的具體措施不多，末端治理的制度剛性不強(qiáng)，缺乏有效的約束和激勵(lì)措施，難以有效調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者和管理者對(duì)生活廢棄物回收利用的積極性和主動(dòng)性。三是法律責(zé)任的約束力不強(qiáng)。兩部地方性法規(guī)和規(guī)章的法律責(zé)任多表現(xiàn)為責(zé)令停止生產(chǎn)、責(zé)令限期改正、逾期不改正的，處以罰款、取消認(rèn)定資格、給予警告等行政責(zé)任，缺乏其他法律責(zé)任的規(guī)定，而且處罰力度偏輕，約束力不強(qiáng)，威懾力不大，實(shí)踐效果較差。

四、甘肅省生活廢棄物回收利用的法制對(duì)策

（一）加強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性

首先，增加生活廢棄物回收利用的相關(guān)規(guī)定?！陡拭C省資源綜合利用條例》和《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》兩部地方性法規(guī)和規(guī)章可以針對(duì)生活廢棄物的特點(diǎn)，適當(dāng)增加生活廢棄物源頭控制、收集運(yùn)輸、回收處置和綜合利用的相關(guān)規(guī)定， 促進(jìn)生活廢棄物的減量化、資源化和無害化。其次，制定《甘肅省生活廢棄物回收利用辦法》。由于綜合性立法難以面面俱到，考慮周全。因而，可以制定一部甘肅省地方性法規(guī)——《甘肅省生活廢棄物回收利用條例》，或制定一部甘肅省地方性政府規(guī)章——《甘肅省生活廢棄物回收利用辦法》。專門規(guī)定生活廢棄物的控制、傾倒、分類、收集、運(yùn)輸、回收利用和處置等全過程，突出生活廢棄物的源頭治理、全程控制和綜合治理，從源頭削減生活廢棄物污染，提高生活廢棄物資源的利用效率，加強(qiáng)各類主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，完善監(jiān)督保障機(jī)制和法律責(zé)任，切實(shí)保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）健全完善相關(guān)配套制度

首先，制定生活廢棄物回收利用專項(xiàng)規(guī)劃。由于甘肅省城鄉(xiāng)的生活廢棄物產(chǎn)生量越來越大，各地縣級(jí)以上政府應(yīng)制定生活廢棄物回收利用專項(xiàng)規(guī)劃，明確工作原則和分階段工作目標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)公眾主動(dòng)參與，加強(qiáng)生活廢棄物源頭控制，完善生活廢棄物分類收集、資源回收、無害化處理和運(yùn)行保障機(jī)制，促進(jìn)生活廢棄物日產(chǎn)日清和綜合利用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人與自然和諧發(fā)展。其次，引入生活廢棄物回收利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場機(jī)制。加強(qiáng)地方政府的宏觀調(diào)控和政策支持，積極培育生活廢棄物回收利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。通過構(gòu)建生活廢棄物回收利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，充分調(diào)動(dòng)民間資本和民營企業(yè)發(fā)展生活廢棄物相關(guān)產(chǎn)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，開發(fā)、開放和規(guī)范生活廢棄物收集、運(yùn)輸、貯存、回收、處置和綜合利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，提高生活廢棄物回收利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中度，使源頭控制、分類回收與后續(xù)利用相互銜接，形成一個(gè)完整的生活廢棄物回收利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。再次，制定并公布可回收生活廢棄物目錄。市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)制定并公布可回收生活廢棄物目錄，對(duì)可回收生活廢棄物進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分類引導(dǎo)，合理布局生活廢棄物資源回收網(wǎng)絡(luò)。制定低價(jià)值可回收生活廢棄物強(qiáng)制回收利用的政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與低價(jià)值可回收生活廢棄物的回收利用。據(jù)調(diào)查，德國將垃圾分為839種；日本將一個(gè)礦泉水瓶分為瓶蓋、瓶身、瓶上塑料紙三種資源回收。 最后，健全生活廢棄物回收利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。一是健全生活廢棄物排放收費(fèi)制度。適當(dāng)提高生活廢棄物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)濟(jì)手段從生活廢棄物產(chǎn)生源頭抑制其產(chǎn)生量，改變目前主要由國家和地方財(cái)政支持生活廢棄物處置和回收利用費(fèi)用的現(xiàn)狀。二是建立回收押金制度及其他激勵(lì)制度。回收押金制度是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制促使消費(fèi)者承擔(dān)回收生活廢棄物責(zé)任的制度，是指向購買能產(chǎn)生可利用生活廢棄物的消費(fèi)者收取一定的附加費(fèi)用，當(dāng)消費(fèi)者把可利用生活廢棄物送回回收系統(tǒng)時(shí)即退還其所收附加費(fèi)的制度。可合理確定收取押金的比例，并建立一個(gè)簡便易行的押金退還系統(tǒng)。其他激勵(lì)制度包括財(cái)政補(bǔ)貼、無息貸款或低息貸款、表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度等。

（三）增強(qiáng)法律責(zé)任的約束力

首先，增強(qiáng)行政責(zé)任的威懾力和約束力?！陡拭C省資源綜合利用條例》和《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》兩部地方性法規(guī)和規(guī)章的針對(duì)違法行為的行政罰款額度較低，通常為處以500元以上2000元以下罰款、處以500元以上3000元以下罰款、1萬元以上3萬元以下等罰款，總體上看罰款額度較低，難以有效制約和制裁違法行為。因而，應(yīng)綜合考慮違法行為地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等相關(guān)因素，適當(dāng)提高罰款額度，增強(qiáng)行政責(zé)任的威懾力和約束力。其次，增加民事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)規(guī)定政府主管部門、生產(chǎn)者、銷售者、回收者和消費(fèi)者違反生活廢棄物回收利用的有關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，建立共同承擔(dān)生活廢棄物回收利用責(zé)任的有效法律機(jī)制，尤其是促進(jìn)消費(fèi)者積極參與，養(yǎng)成良好的消費(fèi)習(xí)慣和生活方式。

注釋：

江源、劉運(yùn)通、邵培.城市生活垃圾管理——推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的前沿領(lǐng)域.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社.2004.31-37.

馬艷艷.論我國城市垃圾處理的法律對(duì)策.知識(shí)經(jīng)濟(jì).2013（7）.71-72.

王湛、林清容.可回收垃圾目錄為何遲遲不出臺(tái).深圳特區(qū)報(bào).2013-10-31.