關(guān)于建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度探究

張邁　沈于藍(lán)　王冉冉

摘 要 預(yù)防接種異常反應(yīng)是指在各方均無過錯(cuò)的接種后出現(xiàn)的造成受種者機(jī)體器官、功能的損害。預(yù)防接種異常反應(yīng)雖總體發(fā)生率不高，但實(shí)際發(fā)生案例數(shù)不容小覷，對(duì)受種者的傷害應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。但由于我國現(xiàn)行補(bǔ)償制度相較于部分發(fā)達(dá)國家對(duì)此反應(yīng)損害的規(guī)定還存在一定欠缺。疫苗接種異常反應(yīng)是不可避免的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制、完善我國相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，具有相當(dāng)?shù)谋匾院同F(xiàn)實(shí)意義。本項(xiàng)目針對(duì)我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，提出建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度的意見。

關(guān)鍵詞 預(yù)防接種 異常反應(yīng)基金制度 補(bǔ)償

作者簡(jiǎn)介：張邁、沈于藍(lán)，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院；王冉冉，西南政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.302

一、預(yù)防接種異常反應(yīng)

預(yù)防接種異常反應(yīng)，在日本亦被形象地稱為“惡魔抽簽”，其發(fā)生概率僅為1/10萬至1/100萬。但基于中國的龐大人口基數(shù)，其危害群體總量仍不可小覷。 既然預(yù)防接種必須推行而異常反應(yīng)又難以完全避免，建立起有效的損害救濟(jì)機(jī)制必不可少。但由于我國現(xiàn)行補(bǔ)償制度相較于部分發(fā)達(dá)國家對(duì)此反應(yīng)損害的規(guī)定還存在一定欠缺，因而如何構(gòu)建完善的預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度值得探討。

二、我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

（一）疫苗異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定

根據(jù)我國《侵權(quán)責(zé)任法》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）等有關(guān)規(guī)定，因人為因素造成的損害由實(shí)施方根據(jù)過錯(cuò)責(zé)任原則和過錯(cuò)推定責(zé)任原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任賠償損失。而對(duì)于各方均無過錯(cuò)的疫苗異常反應(yīng)的補(bǔ)償，我國目前并未形成相對(duì)完善的補(bǔ)償機(jī)制，僅在《條例》第46條做出了原則性規(guī)定。該規(guī)定從一定程度上使遭受損害，卻無處問責(zé)的受種者有了得到補(bǔ)償?shù)目赡堋?/p>

（二）現(xiàn)行補(bǔ)償制度體系中的若干問題

《條例》中相關(guān)規(guī)定及各地相繼推出的具體補(bǔ)償辦法看似能完美解決關(guān)于異常反應(yīng)的補(bǔ)償問題，但在實(shí)際操作中卻步履維艱。

首先，《條例》第46條第二款盡管確定政府為一類疫苗補(bǔ)償費(fèi)用承擔(dān)方，但僅模糊地規(guī)定了該費(fèi)用由政府財(cái)政部門在預(yù)防接種工作中安排。在具體實(shí)踐中，由于異常反應(yīng)的鑒定及補(bǔ)償程序十分繁瑣，造成受害者及其親屬在尋求補(bǔ)償過程中出現(xiàn)對(duì)環(huán)節(jié)及其所對(duì)應(yīng)部門的混亂，且極易造成部門間的相互推諉，這些問題將直接影響補(bǔ)償決定的公正。

其次，國家將具體補(bǔ)償制度交由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的措施，看似因地制宜，但各省份規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及算方法均有不同，補(bǔ)償費(fèi)用差異較大，從而影響了救濟(jì)公平的實(shí)現(xiàn)。

最后，關(guān)于2016年新修訂關(guān)于國家鼓勵(lì)建立商業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定，是國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前補(bǔ)償制度不完善積極推進(jìn)完善補(bǔ)償?shù)拇胧珕我越⑸虡I(yè)保險(xiǎn)來完善補(bǔ)償?shù)姆椒ㄗ饔蒙跷?。在筆者所做調(diào)查中，在440位受調(diào)查的人中，僅有122位選擇了商業(yè)保險(xiǎn)（多選題），所占比例僅為27.8%，可見商業(yè)保險(xiǎn)并不為大多數(shù)人所接受。

三、對(duì)世界其他國家的借鑒

在異常反應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制較為完善的國家中，日本由政府進(jìn)行公共財(cái)政補(bǔ)償，與中國模式類似，但中國補(bǔ)償金額遠(yuǎn)不能達(dá)到他們的標(biāo)準(zhǔn)。德國采用強(qiáng)硬的保險(xiǎn)強(qiáng)制救助。它要求企業(yè)必須參加基金，向保險(xiǎn)公司投保或提供金融擔(dān)保。而在我國，一類疫苗由政府出資購買，要求企業(yè)投保模式從一定程度上無異于由政府進(jìn)行投保。英國實(shí)行嚴(yán)苛的行政給付救助，其特點(diǎn)在于設(shè)立了獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)——疫苗損害補(bǔ)償局，并簡(jiǎn)化了賠償流程，這正與中國索賠難問題相對(duì)口。然而需要注意的是，中國幅員遼闊，而異常反應(yīng)發(fā)生率極低，若在各級(jí)設(shè)立相關(guān)部門，顯然人浮于事，但若只在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立相關(guān)部門，對(duì)公眾來說也是極大的不便。美國采取靈活的信托基金救助，資金來源于列入《疫苗損害一覽表》的疫苗收繳的稅金。通過繳稅積累基金的方式放在中國，與德國模式殊途同歸，即最終仍為政府承擔(dān)一切問題。

如上，各國均有適合本國的預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度，其根本目的均是能讓受害人得到較滿意的補(bǔ)償，而這正是我國目前異常反應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制中所存在缺陷。

四、預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度的建立

通過對(duì)現(xiàn)狀的分析以及對(duì)各國制度的借鑒，本文提出了建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度的意見。預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度是本項(xiàng)目在綜合各項(xiàng)研究分析、充分借鑒各國經(jīng)驗(yàn)和成果、基于廣泛調(diào)查的結(jié)果。該基金制度對(duì)基金的來源、管理和補(bǔ)償程序以及條件給出了細(xì)致的規(guī)定，并擬在具體實(shí)踐中能夠與實(shí)際相結(jié)合，不斷自我完善。

（一）基金制度建立的必要性

在我國由于一二類疫苗接種方式及強(qiáng)制程度存在差異，因此根據(jù)《條例》的規(guī)定，對(duì)接種一類疫苗發(fā)生異常反應(yīng)的受種者由各級(jí)人民政府財(cái)政部門支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用；接種二類疫苗遭受異常反應(yīng)的受種者由疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用。該補(bǔ)償機(jī)制頗受詬病，對(duì)于政府而言，由于財(cái)政計(jì)劃相對(duì)穩(wěn)定，若用于異常反應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用越多，分配給預(yù)防接種的經(jīng)費(fèi)則會(huì)呈現(xiàn)相應(yīng)的下降態(tài)勢(shì)，不利于本地區(qū)預(yù)防接種工作的順利開展；對(duì)于企業(yè)而言，補(bǔ)償金的支付不僅可能影響到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，還可能使企業(yè)發(fā)生虧損而破產(chǎn)。而更加可能的危險(xiǎn)是，疫苗生產(chǎn)商因無利可圖而退出疫苗市場(chǎng)，引發(fā)疫苗供應(yīng)危機(jī)，而新的疫苗研發(fā)也因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)過大而停滯不前 。因此，亟需一種新型的補(bǔ)償模式以適應(yīng)社會(huì)的需求。

由于預(yù)防接種本身是一種含有公益性和福利性的公共衛(wèi)生服務(wù)，當(dāng)公民因接受公共服務(wù)而承受損失時(shí)，國家就應(yīng)該通過一種特別的救濟(jì)措施將個(gè)人或者部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的平等分擔(dān) 。目前，這種風(fēng)險(xiǎn)分散池可以分為兩種模式：保險(xiǎn)和基金。我國目前的保險(xiǎn)業(yè)尚處于不成熟的階段，缺乏相應(yīng)險(xiǎn)種的運(yùn)作經(jīng)營 。加之疫苗企業(yè)的贏利能力較低，無力承擔(dān)高額的強(qiáng)制賠償金，使得社會(huì)保險(xiǎn)的具有了一定的條件限制。相較于保險(xiǎn)機(jī)制，基金更易于政府的監(jiān)管和調(diào)控，因而具有更強(qiáng)的可操作性。

（二）基金制度構(gòu)建中的具體規(guī)范

1.基金的來源

在基金來源的問題上可借鑒美國和我國臺(tái)灣地區(qū)。美國《補(bǔ)償計(jì)劃》規(guī)定，1988年10月1日之后發(fā)生的與疫苗有關(guān)的損害，資金來源于疫苗的損害賠償金信托基金。基金來源于消費(fèi)稅，對(duì)消費(fèi)者征收，對(duì)預(yù)防接種受害審議小組確定的疫苗每一劑量征收0.75美元 。我國臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)法律規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)和藥品進(jìn)口企業(yè)依法繳納其前一年度藥品銷售額的1‰作為征收金。根據(jù)兩地成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，本文認(rèn)為基金可來自于以下四個(gè)方面：

（1）疫苗生產(chǎn)企業(yè)及進(jìn)口商。各企業(yè)按照每年的實(shí)際銷售量繳納一部分稅金至基金中。

（2）政府財(cái)政撥款。

（3）對(duì)受種者征收一定數(shù)量的消費(fèi)稅?？紤]預(yù)防接種異常反應(yīng)的發(fā)生原因、我國現(xiàn)行疫苗接種制度以及國內(nèi)人均消費(fèi)水平，這種消費(fèi)稅的征收幅度不應(yīng)過大，可規(guī)定每劑次征收0.5元。

（4）社會(huì)各界的捐款。

2.基金的管理

在基金管理方面，日本和瑞典等設(shè)有專門的“給付委員會(huì)”。為規(guī)范異常反應(yīng)補(bǔ)償基金的使用，我國有必要設(shè)立專門管理該項(xiàng)基金的機(jī)構(gòu)?？稍诟骷?jí)衛(wèi)生行政部門下設(shè)置補(bǔ)償基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)基金的統(tǒng)籌和發(fā)放工作，保持基金會(huì)的中立性，使之成為一個(gè)真正的承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的公共組織。

3.基金的適用對(duì)象

當(dāng)預(yù)防接種異常反應(yīng)時(shí)，受種者本人或者其近親屬有權(quán)向補(bǔ)償基金管理委員會(huì)提出申請(qǐng)。但是，受種者或其近親屬已通過民事訴訟就該傷害或死亡得到判決或者和解的，按照一事不再理和填補(bǔ)損失的原則不應(yīng)再向其發(fā)放補(bǔ)償基金。

4.補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

基金的補(bǔ)償應(yīng)盡可能彌補(bǔ)受種者因異常反應(yīng)所蒙受的損失。一般認(rèn)為，異常反應(yīng)的補(bǔ)償應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、誤工費(fèi)、交通費(fèi)、喪葬費(fèi)、尸檢費(fèi)、鑒定費(fèi)、伙食住宿補(bǔ)助費(fèi)、殘疾輔助器具費(fèi)、其他費(fèi)用等。有學(xué)者認(rèn)為異常反應(yīng)的補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)補(bǔ)償因重大生命、身體及健康傷害而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)上的損失而不是賠償損害，對(duì)非財(cái)產(chǎn)上的精神損害賠償應(yīng)由司法訴訟救濟(jì)，不應(yīng)屬于該救濟(jì)范圍 。筆者認(rèn)為異常反應(yīng)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)初衷在于對(duì)非因自己過錯(cuò)行為而遭受損失的受種者的救濟(jì)，本質(zhì)上是一種人道主義救濟(jì)，反映出國家對(duì)人權(quán)的保護(hù)。這種救濟(jì)應(yīng)該覆蓋到異常反應(yīng)者所受傷害的各個(gè)方面，不應(yīng)僅補(bǔ)償其身體損傷而承受的經(jīng)濟(jì)損失，因異常反應(yīng)而受到的精神損害也應(yīng)納入其中。

5.基金的給付條件

參考各國的立法，筆者認(rèn)為異常反應(yīng)補(bǔ)償基金的給付應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：

（1）受種者接種的疫苗為經(jīng)行政主管部門批準(zhǔn)的合法疫苗。

（2）接種過程無操作上的失誤。

（3）受種者自身不處于某種疾病的潛伏期。

（4）受種者因接種行為受到機(jī)體損傷。

（5）各方在異常反應(yīng)的產(chǎn)生中均不負(fù)有任何責(zé)任。

6.基金的申請(qǐng)程序

基金申請(qǐng)的具體程序?yàn)椋?/p>

（1）受種者受到損傷后向疾控中心調(diào)查診斷專家組申請(qǐng)異常反應(yīng)調(diào)查診斷。

（2）受種者對(duì)調(diào)查診斷結(jié)果不服的，向當(dāng)?shù)蒯t(yī)學(xué)會(huì)申請(qǐng)預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定。

（3）調(diào)查診斷結(jié)果或者鑒定結(jié)果為異常反應(yīng)的受種者可向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門下設(shè)的補(bǔ)償基金管理委員會(huì)申請(qǐng)基金的給付。

（4）補(bǔ)償基金管理委員會(huì)核實(shí)申請(qǐng)人提供的開銷證明，予以補(bǔ)償。

本項(xiàng)目針對(duì)我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，積極進(jìn)行調(diào)查研究。面對(duì)我國目前在相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)的不完善，在參考當(dāng)下國內(nèi)各省疫苗補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國家相關(guān)制度后，本文提出了建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度的意見。疫苗接種異常反應(yīng)是不可避免的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制、完善我國相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，具有相當(dāng)?shù)谋匾院同F(xiàn)實(shí)意義。預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金制度，能夠在很大程度上改善我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，維護(hù)受種者的合法權(quán)益，提高廣大群眾對(duì)疫苗接種的信任度，并且完善相關(guān)法律體系。

注釋：

2015年全國預(yù)防接種異常反應(yīng)監(jiān)測(cè)信息概況.中國疾病預(yù)防控制中心.2016年9月http：//www.chinacdc.cn/jkzt/ymyjz/ymyjjz_6758/201609/t20160929_134556.html（2016-09- 26）.

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